1. Uvodne napomene
Pristupanjem zajedničkom tržištu Europske unije, prema našem mišljenju, ne dolazi samo do tržišne integracije utemeljene na četiri ekonomske slobode zajedničkog tržišta, već do fundamentalne promjene društveno-ekonomskog sustava upravljanja (governance) u Republici Hrvatskoj, što će utjecati na razumijevanje određenih ustavnih koncepata.

Ustav Republike Hrvatske definira Hrvatsku kao demokratsku i socijalnu državu. Članak 49. Ustava smješten u glavu Ustava o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, jamči poduzetničku i tržišnu slobodu kao temelj gospodarskog ustroja Republike, a ekstenzivni ustavni katalog temeljnih prava inspiriran je međunarodnim pravnim jamstvima, ponajprije Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Na taj se način Republika Hrvatska ustavno određuje kao liberalna državu utemeljena na ljudskim pravima.

Ustav ne govori ništa o međunarodnoj trgovini. Poduzetnička i tržišna sloboda definirane su na način koji Ustavnom sudu omogućuje da ih interpretira kako u nacionalnom tako i u međunarodnom kontekstu. Samo po sebi, ako se ne interpretira u širem društveno-ekonomskom kontekstu, jamstvo poduzetničke slobode ne podrazumijeva slobodu trgovine s drugim državama, kao niti slobodu državljana drugih država da ostvaruju poduzetničke i tržišne slobode u Republici Hrvatskoj. Ustav jamči tek slobodu inozemnih ulagača na slobodu iznošenja uloženog kapitala i dobiti. Međutim, ako Republika Hrvatska zaključi međunarodni ugovor o slobodnoj trgovini, takav će ugovor, na temelju Ustava, biti nadzakonske snage. Ugovor o EU¹ (u nastavku teksta: UEU) i Ugovor o funkcioniranju EU (u nastavku teksta: UFEU) uređuju pravila slobodne trgovine u Europskoj uniji te će njihovim stupanjem na snagu za Republiku Hrvatsku postati izvor nadzakonskih ekonomskih i drugih pravila, koja će u članku 49. Ustava unijeti sadržaj poduzetničkih i tržišnih sloboda. Od trenutka pristupanja, člankom 49. Ustava primjenjivat će se u kontekstu zajedničkog tržišta EU i morat će se interpretirati u skladu s pravilima koja ga uređuju.

U ovom članku iznosimo neke razlike u razumijevanju odnosa države i tržišta koje postoje između Europskog suda i Ustavnog suda RH. Pri tome ćemo najprije opisati na koji način Osnivački ugovori EU definiraju unutarnje tržište i kojom metodom razdvajaju regulaciju tržišta od regulacije javnog interesa, koja je tipično rezervirana za države članice. U drugom dijelu, raspravit ćemo koje su funkcije funkcionalnog pristupa. U trećem dijelu analizirat ćemo praksu Ustavnog suda RH vezanu uz jamstva poduzetničkih sloboda iz članka 49. Ustava RH te ćemo zastupati tezu da Ustavni sud slijedi konceptualni, a ne funkcionalni pristup. U zaključnom dijelu analizirat ćemo argumente i praksu Ustavnog suda.

2.Kako EU razgraničava tržište i državnu regulaciju?
Članak 26(2) UFEU-a definira unutarnje tržište EU kao »područje bez unutarnjih granica u kojemu se, u skladu s odredbama Ugovora, osigurava sloboda kretanja robe, osoba, usluga i kapitala.« Već od samoga početka Osnivački ugovori razlikovali su pravila koja se primjenjuju na poduzetnike, tj. pravila o tržišnoj utakmici, od pravila koja štite slobodu kretanja, tj. temeljne tržišne slobode. Dok su prvonavedena pravila zamišljena za horizontalnu primjenu, tj. primjenu u odnosima između fizičkih i pravnih osoba, ova druga formulirana su na način da stvaraju obveze za države članice. S vremenom se ta podjela privatne i javne sfere pokazala neodrživom te je postupno izblijedjela.

