1. UVOD - OD MANJKAVE REGULACIJE DO (PRE)REGULIRANOSTI
Dugi niz godina je pružanje digitalnih usluga bilo podnormirano. Sve što se događa na internetu, od dijeljenja sadržaja, trgovine, društvenih mreža stalo je u jednu direktivu i jedan domaći zakon. Riječ je o Direktivi o elektroničkoj trgovini, koja je prenesena u Zakon o elektroničkoj trgovini.

Taj propis pokazao se „robusnim“ i, u svojim temeljnim postavkama, izdržao je test vremena. Međutim, nije nudio rješenja za realne probleme života na internetu, kao što su borba protiv nezakonitog i štetnog sadržaja, zaštita autorskih prava, zaštita djece, zaštita potrošača. Usto, kao poseban problem, pojavila se velika dominacija malog broja platformi koje su, u nedostatku regulacije, ovladale internetom, uslugama koje se na njemu pružaju i podacima koji se čuvaju i razmjenjuju.

Pitanje dominacije velikih platformi ima i jaku političku dimenziju, jer većina njih ima sjedište u Sjedinjenim Američkim Državama, a poneke i u Kini. Propisi i praksa tih država omogućavaju njihovim sigurnosnim službama vrlo široko korištenje osobnih podataka kojima te platforme raspolažu. Curenje informacija o razmjerima kojima su američke sigurnosne službe koristile osobne podatke europskih građana pokazalo je da te bojazni nisu bile samo teoretske.Sve navedeno u prethodna dva stavka razbudilo je Europsku uniju, koja je, osobito u mandatu sadašnje Europske komisije, pokrenula, a dobrim dijelom i dovršila intenzivnu zakonodavnu aktivnost u području reguliranja digitalnih platformi i usluga.No, ta intenzivna zakonodavna aktivnost ima i svoje negativne posljedice. U kratkom vremenu donesen je ili je u zakonodavnu proceduru upućen velik broj propisa koji reguliraju ista ili slična pitanja. Pritom neki su od tih propisa „horizontalni“ i cilj im je uspostaviti opći okvir, dok su drugi usredotočeni na pojedini aspekt digitalnog poslovanja ili zaštitu pojedinog dobra (npr. intelektualno vlasništvo) odnosno skupine (npr. djeca).Usto propisi predviđaju uspostavu niza novih regulatornih tijela i mehanizama, koji se međusobno trebaju uskladiti.

U ovom članku dajemo pregled najvažnijih EU propisa kojima se regulira rad internetskih platformi, osobito s aspekta nezakonitog sadržaja.Naglasak nije na detaljnom pregledu odredaba pojedinih propisa, već na cjelokupnoj slici, kontekstu regulacije i ciljevima koji se žele postići. Naime, svaki od propisa o kojima pišemo u nastavku mogao bi biti zasebna tema.

2. OSOVINA REGULACIJE – AKT O DIGITALNIM TRŽIŠTIMA I AKT O DIGITALNIM USLUGAMA
Akt o digitalnim tržištima¹ (u nastavku teksta: DMA) i Akt o digitalnim uslugama² (u nastavku teksta: DSA) dvije su uredbe koje je EU donio 2022. i one predstavljaju ključne zakonodavne akte za regulaciju internetskih platformi. Zamišljeno je da se tim uredbama uspostavi regulatorni okvir i mehanizmi kontrole na koje će se naslanjati pojedina specifična sektorska pravila.

U tom sustavu DMA kontrolira internetske platforme koje se zbog svoje veličine, utjecaja na tržište i mogućnosti kontrole pristupa poslovnih korisnika svojim krajnjim korisnicima mogu smatrati „nadzornicima pristupa“ (eng. gatekeepers). DMA želi spriječiti nadzornike pristupa da vežu poslovne korisnike i krajnje korisnike za usluge na svojoj platformi te ih želi ograničiti u iskorištavanju podataka krajnjih korisnika o njihovim aktivnostima na internetu u reklamne svrhe, ali i u svrhe razvoja vlastitih proizvoda i usluga.

