1. Dvojbena ustavnost revizijske redukcije u ZPP-u i OZ-u
Zakon o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11 – u nastavku teksta: ZPP), nakon preuzimanja u hrvatski pravni poredak noveliran  je deset puta. Posljednja novela objavljena je 25. svibnja 2011. (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku - Nar. nov., br. 57/11 – u nastavku teksta: ZID ZPP 57/11). Tim izmjenama i dopunama udvostručen je revizijski prag, a prijelaznom odredbom promjenom su obuhvaćeni i predmeti u tijeku. 

Ovršni zakon (Nar. nov., br. 139/10, 125/11, 150/11, 154/11 i 12/12 - u nastavku teksta: OZ) »srušio je rekord« ZPP-a time što je već prije svoga nesuđenog stupanja na snagu (pretežnim brojem svojih odredaba, s bitno novim konceptom ovrhe), tj. prije 1. siječnja 2011., dakle još za vrijeme vakacije, noveliran već tri puta, dvaput zakonom i jedanput uredbom »temeljem zakonske ovlasti«. OZ, kojega je stupanje na snagu odgođeno do 1. srpnja 2012., potpuno je isključio reviziju kao pravni lijek protiv drugostupanjskih odluka prvostupanjskoga suda.

Udruga pravnika u gospodarstvu Zagreb, podnijela je sredinom prosinca 2011. prijedlog Ustavnom sudu Republike Hrvatske da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti  dvaju zakona, preciznije sljedećih njihovih odredaba:

- čl. 382. st. 1. toč. 1) ZPP-a i čl. 53. i 54.  ZID ZPP-a - Nar. nov., br.  57/11 ako se odnose na reviziju;

- čl. 10. st. 3. (u svezi sa st. 2)) i čl. 11. st. 1. OZ-a, Nar. nov., br. 139/10.

Smatrajući da navedene odredbe dvaju zakona nisu u skladu s odredbama Ustava RH, i to s onima iz čl. 3. o najvišim vrednotama pravnoga poretka, čl. 5. o suglasnosti zakona s Ustavom, čl. 18. st. 1. o jamstvu prava na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom (ili drugim ovlaštenim tijelom), čl. 29. o pravu da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o pravima i obvezama pojedinca, a posebno čl. 119. st. 1., prema kojoj Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (sve prema pročišćenom tekstu Ustava RH – Nar. nov., br. 85/10), a pozivajući se na odredbe članaka 129. i 130. Ustava RH i članaka 38. st. 1. i 55. st. 1. i 2.  Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH, Udruga je predložila ocjenu ustavnosti tih odredaba te njihovo ukidanje, s daljnjim prijedlogom da Ustavni sud o uočenim pojavama neustavnosti izvijesti Hrvatski sabor, u smislu odredbe čl. 114. st. 1. Ustavnog zakona, radi normiranja u skladu s Ustavom.

Udruga je jednim prijedlogom obuhvatila odredbe dvaju zakona, smatrajući da one predstavljaju funkcionalnu cjelinu, u smislu ustavnopravnog osiguravanja prava na pravne lijekove i općenito – pristupa sudu. U svezi s tim, Udruga je izrazila stajalište da učinkovitost pravnoga, pa i sudskog sustava treba osigurati ponajprije njegovom efikasnošću i kvalitetom, pa i brzinom rješavanja predmeta, a ne reduciranjem prava u postupku, nauštrb ustavnih jamstava i prava.

2. Obrazloženje stajališta o neustavnosti u svezi s parničnom revizijom
Prijedlog za pokretanje postupka radi ocjene ustavnosti odredaba ZPP-a Udruga je obrazložila sljedećim.

Prema osporenoj odredbi čl. 382. st. 1. toč. 1), iz zakonske novele ZID ZPP-a 57/11, revizijski prag je udvostručen, sa 100.000,00 kn na 200.000,00 kn. To je, prema obrazloženju zakonskog prijedloga, učinjeno isključivo iz razloga da se strankama u postupku oteža pristup revizijskome sudu, tj. da se obeshrabre u podnošenju revizije kao izvanrednoga pravnog lijeka (iz istog su razloga, posebnim zakonom, udvostručene i pristojbene obveze za žalbu i reviziju). To ne smije biti motiv niti cilj donošenja zakona, pa je stoga i učinak takve norme neustavan, pogotovo u teškoj gospodarskoj i socijalnoj situaciji u kakvoj se nalaze i građani i gospodarski subjekti.