Pravila UFEU-a o tržišnim slobodama upućena su državama članicama. Samo je po sebi razumljivo da jedino države mogu uvoditi količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom, što je zabranjeno člankom 34. UFEU-a. Zbog toga je jasno da su adresati te norme države članice. Izvorno je primjena pravila o slobodi kretanja robe bila vezana uz aktivnosti države. Kasnije, slijedom razvoja prakse Europskog suda, posebice nakon što su, na temelju presude ES-a u predmetu Van Gend en Loos, fizičke i pravne osobe priznate kao subjekti prava EU, postala je moguća i njihova horizontalna primjena. Kako je 1974. godine ES pojasnio u predmetu Walrave and Koch,²

Nezavisni odvjetnik Maduro konstatira da iako samo države imaju socioekonomsku moć da ograniče tržišne slobode, osobe privatnog prava mogu također imati takvu sposobnost. Maduro sugerira da bi se pravila o slobodi kretanja morala izravno primjenjivati na sve privatne mjere koje mogu učinkovito ograničiti druge osobe u njihovom uživanju tržišnih sloboda.³

Za razliku od pravila o slobodi kretanja za koja se izvorno smatralo da su upućena isključivo državama, adresatima pravila o tržišnoj utakmici smatrali su se poduzetnici. I to se u međuvremenu promijenilo. U predmetu Arduino,⁴ ES je pojasnio da se pravila o tržišnom natjecanju mogu odnositi i na države članice. One ne smiju uvoditi niti zadržati na snazi mjere zakonodavne ili regulatorne naravi koje bi pravila o tržišnoj utakmici mogle učiniti neučinkovitima⁵ Drugim riječima, danas se i države članice smatraju adresatima pravnih pravila kojima se uređuje tržišna utakmica.

Da bi neka situacija bila u području primjene prava EU, tj. u njegovom dosegu, mora se raditi o ekonomskoj aktivnosti. Da bi to bio slučaj, ako je, primjerice, riječ o pružanju usluga, takva se usluga mora pružati uz naknadu. Naknada ne mora biti u novčanom obliku. Ekonomska priroda usluge ne ovisi o pravnom statusu pružatelja usluga, već o načinu na koji se sama usluga pruža, kako je ona organizirana i financirana. U praksi, uz iznimku aktivnosti kojima se obnaša javna vlast, a koje su izuzete na temelju članka 51. UFEU-a, velika većina usluga smatra se »ekonomskim aktivnostima« u smislu članka 49. i 56. UFEU-a.⁶

Kada je riječ o pravilima kojima se uređuje tržišna utakmica, ona se primjenjuju ako se aktivnost obavlja od strane poduzetnika za dobit. Pojam poduzetnika definira se funkcionalno te može uključivati i državu kada se bavi obavljanjem određenih ekonomskih aktivnosti.⁷ Prema shvaćanju ES-a, u doseg pravila EU o tržišnoj utakmici ulazi:

»... svaki subjekt koji se bavi ekonomskom aktivnošću, bez obzira na pravni status tog subjekta i na način kako se on financira.«⁸

U konkretnom slučaju, radilo se o njemačkom državnom uredu za zapošljavanje za čije je aktivnosti u konkretnom slučaju ES zaključio da ulaze u doseg pravila o tržišnoj utakmici. Takvo shvaćanje slijede i nacionalne agencije za zaštitu tržišnog natjecanja čemu svjedoči i nedavno pokretanje postupka protiv dvaju nizozemskih sveučilišta koja su optužena za zaključivanje ugovora o nedopuštenom fiksiranju cijena poslijediplomskih studija.⁹