Neke od osnovnih obveza internetskih platformi prema DMA odnose se na stroge uvjete korištenja podataka krajnjih korisnika (izričita privola za praćenje aktivnosti u reklamne svrhe); zabrana nametanja ograničavajućih i nepoštenih uvjeta poslovnim korisnicima, zabrana davanja prednosti vlastitim proizvodima (npr. prilikom rangiranja), davanje mogućnosti deinstalacije aplikacija koje su unaprijed učitane na proizvodu (npr. Apple aplikacije za iPhone), obvezu interoperabilnosti usluga (mogućnost komuniciranja korisnika različitih platformi, npr. izravno slanje poruka s WhatsAppa na Viber ili Telegram). Do trenutka pisanja ovog članka sedam kompanija obavijestilo je Europsku komisiju da ispunjavaju prvi uvjet za proglašavanje „nadzornicima pristupa“. To su: Alphabet, Amazon, Apple, ByteDance (vlasnik TikToka), Meta, Microsoft i Samsung. Slijedi daljnji postupak utvrđivanja toga statusa. S druge strane, DSA predstavlja nadogradnju postojeće Direktive o elektroničkoj trgovini s ciljem uspostave moderniziranog i proširenog okvira za poslovanje internetskih platformi, ali i drugih pružatelja usluga informacijskog društva. DSA zadržava osnovne koncepte Direktive o elektroničkoj trgovini, ali uspostavlja nove obveze za pružatelje usluga informacijskog društva glede sadržaja i odnosa prema krajnjim korisnicima. DSA gradira obveze pružatelja usluga u skladu s veličinom pružatelja, pri čemu velike internetske platforme imaju najveći opseg obveza i odgovornosti.

Obveze internetskih platformi prema DSA-u vrlo su opsežne. Možemo ih podijeliti na nekoliko kategorija. Prvo, one koje se odnose na transparentnost poslovanja (objava općih uvjeta, objava izvješća o moderiranju sadržaja, objava izvješća o rješavanju sporova, dizajn i organizacija internetskog sučelja, razlikovanje oglasa od drugog sadržaja, transparentnost sustava za preporučivanje). Drugo, obveze kojima se osiguravaju mehanizmi za borbu protiv nezakonitog sadržaja (način prijave nezakonitog sadržaja, obrazloženje razloga zbog kojih su protiv nezakonitog sadržaja poduzete mjere, postupanje s prijavama sumnje u počinjenje kaznenih djela, interni sustav za rješavanje pritužbi, mehanizam izvansudskog rješavanja sporova, prioritet postupanja prema prijavama „pouzdanih prijavitelja“, mjere protiv korisnika koji učestalo objavljuju nezakoniti sadržaj).

Treće, obveze zaštite potrošača prilikom sklapanja ugovora putem internetskih platformi (sljedivost trgovca, internetsko sučelje koje omogućava ispunjenje obveza prema propisima o zaštiti potrošača, mehanizme zaštite potrošača od kupnje nezakonitih proizvoda i usluga) Četvrto, vrlo velike internetske platforme i internetske tražilice imaju još i obvezu procjene sistemskih rizika svojih platformi na nezakoniti sadržaj, temeljna prava, izborne procese, javnu sigurnost, rodno uvjetovano nasilje, zaštitu maloljetnika, javno zdravlje. Također, imaju i obvezu provođenja godišnje neovisne revizije radi procjene usklađenosti s obvezama te dodatnu obvezu transparentnosti internetskog oglašavanja. Naposljetku, vrlo velike platforme imaju obvezu plaćanja naknade za poslove nadzora.