Uz navedeno, prema prijelaznoj odredbi, članka 54., ZID ZPP 57/11, taj Zakon stupio je na snagu osmog dana od objave, tj. 2. lipnja 2011., pa i izmijenjena odredba s udvostručenim revizijskim cenzusom (s tim je danom i izostavljena mogućnost podnošenja tzv. izvanredne revizije prema odredbi dotadašnje točke 2) članka 382. st. 2.). Naime, prema odredbi čl. 53. ZID ZPP 57/11, taj će se Zakon primjenjivati na sve postupke koji budu u tijeku na dan njegova stupanja na snagu, ako odredbama toga članka nije drukčije određeno, a to i nije učinjeno glede navedene revizijske odredbe. Na taj način ZID ZPP 57/11 proizvodi nedopustiv retroaktivan učinak, jer zadire u stečena prava. Naime, u postupcima koji su u tijeku, a pokrenuti su za vrijeme nižeg praga, promjena onemogućava obraćanje revizijskom sudu prema kriterijima propisa koji je vrijedio u vrijeme pokretanja parnice i na koji su stranke, pretpostavljeno, računale.

3. Obrazloženje stajališta o neustavnosti izostavljanja drugostupanjske sudske žalbe kao i revizije u ovrsi
Ovršnim zakonom koji je, u pretežnome dijelu, izvorno trebao stupiti na snagu 1. siječnja 2012., a nakon odgode - 1. srpnja 2012., odredbom čl. 10. propisano je sljedeće:

»(2) O žalbi protiv ovršnog naloga, rješenja o ovrsi i ostalih rješenja donesenih u postupku pred javnim ovršiteljem, odnosno javnim bilježnikom odlučuje prvostupanjski sud.

(3) Protiv rješenja koje je donio prvostupanjski sud po podnesenoj žalbi iz stavka 2. ovoga članka nije dopuštena žalba.«

Prema tom zakonu, rješenja o ovrsi, u pravilu, donose baš javni ovršitelji i javni bilježnici. Učinak je odredbe stavka 3) da prvostupanjski sud, kao žalbeni, u drugom stupnju konačno i pravomoćno odlučuje o predmetu. Stoga je tom odredbom ukinuta mogućnost podnošenja žalbe protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom, a to je pravo zajamčeno Ustavom. Formalno se radi o drugom stupnju ovršnoga postupka, ali zapravo - o prvostupanjskom sudskom postupku. Prijašnji postupak pred tijelom koje nije sud, u kojemu je to tijelo donijelo rješenje, nije sudski postupak, pa stoga ni postupak u kojemu sud prvi put u nekom predmetu donosi odluku, nije drugostupanjski već prvostupanjski sudski postupak.

K tome, prema odredbi čl. 11. st. 1. OZ-a »protiv pravomoćne odluke donesene u postupku ovrhe i osiguranja nije dopuštena revizija niti ponavljanje postupka.« Dakle, ne samo da, u pravilu, sud donosi odluku samo u jednom stupnju, nego povodom te odluke stranka nema  ni mogućnost obraćanja revizijskom sudu, čak ni u slučajevima dosadašnje takozvane izvanredne revizije.

Nemali broj slučajeva u dosadašnjoj, relativno kratkoj, praksi pokazao je da i u ovršnim stvarima treba stanovita »sudska zrelost« i razina za ispravno prosuđivanje u stvarima o kojima ovisi završno ostvarenje parničnoga (ili izvanparničnog) zahtjeva. Pozitivno zakonsko rješenje, in statu nascendi, onemogućava, u ovršnim stvarima, i ostvarivanje uloge i zadaće Vrhovnoga suda RH, koju mu daju i postavljaju Ustav i Zakon o sudovima.

4. Prijelazne i završne odredbe OZ-a
Nerijetko zanemarujemo ulogu i važnost prijelaznih odredaba zakona. Jedan je profesor prava podučavao i upozoravao da zakone treba čitati od kraja, tj. od njihovih prijelaznih i završnih odredaba.¹ Pokušali smo to i učiniti s prijelaznim i završnim odredbama Ovršnog zakona, kada smo se s njim upoznavali prije godinu dana, odmah po donošenju. Bio je to težak, skoro Sizifov posao. Način kako su navedene odredbe koje stupaju na snagu već osam dana od objave i one koje stupaju na snagu u nekom kasnijem trenutku – vrlo je nepregledan i za one kojima je ovrha svakodnevan posao, a pogotovo za sve druge, mnogo brojnije, iako za sve vrijedi pravna fikcija o poznavanju zakona, uz sankciju – ignorantia legis nocet. 

