1. UVOD
Nakon provedbe lokalnih izbora i objave konačnih rezultata u svakoj jedinici lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: jedinica samouprave) slijedi postupak konstituiranja predstavničkog tijela te postupak primopredaje izvršnih ovlasti i stupanja na dužnost novoizabranog općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

U predstavničkom tijelu nalaze se predstavnici građana koji prezentiraju interese svojih birača, odlučuju o važnim lokalnim pitanjima te politički nadziru rad izvršnog tijela. Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi¹ (u nastavku teksta: ZLP(R)S) predstavničko tijelo definirano je kao tijelo građana koje donosi akte u okviru djelokruga jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave te obavlja druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice.

Postupak konstituiranja predstavničkog tijela važan je jer od trenutka konstituiranja započinju prava i dužnosti članova predstavničkog tijela pa predstavničko tijelo može funkcionirati i izvršavati svoje ovlasti dodijeljene zakonom. Polazeći od činjenice da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje putem predstavničkih tijela koja u okviru svojih ovlasti donose političke odluke o razvoju jedinice samouprave, na početku novog mandatnog ciklusa (2021. - 2025.) prikazat ćemo postupak konstituiranja predstavničkog tijela i odgovoriti na neka pitanja koja se s tim u vezi pojavljuju.

2. SAZIVANJE KONSTITUIRAJUĆE SJEDNICE
Prema ZLP(R)S-u, broj članova predstavničkog tijela neparan je te je u korelaciji s demografskom veličinom jedinice. Dok je prema prije važećim propisima broj članova bio u određenoj mjeri fakultativan, jer ga je statutom moglo odrediti samo predstavničko tijelo unutar limita propisanih Zakonom, sada je ZLP(R)S-om utvrđen broj vijećnika (članak 28.). Izmjenama ZLP(R)S-a iz 2020.² broj vijećnika smanjen je za otprilike 10 %.³

Postupak konstituiranja predstavničkog tijela uređen je Zakonom o lokalnim izborima⁴ (u nastavku teksta: ZLI). Člankom 87. ZLI-a utvrđen je rok u kojem se mora provesti konstituiranje, tko je ovlašten sazvati konstituirajuću sjednicu, u kojem se roku saziva, tko sjednicom predsjeda te što ako predstavničko tijelo ne bude konstituirano.

2.1. OVLAŠTENJE ZA SAZIVANJE KONSTITUIRAJUĆE SJEDNICE
Izmjenama ZLI-a iz 2020.⁵ mijenjane su, između ostaloga, odredbe vezane uz konstituiranje predstavničkih tijela, jer je nakon ukidanja ureda državne uprave u županijama trebalo premostiti nastalu prazninu. Naime, prema prije važećim zakonskim odredbama konstituirajuće sjednice sazivao je čelnik tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ili osoba koju on ovlasti. Na temelju citirane odredbe nadležni je ministar davao ovlast predstojnicima ureda državne uprave u županijama da sazovu konstituirajuće sjednice svih predstavničkih tijela s područja svoje županije. Sada ZLI u članku 87. st. 1. propisuje da konstituirajuću sjednicu predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave saziva pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik kojeg on ovlasti. Ako u jedinici nije imenovan pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik ovlašten za obavljanje poslova tog pročelnika, konstituirajuću sjednicu sazvat će čelnik tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ili osoba koju on ovlasti.

Dakle, ako u jedinici postoji pročelnik upravnog tijela nadležnog za poslove predstavničkog tijela ili službenik ovlašten za obavljanje poslova toga pročelnika, oni su ovlašteni, ali i obvezni sazvati konstituirajuću sjednicu predstavničkog tijela, odnosno mogu za sazivanje konstituirajuće sjednice ovlastiti drugog službenika. Tek ako nema odgovarajućeg pročelnika ili službenika, konstituirajuću će sjednicu, sukladno ZLI-u, sazvati čelnik tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, ili osoba koju on ovlasti.

S tim u svezi, napominjemo da ovlast za sazivanje konstituirajuće sjednice podrazumijeva i predsjedanje i rukovođenje sjednicom do odabira osobe koja će, sukladno zakonu, preuzeti daljnje predsjedanje konstituirajućom sjednicom.