Europska komisija identificirala je 25. travnja 2023. sljedeće vrlo velike internetske platforme: Alibaba, AliExpress, Amazon Store, Apple AppStore, Booking.com, Facebook, Google Play, Google Maps, Google Shopping, Instagram, LinkedIn, Pinterest, Snapchat, TikTok, Twitter, Wikipedia, YouTube, Zalando i sljedeće vrlo velike internetske tražilice: Bing i Google Search. Ako bismo željeli maksimalno pojednostavniti područje primjene DMA i DSA, možemo reći da se DMA bavi tržišnim natjecanjem, a da se DSA bavi sadržajem usluga. Nadzor nad poštovanjem DMA radi Europska komisija, a nad DSA Europska komisija i nacionalna nadležna tijela.³

3. POSEBNI PROPISI O NEZAKONITOM SADRŽAJU

3.1. TERORISTIČKI SADRŽAJ ONLINE
Uredba o borbi protiv širenja terorističkog sadržaja na internetu⁴ bavi se isključivo terorističkim sadržajem. Međutim, koncepcijski ona ima slične mehanizme suzbijanja terorističkog sadržaja kao i spomenuta DSA uredba, iako je donesena prije nje.

Teroristički sadržaj suzbija se tako da nadležna državna tijela izdaju pružateljima usluga smještaja sadržaja na poslužitelju obvezne naloge za njegovo uklanjanje. Usto, pojedini pružatelji za koje se utvrdi da su bili nerazmjerno izloženi terorističkom sadržaju, imaju obvezu uspostaviti posebne mehanizme nadzora i kontrole sadržaja, kako bi se smanjio rizik od objave takvog sadržaja na njihovim poslužiteljima. Radi provedbe ove uredbe, donesen je poseban zakon⁵. Nadležna tijela za provedbu su Ministarstvo unutarnjih poslova, u odnosu na izdavanje naloga za uklanjanje terorističkog sadržaja, te Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti, u odnosu na donošenje odluke o izloženosti terorističkom sadržaju te u odnosu na nadzor provedbe posebnih mehanizama nadzora i kontrole sadržaja. Usto, Vijeće za elektroničke medije ima savjetodavnu ulogu prilikom procjenjivanja utjecaja mjera na slobodu izražavanja i informiranja. U ovom trenutku ne raspolažemo podacima o učincima primjene ove uredbe u praksi.

3.2. UREDBA O SEKSUALNOM ZLOSTAVLJANJU DJECE
Borba protiv seksualnog zlostavljanja djece trenutačno je uređena Direktivom o seksualnom zlostavljanju djece⁶, koja je u pravni poredak RH prenesena odredbama Zakona o kaznenom postupku te odredbama Kaznenog zakona u odnosu na kazneno sankcioniranje djela koja direktiva prepoznaje.

Nadalje, na snazi je i posebna uredba⁷ kojom su derogirane odredbe Direktive o e-privatnosti u odnosu na nadzor sadržaja koji predstavlja dječju pornografiju, odnosno omogućeno je korištenje tehnologija za detekciju i blokiranje dječje pornografije i seksualnog iskorištavanja djece. Ova uredba je privremenog karaktera i prestaje vrijediti u kolovozu 2024. U međuvremenu, Europska komisija predložila je novu uredbu kojom bi se digitalnim platformama propisale obveze provođenja procjene rizika zloporabe njihovih usluga za širenje materijala koji sadržava seksualno zlostavljanje djece, prijave takvog sadržaja te njegova uklanjanja ili blokiranje pristupa tom sadržaju. Međutim, ti zahtjevi zapravo su vrlo slični onima iz DSA uredbe, ali i iz Uredbe o borbi protiv terorističkog sadržaja na internetu. Europska komisija to obrazlaže na sljedeći način: „Prijedlogom se osobito utvrđuju posebni zahtjevi za suzbijanje određenih oblika nezakonitih aktivnosti koje se provode i nezakonitog sadržaja koji se razmjenjuje na internetu, zajedno sa skupom zaštitnih mjera. Na taj će se način nakon donošenja dopuniti opći okvir predviđen DSA-om. Prijedlog se temelji na horizontalnom okviru DSA, koji mu služi kao osnova kad je to moguće, i njim se po potrebi utvrđuju posebnija pravila za konkretan slučaj suzbijanja seksualnog zlostavljanja djece na internetu.⁸

Za provedbu Uredbe države će morati imenovati Koordinacijska tijela za pitanja seksualnog zlostavljanja djece. U ovom trenutku prijedlog Uredbe još se uvijek nalazi u zakonodavnom postupku.