Već smo tada ukazivali na tešku čitljivost prijelaznih odredaba OZ-a. Tada smo konstatirali:

»Zbog vremenskog raspona u stupanju pojedinih dijelova Zakona na snagu, a posebno zbog nomotehničke nedorađenosti zakonskoga teksta, nije lako pratiti njegova nova rješenja. ...... Prijelazne odredbe čl. 339. i 340. OZ/10 propisuju da Zakon stupa na snagu osmog dana od objave u Narodnim novinama te da istovremeno prestaje važiti OZ/96, ali su iznimke toliko opsežne da osmoga dana od objave stupa na snagu samo manji dio Zakona, uz istovremeno zadržavanje odgovarajućih odredaba OZ-a/96. Zakon o javnim ovršiteljima (ZJO), koji se donosi istovremeno s OZ-om/10, također stupa na snagu osmog dana od dana objave u Narodnim novinama, ali uz odgođeno stupanje na snagu niza bitnih, funkcionalnih odredaba (čl. 122.).«.² 

Potkraj godine, u čestitarskome ozračju, prilagodili smo retoriku, pa smo pisali o »prpošnom finiširanju zakona prijelaznim odredbama«, aludirajući ponajprije na OZ.³

5. Pospremanje starih spisa
Jedna od prijelaznih odredaba u funkciji je čišćenja sudskih polica od starih predmeta (spisa). Radi se o odredbi čl. 338. st. 1. OZ-a, a ona je među rijetkim odredbama koje su stupile na snagu osmoga dana od objave, tj. 18. prosinca 2010.

Odredba glasi: »Postupci koji su u tijeku, a pokrenuti su prije stupanja na snagu Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03, 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08) obustavit će se u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovog Zakona ako ovrhovoditelj ne podnese osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti.«

Istovremeno, »postupci koji su pokrenuti nakon stupanja na snagu Ovršnog zakona (Nar. nov., br. 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03, 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08) dovršit će se odgovarajućom primjenom odredbi toga zakona« (stavak 2. istoga članka).

Odredba čl. 338. st. 1. OZ/10 neselektivno propisuje posljedicu obustave svih postupaka ovrhe (izvršenja) koji su pokrenuti dok je bio na snazi Zakon o izvršnom postupku, tj. prije stupanja na snagu Ovršnog zakona iz 1996., »ako ovrhovoditelj ne podnese osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti«.

Odredba bi mogla biti smisleno opravdana jedino u slučajevima ako ovrhovoditelj nije bio aktivan u postupku i ako tijekom važenja Ovršnog zakona iz 1996. nije poduzimao odgovarajuće procesne radnje. Međutim, ima slučajeva kada je ovrhovoditelj usklađivao svoj zahtjev prema promjenama koje su slijedile tijekom vremena (primjerice, valutno-monetarne promjene), pa i takvih kada je tijekom postupka doneseno rješenje o ovrsi kojim se plijenila ovršenikova tražbina kod treće osobe (ovršenikovog dužnika, pa je doneseno i rješenje o prijenosu tražbine), te je ono postalo pravomoćno, pa je ovrhovoditelj, postupajući u skladu s tada već važećim OZ-om/96, u sklopu istoga ovršnog postupka podnio novi ovršni prijedlog, sada protiv ovršenikovog dužnika, ali sud još nije donio odluku ili proveo neku drugu radnju u svezi s tim novim prijedlogom za određenje ovrhe. Formalnoprocesno, radi se o postupku koji je pokrenut prije stupanja na snagu OZ-a/96., ali je u sklopu tog postupka pokrenut novi ovršni postupak i protiv novog ovršenika, prijašnejga ovršenikovog dužnika.

Ovrhovoditelj koji je na dan stupanja na snagu OZ-a/10, tj. 18. prosinca 2010. (zapravo na dan stupanja na snagu svega nekoliko odredaba toga zakona) očekivao odluku suda o njegovom prijedlogu podnesenom par godina prije, po logici stvari ne bi trebao podnositi neki novi »osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti«.

K tome, zakonska formulacija, o »osnovanom prijedlogu na temelju kojeg se postupak može nastaviti« potpuno je nejasna, zapravo nesadržajna.