2.2. ROK ZA SAZIVANJE KONSTITUIRAJUĆE SJEDNICE
Prva, konstituirajuća sjednica predstavničkog tijela saziva se u roku 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira u tom roku, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u roku od sljedećih 30 dana od dana kada je prethodna sjednica trebala biti održana. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira niti u drugom pokušaju, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u sljedećem roku od 30 dana. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira u navedenim rokovima (u roku od otprilike 90 dana od objave rezultata izbora), raspisat će se novi izbori.⁶

Praktično je pitanje je li sjednica održana ako u drugom pokušaju konstituiranja predstavničko tijelo nije imalo kvorum, odnosno koliko pokušaja konstituiranja još preostaje. S tim u svezi, napominjemo da ZLI ne govori o razlozima nekonstituiranja, nego propisuje rokove u kojima je potrebno sazvati nove konstituirajuće sjednice. Stoga, ako predstavničko tijelo nije konstituirano na sjednici sazvanoj po drugi put, pri čemu nisu bitni razlozi neuspjeha (nedostatak kvoruma ili neizbor predsjednika), sazvat će se još jedna nova (treća) konstituirajuća sjednica, sukladno članku 87. st. 3. ZLI-a.

Nadalje, ako nije izabran predsjednik predstavničkog tijela pa je potrebno sazvati novu konstituirajuću sjednicu, je li na ponovno sazvanoj konstituirajućoj sjednici potrebno opet odlučivati o točkama o kojima je odlučeno prije (ne)izbora predsjednika? Pođe li se od odredbi članka 87. ZLI-a, kojima je su propisani rokovi sazivanja konstituirajuće sjednice, može se nedvojbeno zaključiti da se u slučaju nekonstituiranja predstavničkog tijela, saziva nova konstituirajuća sjednica, a ne nastavak konstituirajuće sjednice.

Stoga bi na ponovno sazvanoj konstituirajućoj sjednici trebalo proći sve točke dnevnog reda konstituirajuće sjednice. Međutim, vodeći se načelom ekonomičnosti i racionalnosti, jer su točke dnevnog reda koje se odnose na izbor radnih tijela predstavničkog tijela konzumirane, nema zapreke da se u slučaju održavanja nove konstituirajuće sjednice zapisnički konstatira da su članovi radnih tijela izabrani na prvi put sazvanoj konstituirajućoj sjednici.

No, treba imati na umu da je riječ o konstituirajućoj sjednici (neovisno o činjenici da je riječ o novoj sjednici, jer prvi put predstavničko tijelo nije konstituirano) pa je zato potrebno raspraviti sve točke dnevnog reda. Ako nema primjedbi u odnosu na izbor obavljen na prvoj konstituirajućoj sjednici, predmetne točke dnevnog reda, odnosno odluke o imenovanju mogu biti samo zapisnički konstatirane.

3. PREDSJEDANJE KONSTITUIRAJUĆOM SJEDNICOM
Prema prije važećim propisima, na konstituirajućim sjednicama je do izbora predsjednika predsjedao najstariji člana predstavničkog tijela. ZLI je promijenio to pravilo pa sada konstituirajućoj sjednici do izbora predsjednika predsjedava prvi izabrani član s kandidacijske liste koja je dobila najviše glasova. Zakonodavac je pošao od premise da se u pravilu za predsjednika predstavničkog tijela bira osoba s kandidacijske liste koja je dobila najviše glasova pa se od samog početka sjednice predsjedanje prepušta toj osobi. ZLI predviđa i mogućnost da je više lista dobilo isti najveći broj glasova. U tom slučaju konstituirajućom sjednicom predsjedavat će prvi izabrani kandidat s liste koja je imala manji redni broj na glasačkom listiću.

Pitanje je kako postupiti u slučaju kada vijećnik koji treba preuzeti predsjedanje sjednicom nije nazočan na sjednici. U uvjetima epidemije i mogućih mjera izolacije, takva je situacija moguća. U tom slučaju sjednicom će do izbora predsjednika predsjedati sljedeći izabrani član s predmetne kandidacijske liste. Ako ni taj član iz istog ili nekog drugog razloga nije u mogućnosti predsjedati sjednicom, tada će predsjedanje preuzeti sljedeći neizabrani kandidat s iste liste i tako redom do izabranog člana koji može preuzeti predsjedanje sjednicom do izbora predsjednika konkretnog predstavničkog tijela.