4. ZAŠTITA AUTORSKIH PRAVA
Digitalne platforme za dijeljenje sadržaja (YouTube, kao najpoznatiji primjer⁹) imaju posebne obveze zaštite autorskih prava, koje su propisane Direktivom o autorskim pravima¹⁰.

Oko odredbe članka 17. Direktive vodila se ogorčena borba, sve do postizanja konačnog dogovora. Odjeci te borbe čuli su se i u medijima za široku javnost, najčešće kroz naslove poput „EU uvodi pravila koja bi mogla zabraniti memeove“, „EU uvodi filtriranje naših sadržaja“ i slično. U konačnici, direktiva je donesena, stupila je na snagu i prenesena je u nacionalno zakonodavstvo u Zakon o autorskom pravu i srodnim pravima¹¹ (članci 50. - 53.) U biti, riječ je o obvezi platformi za dijeljenje sadržaja da osiguraju autorska prava za sadržaj koji je zaštićen autorskim pravima, a koji njihovi korisnici dijele putem platformi. Ako ne osiguraju autorska prava, odgovaraju za njihovo kršenje, osim ako kumulativno ne dokažu da su uložili najbolje napore radi ishođenja odobrenja, da su uložili najbolje napore, u skladu s visokim profesionalnim standardima u području odgovarajuće industrije, da se osigura nedostupnost djela za koje su mu njihovi autori dali relevantne i potrebne podatke (tzv. alati za prepoznavanje i filtriranje sadržaja¹²) te ako su odmah po primitku obrazložene obavijesti od autora onemogućili pristup ili uklonili zaštićeno djelo sa svojih stranica.

Teret dokazivanja manji je za male i srednje poduzetnike, odnosno poduzetnike koji su kraće vrijeme na tržištu, i ne uključuje obvezu korištenja alata za filtriranje sadržaja.

Davatelji određenih usluga informacijskog društva, između kojih su neprofitne internetske enciklopedije te obrazovni i znanstveni repozitoriji, internetske platforme za razvoj i dijeljenje računalnih programa otvorenog koda, internetske trgovine čija je glavna djelatnost maloprodaja ne smatraju se davateljima usluga dijeljenja sadržaja na koje se odnose navedene obveze. Korištenje autorskih djela u svrhu parodije ili karikature je dopušteno.

5. REKAPITULACIJA I ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
U ovom članku identificirali smo dva temeljna propisa za regulaciju digitalnih platformi – DMA i DSA uredbe. DMA bavi se tržišnim natjecanjem i ima za cilj spriječiti velike digitalne platforme u iskorištavanju svoje pozicije „nadzornika pristupa“. DSA bavi se sadržajem na digitalnim platformama i ima za cilj zaštititi korisnike od nezakonitog sadržaja te omogućiti korisnicima digitalnih platformi transparentno korištenje njihovih usluga. Nadzorno tijelo za DMA je Europska komisija, a za DSA nacionalni koordinatori za digitalne usluge i Europska komisija.

Osim ova dva temeljna propisa, ukratko smo predstavili i posebne propise koji su doneseni, ili su u procesu donošenja, a koji reguliraju specifične aspekte nezakonitog sadržaja, kao što su teroristički sadržaj i dječja pornografija. Isto tako, predstavili smo i obveze koje digitalne platforme imaju u odnosu na zaštitu autorskog prava.

Međutim, navedeni propisi nipošto ne predstavljaju taksativnu listu. Rad digitalnih platformi bit će posredno reguliran i drugim propisima koji su u postupku donošenja, kao što su Akt o umjetnoj inteligenciji i Akt o podacima. Naime, digitalne platforme u pružanju svojih usluga u velikoj mjeri koriste alate umjetne inteligencije, za čiji su rad i razvoj potrebne velike količine neosobnih i osobnih podataka.