Stranka koja je pokrenula pred sudom odgovarajući postupak, s pravom očekuje od suda da postupi prema odredbi čl. 29. Ustava RH, koja je u skladu s člankom 6. Europske konvencije (o ljudskim pravima i temeljnim slobodama), tj. da u razumnom roku odluči o njegovom pravu. Posebno u slučajevima kada je stranka podnijela prijedlog za ovrhu, primjerice, 2006. godine, pa sud još nije donio odluku o prijedlogu, ne može se zakonito i ustavno korektno očekivati da ta stranka u tromjesečnom roku »podnese osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti«, a da pri tome nije precizirano niti na kakvu se procesnu situaciju to odnosi (iznijeli smo karakterističnu varijantu, a ima ih još mnogo), a pogotovo nije određen pojam ni sadržaj izraza »osnovani prijedlog«. O osnovanosti prijedloga ne odlučuje stranka nego sud, a osporena odredba zahtijeva da taj prijedlog već u fazi njegovog podnošenja bude kvalificiran kao osnovan. 

Simptomatično je da je i u obrazloženju zakonskog prijedloga predlagatelj potpuno izostavio članak 338., tako da se ni u tom aktu ne može potražiti »prava zakonodavčeva volja« u svezi s razmatranom odredbom.

Smatramo da odredba čl. 338. st. 1. OZ-a nije u skladu s načelima pravednosti i jednakosti te da nije u skladu s odredbama Ustava RH o najvišim vrednotama pravnoga poretka, o suglasnosti zakona s Ustavom i vladavini prava te posebno s pravom da zakonom ustanovljeni neovisan i nepristran sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima.

Hrvatski je sabor nakon parlamentarnih izbora, u novom sastavu, konstituiran na sjednici 22. prosinca 2011., te je odmah održana i druga, izvanredna sjednica, na kojoj je donesen mali niz propisa, a uz ostalo i vrlo kratka novela (ZI) OZ-a. Cilj je novele bio da se stupanje na snagu Zakona, pa time i njegova primjena, odgodi za šest mjeseci. Radi se o pretežnom dijelu Zakona, dok je manji dio odredaba već stupio na snagu, a drugi manji dio treba tek stupiti na snagu danom prijma Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije. Brzina je učinila svoje, pa je ZI ZO, uz mali propust nenavođenja novele iz Nar. nov., br. 125/11, propustio da istovremeno s odgađanjem stupanja na snagu novoga – odgodi predviđeni prestanak važenja »staroga« OZ-a (OZ/96 trebao je, u cjelini, prestati važiti 31. prosinca 2011.).⁵

Propust je uskoro uočen, pa je Vlada RH, sedam dana kasnije (u međuvremenu je bio božićni vikend), 29. prosinca 2011. intervenirala Uredbom (Uredbe o izmjenama Ovršnog zakona, Nar. nov., br. 154/11) i ponovno, dodatno, izmijenila OZ.

Navedena pogreška, propust, vrlo vjerojatno nije samo rezultat brzine, nego i teško preglednih prijelaznih odredaba OZ-a (o tome više supra). 

S formalnopravnog aspekta, mogla bi biti dovedena u pitanje ispravnost načina popravljanja nastaloga normativnog stanja - vladinom uredbom, a u situaciji kada je Hrvatski sabor završio prošlogodišnje zasjedanje. Normativna intervencija Vlade kao izvršnog tijela u zakonodavnu materiju, načelno, mora se ocjenjivati u okviru ustavne trodiobe vlasti. U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (iz čl. 4. st. 1. Ustava RH), Hrvatski sabor donosi zakone (iz čl. 81. Ustava), a Vlada Republike Hrvatske donosi (u pravilu samo) uredbe za izvršenje zakona  (iz čl. 113. Ustava). Međutim, Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave (iz čl. 88. st. 1. Ustava). Posljednji zakon donesen na temelju te ustavne ovlasti, prema kojemu je Vlada mogla uredbom intervenirati u zakonodavnu nadležnost, jest Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora (Nar. nov., br. 114/11). Tim je zakonom Vlada ovlaštena da uredbama uređuje pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Hrvatskoga sabora (osim izmjena državnog proračuna i propisivanja poreza te onih pitanja koja prema Ustavu Republike Hrvatske može uređivati samo Hrvatski sabor), i to u razdoblju od 15. prosinca 2011. do 15. siječnja 2012. godine (iz čl. 1. st. 1.).⁶

Ispravljanje propusta, zapravo pogreške u redigiranju zakonske novele, donošenjem uredbe bio je, iako formalno neuklopiv u zakonsku ovlast, logičan pragmatičan potez, tim prije što se u biti radilo o ispravljanju zakonskog teksta (ali ne o onakvom na koje bi bio ovlašten tajnik Hrvatskog sabora). To daje povoda razmisliti o oportunosti normiranja generalne ovlasti Vladi za intervencije u takvim ili sličnim, urgentnim, a sadržajno bezazlenim situacijama.⁷

Redukcija prava obraćanja parničnih stranaka revizijskome sudu, motivirana smanjenjem broja revizija, uz oduzimanje toga prava strankama koje su u parnicu ušle u drukčijoj pravnoj konstelaciji glede prava na reviziju, kao i potpuno isključenje toga prava u ovršnim postupcima, čini nam se dvojbenim u kontekstu vladavine prava i ustavnosti.