3.1. DNEVNI RED KONSTITUIRAJUĆE SJEDNICE
Konstituirajuća sjednica odvija se prema ustaljenom dnevnom redu koji određuje ovlašteni sazivač pa je po tome specifična u odnosu na sjednice predstavničkih tijela koje saziva predsjednik predstavničkog tijela. Sukladno dosadašnjoj praksi, dnevni se red konstituirajuće sjednice, u pravilu, sastoji od sljedećih točaka:

1.) izbor mandatnog povjerenstva

2.) podnošenje izvješća mandatnog povjerenstva

• utvrđivanje člana predstavničkog tijela koji će predsjedavati sjednicom
• polaganje svečane prisege članova predstavničkog tijela

3.) izbor radnog tijela za izbor i imenovanja i

4.) izbor predsjednika i potpredsjednika predstavničkog tijela.

Sjednica započinje utvrđivanjem kvoruma i usvajanjem predloženog dnevnog reda. Prva točka je izbor članova radnog tijela nadležnog za pitanja koja se odnose na mandatna prava i dužnosti vijećnika. To tijelo na konstituirajućoj sjednici podnosi izvješće o provedenim izborima, izabranim vijećnicima, podnesenim ostavkama na dužnost vijeća, mirovanju mandata vijećnicima i zamjenicima vijećnika koji će umjesto njih obavljati dužnost vijećnika, podnosi izvješće da su ispunjeni uvjeti za prestanak, odnosno mirovanje mandata vijećniku u slučajevima utvrđenim zakonom ili podnosi izvješće da su ispunjeni uvjeti za početak mandata zamjeniku vijećnika.

Jedan od elemenata konstituirajuće sjednice je polaganje prisege. Iako pojam prisege nije propisan zakonom, jedinice samouprave redovito svojim aktima propisuju da članovi predstavničkih tijela prije stupanja na dužnost polažu prisegu određenog sadržaja.

Polaganje prisege je svečani čin, kojim se na ceremonijalan način obznanjuje izbor na određenu dužnost (u ovom slučaju dužnost člana predstavničkog tijela), čime se ističe važnost položaja koji osoba stječe izborom na dužnost člana predstavničkog tijela. Davanje prisege ne proizvodi nikakve pravne učinke. Naime, davanje prisege nije uvjet za obnašanje dužnosti člana predstavničkog tijela, odnosno za stjecanje vijećničkih prava i dužnosti člana. U tom smislu, propuštanje ili odbijanje davanja prisege ne može imati pravne, već samo političke posljedice. Prema tome, davanje prisege nema konstitutivni, već deklaratorni karakter.

Jedno od čestih pitanja u praksi je smije li se dnevni red konstituirajuće sjednice nadopuniti. Za navedeno nema nikakve zapreke. Nužno je samo da se iscrpi dnevni red utvrđen odlukom o sazivanju konstituirajuće sjednice. Nakon toga nema zapreke da predsjednik, sukladno poslovniku, predloži dopunu dnevnog reda. Isto može učiniti i grupa vijećnika.

Ako se za prijedlog izjasni potrebna većina vijećnika, sjednica se može nastaviti prema nadopunjenom dnevnom redu.

Konstituirajuće se sjednice, nakon izbora predsjednika i potpredsjednika predstavničkog tijela, u pravilu nastavljaju s izborom predsjednika, potpredsjednika i članova radnih tijela (primjerice, izborom odbora za statut i poslovnik, odbora za proračun i financije, itd.).

3.2. ČIN KONSTITUIRANJA
Trenutak konstituiranja definiran je ZLI-om i ZLP(R)S-om. Sukladno članku 87. st. 5. ZLI-a te članku 32. ZLP(R)S-a, predstavničko tijelo smatra se konstituiranim izborom predsjednika.

Člankom 34. ZLP(R)S-a propisana je većina kojom se bira predsjednik, ali i potpredsjednici predstavničkog tijela. Sukladno navedenoj zakonskoj odredbi, predsjednik i potpredsjednici biraju se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Ovlašteni su predlagatelji, u pravilu, utvrđeni općim aktom o radu predstavničkog tijela – to su najčešće radno tijelo predstavničkog tijela za izbor i imenovanja ili 1/3 članova predstavničkog tijela. Predstavnička tijela prema zakonu imaju do dva potpredsjednika. Prema ZLP(R)S-u, ako predstavničko tijelo ima dva potpredsjednika, u pravilu, biraju se tako da se jedan potpredsjednik bira iz reda predstavničke većine, a drugi iz reda predstavničke manjine (članak 34. st. 2.). Međutim, citirana odredba nije imperativne naravi. Dakle, nije propisana obveza izbora potpredsjednika na navedeni način, već je to prepušteno predstavničkom tijelu uz preporuku da to bude na opisani način. Stoga samo predstavničko tijelo odlučuje hoće li se ili ne pridržavati zakonske preporuke. U tom smislu, i ako nema potpredsjednika iz oporbe to ne utječe na zakonitost izbora izabranih potpredsjednika. Bitno je da su potpredsjednici predloženi sukladno poslovniku predstavničkog tijela i da su izabrani zakonom propisanom većinom glasova. Postupak konstituiranja okončan je izborom predsjednika predstavničkog tijela. Danom konstituiranja predstavničkog tijela počinje mandat njegovih članova izabranih na redovitim izborima.