Primjeni pravila tržišne utakmice UFEU postavlja određena ograničenja. Primjerice, ona se ne primjenjuju na usluge od općeg interesa koje nisu ekonomske prirode, odnosno koje se ne smatraju ekonomskim uslugama od općeg interesa. Osnivački ugovori ni na koji način ne ograničavaju države članice da organiziraju i pružaju neekonomske usluge od općeg interesa. U takve aktivnosti ubrajaju se, primjerice, usluge osiguravanja sigurnosti zračne plovidbe, kontrola zagađivanja okoliša, kao i određeni oblici javnog obrazovanja, poput osnovnog školstva. Te su aktivnosti izuzete zato što se smatra da njihovim pružanjem država ispunjava svoju obvezu prema stanovništvu i koristi se prerogativima državne vlasti.¹⁰

Neke nacionalne mjere ostaju izvan dosega pravnih pravila UFEU-a koje se primjenjuju na slobodu kretanja, zbog sljedećih razloga:

- primjenjuju se jednako na domaće i strane proizvode, usluge, radnike i kapital;

- svrha im nije regulirati trgovinu između država članica i

- njihovi su učinci preneodređeni i indirektni.¹¹

U novijoj praksi (predmet Guarnieri) ES je dao naslutiti da bi se čak i mjere koje su nejednako primjenjive, mogle smatrati izvan dosega prava EU ako su prve dvije pretpostavke ispunjene.¹²

Člankom 51. UFEU-a propisuje iznimku od slobode kretanja usluga, poslovnog nastana i radnika. Jamstva tih sloboda ne primjenjuju se ako je riječ o aktivnosti koja je u određenoj državi vezana, čak i povremeno, s poslovima javne vlasti (exercise of official authority). Europski sud tu iznimku interpretira restriktivno te je primjenjuje samo na one aktivnosti koje su strogo nužne za osiguravanje interesa koje ta odredba državama članicama dopušta zaštititi.

Primjeri restriktivnog tumačenja su brojni. Europski sud nije prihvatio interpretaciju Španjolske, prema kojoj su brodski kapetani i prvi časnici trgovačke mornarice u dosegu iznimke javne vlasti.¹³ Isto tako, iznimka se ne odnosi na odvjetnike¹⁴ i javne bilježnike.¹⁵ Prema shvaćanju ES-a, odvjetnici obavljaju ekonomsku aktivnost i zato se smatraju poduzetnicima u smislu članka 101., 102. i 106. UFEU-a. Na to ne utječe činjenica da je riječ o reguliranoj profesiji.¹⁶

3. Funkcionalizam u pravu EU i njegove funkcije
Na temelju navedenih primjera moguće je zaključiti da Europski sud koncepte prava EU interpretira funkcionalno. U ovom dijelu članka pokušat ćemo objasniti zbog čega je to tako.

Pišući 1935. godine u Columbia Law Review, Felix Cohen napao je pravni konceptualizam i kao alternativu predložio funkcionalnu interpretaciju.¹⁷ Cohen je kritizirao konceptualizam zbog njegove cirkularnosti, te zbog toga jer »... ignorira praktična vrijednosna i činjenična pitanja ...«. U svojoj kritici Cohen je opisao pravne koncepte poput »pravične vrijednosti«, »urote«, »zle namjere«, i opisao ih kao »... nadnaravna bića čije se postojanje ne može dokazati, osim gledajući očima vjere.«¹⁸ Shvaćajući funkcionalizam kao odbacivanje konceptualne dogmatike, Cohen je predložio da su za pravnu analizu relevantna samo dva pitanja:

- kako sudovi odlučuju u predmetima određene vrste i

- kako bi sudovi trebali odlučivati u predmetima određene vrste.¹⁹

Cohenov funkcionalizam izmijenio je kut gledanja u pravnoj analizi od konceptualnog prema empirijskom, te je izveo pravnu interpretaciju iz začaranog kruga silogističke logike. Danas je funkcionalizam raširen u pravnoj analizi. Koristi se kako bi se objasnilo kako pravni sustavi djeluju,²⁰ kako bi se objasnile funkcije općih načela međunarodnih prava²¹ kako bi se objasnila ustavna reforma u Australiji,²² analizirale prepreke slobodnoj trgovini u industrijskoj Engleskoj,²³ kako bi se odredio pojam religije u Prvom amandmanu na Ustav SAD-a,²⁴ itd.