Tu dolazimo i do uloge Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka (GDPR), koja se paralelno primjenjuje zajedno s propisima koje smo ovdje predstavili. Odnos novih propisa i GDPR-a nije jednostavan. Primjerice, u odredbama i uvodnim izjavama DSA uredbe postoji čak 19 referenci na GDPR i odnos DSA prema GDPR-u.

Potrebno je dodati da se u ovom članku nismo bavili niti obvezama digitalnih platformi koje za njih proizlazi iz Zakona o elektroničkim komunikacijama, Zakona o zaštiti potrošača te propisa iz područja kaznenog prava koji se odnose na čuvanje i dostavljanje digitalnih dokaza, kao niti obvezama koje proizlaze ili će proizaći iz propisa o medijima. Također, nismo se bavili obvezama digitalnih platformi prema poslovnim korisnicima.¹³ Sve ovo navodimo da bismo pokazali da je regulacija digitalnih platformi postala iznimno složena. Ona zahvaća brojna pravna područja i uključuje interakciju brojnih nadležnih tijela, kako nacionalnih tako i europskih, čime se povećava mogućnost sukoba nadležnosti te različitih pravnih stavova o istim pitanjima i, posljedično, pravne nesigurnosti.

Kao ilustraciju navedenog, zanimljivo je pogledati presudu Suda EU-a u predmetu C-252/21 (Meta, prije Facebook), gdje je, između ostalog, postavljeno prethodno pitanje može li nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja utvrditi povredu GDPR-a. Sud EU-a odgovorio je potvrdno, utvrdivši da „pod uvjetom da tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje poštuje svoju obvezu lojalne suradnje s nadzornim tijelima, ono može utvrditi, u okviru ispitivanja zlouporabe vladajućeg položaja poduzetnika, u smislu članka 102. UFEU-a, da opći uvjeti uporabe tog poduzetnika koji se odnose na obradu osobnih podataka i njihova provedba nisu usklađeni s tom uredbom, ako je to utvrđenje nužno za dokazivanje postojanja takve zlouporabe.“

Ta presuda potvrđuje da su pravna pitanja i propisi koji reguliraju rad digitalnih platformi međusobno povezani i isprepleteni. Međutim, unatoč teškoćama na koje upozoravamo, smatramo da je regulacija rada digitalnih platformi bila nužna. Propisi koji su doneseni, posebice DSA uredba, daju alate građanima i državnim tijelima za ostvarivanje svojih prava prema digitalnim platformama. Tu posebice treba naglasiti da se DSA uredba u velikoj mjeri bavi prekograničnim karakterom digitalnih usluga. Stoga digitalne platforme koje nisu registrirane u EU-u, moraju imati pravnog zastupnika u EU-u kojem se nadležna nacionalna tijela mogu obratiti. Također, digitalne platforme moraju imati jedinstvene kontaktne točke za izravnu elektroničku komunikaciju s nadležnim nacionalnim tijelima i Europskom komisijom, ali i za komunikaciju s primateljima usluga. Osim toga, DSA uspostavlja brojne mehanizme suradnje između nadzornih tijela te stavlja naglasak na obveze nadzornog tijela države u kojoj digitalna platforma ima svoj poslovni nastan u EU-u.

Smatramo da se tim odredbama potencijalno omogućava jednaka zaštita korisnika u svim državama članicama, posebice u malim državama, koje bi same sa svojim zakonodavstvom teško mogle utjecati na rad digitalnih platformi. Dakle, u bitnome regulaciju rada digitalnih platformi treba pozdraviti, ali pritom treba voditi računa da će njezina provedba zahtijevati znatnu razinu dodatnog angažmana, posebice tijela koja će biti određena kao nadzorna, ali i od sudova i drugih državnih tijela.