4. VIJEĆNIČKI MANDATI I ZAMJENA VIJEĆNIKA
Mandat članova predstavničkog tijela traje četiri godine. Mandat nije imperativan, što znači da vijećnici nisu opozivi tijekom mandata, odnosno birači ih ne mogu smijeniti (za razliku od izvršnih čelnika, koji se mogu opozvati na referendumu).

U pojedinim jedinicama na izborima je sudjelovala samo jedna kandidacijska lista, a nositelj je te kandidacijske liste ujedno i jedini kandidat za izvršnog čelnika. Pitanje je može li u toj situaciji predstavničko tijelo uopće započeti sa svojim radom i uredno se konstituirati. Nema nikakve zapreke da u radu i odlučivanju predstavničkog tijela sudjeluje broj vijećnika koji je manji od broja utvrđenog zakonom. Nisu nepoznati slučajevi kada je tijekom mandata nastala situacija da na određenoj kandidacijskoj listi više nije bilo neizabranih kandidata pa stoga nije bilo mogućnosti određivanja zamjenika. U takvoj situaciji predstavničko tijelo nastavlja funkcionirati s jednim članom manje, a isto vrijedi i za situaciju na koju se odnosi postavljeno pitanje. No, u tom slučaju treba voditi računa o tome da se kvorum određuje u odnosu na ukupan broj članova utvrđen zakonom, a ne na trenutačni broj članova predstavničkog tijela pa se stoga odluke donose većinom propisanom zakonom, znači većinom koja se računa u odnosu na broj članova de iure, a ne de facto. To u praksi znači sljedeće: ako je riječ o općinskom vijeću koje ima sedam članova, ono može normalno funkcionirati i sa šest članova (ako je iz objektivnih razloga nemoguće odrediti zamjenika vijećniku kojem je mandat prestao ili je stavljen u mirovanje), ali se kvorum i broj glasova potreban za donošenje odluka računa u odnosu na sedam - broj koji je zakonom utvrđen kao broj članova tog predstavničkog tijela.

4.1. MIROVANJE MANDATA I PODNOŠENJE OSTAVKE
Član predstavničkog tijela slobodno raspolaže svojim mandatom na načine koji su predviđeni zakonom – može mandat staviti u mirovanje ako obnaša neku od nespojivih dužnosti ili iz osobnih razloga, i može podnijeti ostavku na dužnost člana predstavničkog tijela. Iz toga zaključujemo da član predstavničkog tijela u svakom trenutku može staviti mandat u mirovanje iz osobnih razloga, jednako kao što može i podnijeti ostavku. S tim u svezi ZLI-om nije propisano nikakvo ograničenje – vijećnik može u svakom trenutku, pa tako i prije konstituiranja predstavničkog tijela, iz bilo kojeg razloga podnijeti ostavku. Ostavka je osobni čin, kojom osoba izražava svoju volju da više ne želi obavljati dužnost na koju je izabrana ili na koju je imenovana. U slučaju ostavke, mandat vijećniku prestaje danom dostave pisane ostavke, sukladno pravilima o dostavi propisanim Zakonom o općem upravnom postupku.⁷

U slučaju prestanka mandata vijećnika ili početkom mirovanja mandata, određuje mu se zamjenik. Određivanje zamjenika ovisi o tome s čije je liste vijećnik koji je podnio ostavku izabran (članak 81. ZLI-a). Naime, člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi političke stranke zamjenjuje neizabrani kandidat s iste liste s koje je izabran i član kojem mandat miruje, a određuje ga politička stranka koja je bila predlagatelj kandidacijske liste.

Nadalje, člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi dviju ili više političkih stranaka zamjenjuje neizabrani kandidat s iste liste s koje je izabran i član kojem mandat miruje, a određuju ga političke stranke sukladno sporazumu, odnosno ako sporazum nije zaključen, određuju ga dogovorno, a ako ne postignu dogovor, zamjenjuje ga prvi sljedeći neizabrani kandidat s liste.