Iznad svega, čitav proces europske integracije uvelike se temelji na funkcionalnim idejama koje su formulirali Ernst B. Haas²⁵ i Leon N. Lindberg.²⁶ Postupno je postajalo prihvaćenim ne samo da je čitav sustav koji su stvorili Osnivački ugovori funkcionalno određen,²⁷ već i da se način na koji taj sustav djeluje može bolje objasniti funkcionalno nego konceptualno.²⁸

Cohenov funkcionalizam išao je za promjenom interpretativne paradigme, a Haasov i Lindbergov ponudio je dizajn europske integracije. Bez obzira na to, funkcionalna metoda kojom se svi oni koriste poziva na postavljanje istog pitanja: koje su posljedice, odnosno funkcije određenog pravca djelovanja?

Već smo pokazali da Europski sud rutinski koristi funkcionalni pristup u gotovo svim područjima prava EU. Glavni instrumenti analize Europskog suda su pojmovi poput »ekonomske aktivnosti«, »javne vlasti«, »reguliranja trgovine« ili »unutarnje situacije«. Poznato je funkcionalno razlikovanje između prodajnih aranžmana i karakteristika proizvoda koje je ES uveo u predmetu Keck²⁹, koje je dovelo do sužavanja jurisdikcije ES-a. Ekonomska aktivnost je funkcija ekonomske razmjene, čije je bitno svojstvo »naknada ili plaća« i definicija tog pojma ne ovisi o nacionalnom pravu. Javna vlast je funkcija aktivnosti država članica i ne proizlazi iz statusa državnog službenika niti iz definicije što je to javna vlast. Reguliranje trgovine je regulacija kretanja dobara između država članica, a čisto unutarnja situacija definira se negativno, kao odsustvo takve trgovine. Gledajući na funkciju svih ovdje navedenih analitičkih alata, moguće je zapaziti da je njihova zajednička funkcija dvojaka: određivanje područja primjene prava EU i razgraničenje regulatorne i sudske nadležnosti između Unije i njezinih država članica.

Drugim riječima, područje primjene prava unutarnjeg tržišta EU uvelike je definirano funkcionalistički, na temelju pojmova ekonomske aktivnosti, javne vlasti, slobode kretanja, prodajnih aranžmana, itd.

Druga, jednako važna, funkcija funkcionalizma u EU je određivanje pojma ekonomskog ustava. Pojam ekonomskog ustava potječe od predstavnika ordoliberalne Freiburške škole, koji su razlikovali djelovanje države koje ide za regulacijom pravila igre, za razliku od djelovanja koje ide za regulacijom ishoda same igre putem državne intervencije.³⁰ Jedno od središnjih teza koju su ordoliberali zastupali, bila je da tržišni poredak valja shvatiti kao ustavni poredak budući da je riječ o svjesnom i voljnom ustavnom izboru.³¹ Drugim riječima, izbor između regulacije pravila igre i regulacije rezultata igre određuje bit ekonomskog ustava. 