Izloženi problemi vezani uz prijelazne odredbe zakona pokazuju potrebu veće nomotehničke posvećenosti tom dijelu legislative, ali i izbjegavanja »lakih«, pragmatičnih neprincipijelnih rješenja. U svakom slučaju, i ovo je upozorenje da zakone treba pisati što je moguće jednostavnije, jezično korektno i razumljivo, a u ovom kontekstu, s posebnim naglaskom na jasnoću i određenost prijelaznih i završnih odredaba.

Podneseni prijedlog za ocjenu ustavnosti, u dijelu koji se odnosi na odredbe Ovršnoga zakona koje još nisu na snazi, u slučaju da Ustavni sud uzme predmet u razmatranje prije njihovog stupanja na snagu (1. srpnja 2012.), otvara načelno pitanje – može li Ustavni sud ocjenjivati ustavnost propisa koji još nije na snazi. Ustav i Ustavni zakon o Ustavnom sudu RH imaju eksplicitno rješenje za apstraktnu kontrolu propisa koji su ukinuti ili prestali važiti (čl. 129. podst. 3. Ustava i čl. 57. Ustavnog zakona), ali ne i za ovdje postavljeno pitanje. Smatramo da bi odgovor morao biti potvrdan. Kada je neki zakon već donesen i objavljen, pa je time on već ‘ušao’ u pravni sustav, nema razloga ne dopustiti provjeru njegove ustavne prihvatljivosti. Dapače, takva bi prethodna provjera (prethodna u odnosu na trenutak stupanja na snagu) mogla biti samo korisna, dakako, u slučaju postojanja opravdane dvojbe u ustavnost zakona ili nekih njegovih odredaba. Normativnu podlogu za potvrdan odgovor nalazimo u odredbama čl. 89. i čl. 129. Ustava. »Ustavni sud Republike Hrvatske: – odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom«, pri čemu se ne pravi razlika koja bi utjecala na ovo pitanje. Nadalje, »Predsjednik Republike proglasit će zakone u roku od osam dana od kada su izglasani u Hrvatskom saboru. - Ako Predsjednik Republike smatra da proglašeni zakon nije u skladu s Ustavom, može pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti«. Ni u tom kontekstu ne pravi se razlika s obzirom na trenutak stupanja zakona na snagu.

 

* Miljenko Giunio, MM prokurist, Zagreb 
1 Prema kazivanju njegove studentice, dr. sc. Gabrijele Mihelčić, danas i same učiteljice novih naraštaja na Pravnom fakultetu u Rijeci. 
2 U referatu »Ovrha pravorijeka s osvrtom na novi hrvatski Ovršni zakon«, na XVIII. hrvatskim danima arbitraže i mirenja, obj. u PUG 4/11., str. 851 i bilješka br. 25. 
3 Urednikova riječ uz PUG 6/11., str. 1189. 
4 ZI OZ-a iz Narodnih novina, broj 150/11 objavljena je 22. prosinca 2011., na isti dan, ali dvadeset jednu godinu nakon što je objavljen takozvani Božićni ustav, prvi ustav neovisne Republike Hrvatske iz 1990. 
5 O tome podrobnije u članku: Giunio – »Errando discimus ili kako su Hrvati ostali bez ovrhe«, Informator, broj 6032-6033 od 28. i 31. prosinca 2011., str. 6. 
6 U članku iz bilješke 5 - »Errando discimus ili kako su Hrvati ostali bez ovrhe«, koji je bio pisan i objavljen je prije donošenja predmetne Uredbe, izražavajući uvjerenje »da će ekspresna zakonodavna (re)intervencija vratiti ovršni vlak na tračnice, pa makar i sa, vjerujemo ispravnim, retardantom«, spomenuli smo mogućnost intervencije vladinom uredbom, ali uz napomenu da listopadski Zakon ...., ne daje podlogu za vladinu intervenciju, te da bi OZ bilo teško atribuirati kao »pitanje tekuće gospodarske politike« (bilješka 10 u tom članku). 
7 26. siječnja 2012. u Nar. nov., br. 12 objavljen je Zakon o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, kojim je Uredba o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona stavljena izvan snage. Sam Zakon odgovara sadržajno toj Uredbi.