O sklopljenom sporazumu kao i postignutom dogovoru političke stranke dužne su obavijestiti nadležno upravno tijelo jedinice samouprave. Što se tiče člana predstavničkog tijela izabranog na kandidacijskoj listi grupe birača, njega zamjenjuje prvi sljedeći neizabrani kandidat s liste.

Odredbom članka 79. st. 10. ZLI-a propisano je da na sjednici predstavničkog tijela umjesto člana predstavničkog tijela koji je stavio mandat u mirovanje ili mu je mandat prestao po sili zakona (npr. podnošenjem ostavke), pravo sudjelovanja i odlučivanja ima zamjenik toga člana određen sukladno odredbama ZLI-a.

Dakle, o tome predstavničko tijelo ne odlučuje već tu činjenicu samo prima k znanju, a pravne posljedice nastupaju prema samom zakonu u trenutku kada se steknu propisani uvjeti. Iz navedenog proizlazi da zamjenik člana predstavničkog tijela koji je određen sukladno zakonu, može od početka biti nazočan sjednici predstavničkog tijela (pa tako i konstituirajućoj sjednici) te se uračunava u broj članova predstavničkog tijela potreban za rad toga tijela (kvorum).

4.2. VIJEĆNIČKE NAKNADE
S obzirom na to da su izmjenama ZLP(R)S-a iz 2020. dopunjene zakonske odredbe kojima je regulirano pitanje vijećničkih naknada, ukratko spominjemo tek novosti vezane uz to pitanje. Vijećnici mandat obavljaju počasno pa ne mogu primati plaću, no imaju pravo na naknadu koju utvrđuje predstavničko tijelo. Predstavničko tijelo jedinice samouprave ovlašteno je, na temelju članka 31. st. 2. ZLP(R)S-a, donijeti odluku kojom će odrediti da članovi predstavničkog tijela imaju pravo na naknadu i utvrditi na koji će se način i kako ostvariti to pravo te koliki je iznos naknade. Posljednjom zakonskom intervencijom utvrđen je maksimalan iznos vijećničke naknade u neto iznosu na godišnjoj razini, tako da se iznos naknade mora odrediti unutar zakonskog ograničenja.

Člankom 31.a ZLP(R)S-a propisano je da se vijećnička naknada može odrediti za rad u predstavničkom tijelu i radnim tijelima predstavničkog tijela, a određuje se u neto iznosu po članu predstavničkog tijela tako da ukupna godišnja neto naknada po članu predstavničkog tijela ne smije iznositi više od:

1) u županiji

• s više od 300.000 stanovnika - 16.000,00 kn
• s više od 200.000 do 300.000 stanovnika - 15.000,00 kn
• s više od 100.000 do 200.000 stanovnika - 14.000,00 kn
• do 100.000 stanovnika - 13.000,00 kn

2) u općini i gradu:

• s više od 300.000 stanovnika - 16.000,00 kn
• s više od 100.000 do 300.000 stanovnika - 14.000,00 kn
• s više od 60.000 do 100.000 stanovnika - 13.000,00 kn
• s više od 35.000 do 60.000 stanovnika - 12.000,00 kn
• s više od 20.000 do 35.000 stanovnika - 11.000,00 kn
• s više od 10.000 do 20.000 stanovnika - 10.000,00 kn
• s više od 5.000 do 10.000 stanovnika - 8.000,00 kn
• s više od 1.000 do 5.000 stanovnika - 6.000,00 kn
• do 1.000 stanovnika - 4.000,00 kn.

Naknada za predsjednika predstavničkog tijela može se odrediti u iznosu uvećanom za najviše 50 %, a za potpredsjednike u iznosu uvećanom za najviše 30 % pripadajuće naknade utvrđene Zakonom.

Pitanje je imaju li vijećnici pravo na naknadu za prvu konstituirajuću sjednicu na kojoj nije izabran predsjednik predstavničkog tijela. Za odgovor na to pitanje važan je članak 75. st. 2. ZLI-a, kojim je propisano da prava i dužnosti članova predstavničkih tijela započinju danom konstituiranja predstavničkog tijela.

Prema tome, ako se predstavničko tijelo nije konstituiralo na prvoj sjednici, prava i dužnosti članova toga predstavničkog tijela nisu niti započela toga dana. Iz toga proizlazi da vijećnici nemaju pravo na naknadu za rad na konstituirajućoj sjednici koja je održana prvi put, nego za onu sjednicu na kojoj su izabrali predsjednika, trenutak od kojega su im i započela prava i dužnosti pa tako i pravo na naknadu.