U EU taj je izbor dijelom ovisan o tome kako ES interpretira opravdanja nacionalnih restrikcija tržišnih sloboda. Što je interpretacija tih opravdanja restriktivnija, to će se više raditi o regulaciji paravila igre. S druge strane, kada ES državama ostavlja širu diskreciju, to ukazuje na to da je ES spreman ostaviti državama članicama da same odrede koji će pristup zauzeti, a to uglavnom znači regulaciju rezultata igre. Primjerice, kada ES prihvati određeno opravdanje za mjeru koja ograničava tržišne slobode, on dopušta državi koja je mjeru donijela da daje prednost određenim distributivnim ishodima na štetu pravila EU o slobodi trgovine. Primjerice, kada bi države smjele opravdati ograničenje stjecanja većinskih vlasničkih udjela u poduzećima od »nacionalnog interesa« svima osim državi, takva bi regulacija unaprijed proglašavala pobjednika igre. Drukčije bi bilo ako bi država donijela odgovarajuće propise o transparentnosti funkcioniranja tržišta kapitala, zabranila insider trading i druge nepoštene tržišne prakse.

Ustavna funkcija funkcionalizma dobro je vidljiva u situacijama kada ES interpretira odredbe o slobodi kretanja u kontekstu nacionalnih restriktivnih mjera. Ako je riječ o nejednako primjenjivoj mjeri, tj. takvoj mjeri koja različito tretira domaću robu, usluge, radnike, i one iz drugih država članica EU, Europski sud usko će interpretirati moguća opravdanja. Naime, nejednako primjenjive nacionalne mjere daju prednost domaćim faktorima proizvodnje i prejudiciraju rezultat igre. Ako je, pak, riječ o nacionalnoj mjeri koja se jednako primjenjuje na domaće i proizvode, usluge, radnike iz neke druge države članice EU, državi stoji na raspolaganju širi krug opravdanja (tzv. mandatory requirements). To je zbog toga jer ES smatra da jednako primjenjive mjere, prima faciae, ne prejudiciraju rezultat igre. Na taj način postaje jasna ustavna funkcija funkcionalizma. Opisani pristup interpretaciji javnog interesa koji je dominantan u praksi ES, navodi na zaključak da ES preferira regulaciju pravila igre, a samim time izabire jedan određeni ustavni model.

Jurisdikcijska i ustavna dimenzija europskog funkcionalizma blisko su povezane. Naime, čak i u područjima u kojima države članice imaju isključivu nadležnost, one se tom nadležnošću ne smiju koristiti ako bi to bilo suprotno pravu EU. Europski sud u tom je pogledu razvio bogatu praksu koja ograničava države članice kada reguliraju građanski status,³² visoko obrazovanje,³³ pa čak i pitanje državljanstva.³⁴

4. Tržište i Ustav RH (jedan primjer iz povijesti Zagreba)
Otprilike u vrijeme prihvaćanja Deklaracije nezavisnosti Sjedinjenih Američkih Država, 1776. godine, u Zagrebu su zabilježena dva prosvjeda usmjerena protiv slobodnog tržišta.³⁵ U to vrijeme Zagreb broji 2.815 stanovnika od kojih se 14 bavi trgovinom. U drugom prosvjedu iz 1780. godine građani Zagreba žale se na sljedeći način:

Takvih je »grčkih« trgovaca u Zagrebu bilo ukupno 28. U prvom se prosvjedu navodi:

Hrvatska će ukidanje feudalnog sustava čekati do 25. travnja 1848., a uspostavu prvog demokratskog Sabora do 30. svibnja 1991. godine. Tržišne slobode unutarnjeg tržišta, tj. sloboda kretanja robe, sloboda pružanja usluga, poslovnog nastana, radnika i kapitala, dijelom su uređene Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, a u potpunosti će Republiku Hrvatsku početi obvezivati 1. srpnja 2013. godine, za kada je predviđeno pristupanje Republike  Hrvatske EU i njezinom unutarnjem tržištu.

Smisao upravo iznesene povijesne ilustracije je u tome što ona ukazuje na to da protekcionistički način razmišljanja ima duboke korijene u hrvatskom, i ne samo u hrvatskom društvu. Pripremajući se za članstvo u EU, valja krenuti od te činjenice te pravno osmisliti način ostvarivanja tržišnih sloboda odnosno način na koji će trgovinske barijere biti otklonjene.

Ustav RH ne definira tržište niti tržišne slobode na detaljan način. Članak 49. Ustava u prvom stavku propisuje jamstva poduzetničkih i tržišnih sloboda kao temelj ekonomskog poretka Republike, a u drugom stavku jamči svim poduzetnicima jednak položaj na tržištu. Članak 50(2) Ustava propisuje opravdanja za restrikcije tržišnih sloboda koja obuhvaćaju zaštitu interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Točno značenje pojmova »poduzetnik« i »tržište« nisu definirani Ustavom. Može li se temelje tih ustavnih normi odrediti kako Ustav RH određuje svoju ekonomsku dimenziju? Postoji li svjesni i željeni ustavni izbor koji određuje kakav mora biti hrvatski ekonomski poredak? Smije li zakonodavac regulirati rezultat igre ili samo njezina pravila?

Kako smo već pokazali, tržišne slobode na unutarnjem tržištu EU definirane su funkcionalno. Stoga, ako se Ustav RH interpretira u skladu s pravom EU, koncept poduzetnika iz članka 49. Ustava valja razumjeti kao fizičku ili pravnu osobu, bez obzira na pravni status ili formu, koja obavlja neku ekonomsku aktivnost, tj. aktivnost koja se pruža uz naknadu ili plaću. Budući da se sadržaj te ustavne norme mora konkretizirati interpretacijom, pogledajmo kako na taj problem gleda Ustavni sud.

U odluci od 15. ožujka 2000. godine,³⁶ odlučujući u postupku apstraktne ocjene ustavnosti, Ustavni sud raspravio je pitanje smije li profesionalna udruga arhitekata, imajući na umu ustavnu zabranu monopola propisanu člankom 49(2) Ustava RH, odrediti minimalne cijene usluga arhitekata i uvjetovati pružanje takvih usluga članstvom u Hrvatskoj profesionalnoj udruzi arhitekata. Ustavni sud zaključio je da činjenica da je zakonom propisano: »… da Upravni odbor Komore obavlja i druge poslove utvrđene Statutom« i da na temelju zakona ima javne ovlasti, »… nije u nesuglasju s odredbama članka 49. st. 1. i 2. Ustava.«

U novijoj odluci od 26. lipnja 2006. godine,³⁷ Ustavni sud rješavao je pitanje predstavlja li obveza odlaska u mirovinu sa 65 godina života i 20 godina radnog staža za liječnike koji kao poduzetnici pružaju usluge u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, ograničenje poduzetničke slobode iz članka 49. Ustava. Podnositelji zahtjeva za ocjenu ustavnosti isticali su da se slična restrikcija ne primjenjuje na druge profesije. Ustavni sud nije prihvatio tu argumentaciju te je odlučio:

Drugim riječima, Ustavni sud riješio je pravno pitanje na temelju koncepta javne službe, a ne na temelju ekonomske funkcije koju liječnici u privatnom sektoru obavljaju pružajući zdravstvene usluge.

Konačno, u najnovijem rješenju od 28. rujna 2010. godine,³⁹ Ustavni sud odlučivao je o sličnom pravnom pitanju kao u prethodnom slučaju, preciznijeg, smije li profesionalna udruga zubnih liječnika propisati najnižu tarifu koju njezini članovi smiju naplaćivati za pružene usluge, te propisati da je članstvo u profesionalnoj udruzi obvezno. Ustavni je sud odlučio:

Ukratko, Ustavni sud izuzeo je čitav sektor zdravstva iz primjene jamstva slobode poduzetništva zajamčene Člankom 49. Ustava. Tu je odluku utemeljio na općoj ocjeni da je čitava djelatnost zubne zaštite definirana kao javna služba. Drugim riječima, pravno shvaćanje da neka djelatnost predstavlja javnu službu opravdava »protezanje javnopravnog uređenja« na nju i automatski izuzima čitav sektor od jamstava slobodnog tržišta.

Isto shvaćanje zastupa i predsjednica Ustavnog suda Jasna Omejec, koja je, pišući izvansudski, u kontekstu sudske zaštite javnih službenika, 2006. godine zaključila da pravo na pravično suđenje u razumnom roku, kako je zajamčeno člankom 29(1) Ustava RH, ne ovisi o funkcionalnim kriterijima koje primjenjuje Europski sud za ljudska prava, te da nije vjerojatno da će Ustavni sud prihvatiti funkcionalni kriterij u tužbama koje javni službenici podnose protiv države.⁴¹ Odlučujući je individualni status osobe, kako je uređen zakonom.

Riječju, Ustavni sud RH razumije tržišne slobode na drugi način nego ES. Pri tome ne primjenjuje funkcionalni nego konceptualni kriterij, a rezultat takvog shvaćanja je da su pojmovi poput »poduzetnik« i »javna služba« ovisni o državnoj regulaciji.

5.Umjesto zaključka
Funkcionalni pristup Europskog suda ima dvije funkcije – jurisdikcijsku i ustavnu. Pri tome ES slijedi glavne odrednice koje su propisali Osnivački ugovori koji razdvajaju tržište od sfere državne regulacije. U jurisdikcijskoj dimenziji funkcionalni pristup razgraničava regulatorni prostor EU od regulatornog prostora država članica. Dok u području nadležnosti EU Europski sud jasno preferira regulaciju pravila igre, u području nadležnosti država članica ostavlja državama članicama prostor da same odrede koji će ekonomski koncept ustavnosti promicati. Ipak i u tom području nadležnosti države članice ograničene su pravom EU te se svojom nadležnošću ne smiju koristiti ako bi to bilo suprotno temeljnim tržišnim slobodama.

Državna intervencija i prenaglašeni razlozi javnog interesa izbijaju iz svake pore hrvatskog pravnog poretka. Državne potpore, javne nabave, ograničenja tzv. zlatnih dionica koja se pokušavaju ozakoniti u slučaju nacionalne naftne industrije ukazuju na to da je dominantni regulatorni pristup hrvatskog zakonodavca usmjeren na regulaciju rezultata igre, a ne njezinih pravila. Odbacujući funkcionalni pristup te protežući javnopravnu regulaciju na područje tržišnih sloboda, takvo shvaćanje podupire Ustavni sud. Ovdje nije riječ o kritici rezultata odluka Ustavnog suda, već o kritici njegove metodologije, koja je u neskladu s metodologijom europskog prava.

Europska unija i Europski sud imaju ograničene mogućnosti utjecaja na određena područja regulacije, između ostaloga i na socijalnu politiku koja ostaje u isključivoj nadležnosti država članica. Stoga je i mogućnost institucija EU da promiču određeno shvaćanje ekonomskog ustava EU ograničena. Pri tome se postavlja pitanje može li ekonomski ustav EU, kako je zacrtan Osnivačkim ugovorima i kako ga interpretira Europski sud, opstati u odsutnosti opće nadležnosti EU da regulira neekonomsku sferu. U međuvremenu nužno je ostvariti ravnotežu između europske regulacije ekonomske domene i rezidualne državne regulacije neekonomskih područja. Takav suživot dvaju režima stvara inherentnu napetost i trajnu borbu za regulatorne nadležnosti.

Međutim, da bi bila kredibilna, pozicija nacionalnih sudova, pa i hrvatskog Ustavnog suda, mora prihvatiti funkcionalističku logiku i u njezinom okviru pokušati opravdavati nacionalnu regulaciju. Ne manje važno, potrebno je osvijestiti da postoje različite vizije ekonomske ustavnosti i da ulaskom u EU Republika Hrvatska ne ulazi samo u nov politički, već i u fundamentalno drukčiji ekonomski ustavni okvir. U tom će okviru regulaciju rezultata igre biti moguće sve teže opravdati.