„Iznimka - ono što se izuzimlje od nekog pravila“¹

Prema izvornom tekstu Ustava RH, Ustavni sud RH sastojao se od jedanaest sudaca (u nastavku teksta: ustavni suci), koji su se birali na mandat od osam godina², većinom glasova ukupnog broja zastupnika Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora.³

Promjenama Ustava iz 2000.⁴ broj ustavnih sudaca povećan je na trinaest, a promjenama iz 2010.⁵ za izbor ustavnih sudaca propisana je dvotrećinska većina ukupnog broja zastupnika (tada već jednodomnog) Hrvatskoga sabora. Povećanje broja glasova zastupnika potrebnih za izbor ustavnih sudaca s obične natpolovične na kvalificiranu dvotrećinsku većinu obrazloženo je ciljem „izbora najkvalitetnijih kandidata za ovu odgovornu dužnost.“⁶

Načelno, izbor ustavnih sudaca dvotrećinskom većinom znači visoku razinu njihove legitimnosti i ugleda, jer je riječ o izboru koji u praksi uglavnom podrazumijeva suglasje parlamentarne pozicije i opozicije, a to onda općenito pridonosi i autoritetu Ustavnog suda kao institucije. S druge strane, takav izbor realno povećava rizik nastanka situacije u kojoj to suglasje neće biti moguće postići, odnosno u kojoj se na upražnjena mjesta zbog isteka mandata neće izabrati jedan ili više novih ustavnih sudaca, zbog čega bi funkcioniranje Ustavnog suda moglo biti otežano ili čak nemoguće ako ostane bez minimalnog broja sudaca potrebnih za donošenje odluka.

Situaciju dodatno komplicira i okolnost da ustavni suci, koji su tijekom djelovanja u različitim razdobljima činili saziv Ustavnog suda RH, nisu birani i stupali na dužnost svi u isto vrijeme, već su birani sukcesivno u različito vrijeme i u različitom broju pa im je slijedom toga jednako tako i prestajao mandat.

Ustavotvorac je očito bio svjestan mogućih problema pa je, uz propisivanje dvotrećinske većine ukupnog broja saborskih zastupnika za izbor ustavnih sudaca, odlučio ugraditi i ustavni mehanizam koji bi trebao spriječiti blokadu rada Ustavnog suda ako se pravodobno ne izabere novi sudac odnosno suci: u tom se slučaju sucu, odnosno sucima kojima istječe redoviti mandat, on produžuje do stupanja na dužnost novoizabranog suca odnosno sudaca, a najdulje do šest mjeseci.

Nakon Promjena Ustava RH iz 2010. ustavna odredba o trajanju mandata ustavnih sudaca glasi: “Mandat suca Ustavnog suda traje osam godina, a produžuje se do stupanja na dužnost novog suca u slučaju da do njegova isteka novi sudac nije izabran ili nije stupio na dužnost, a iznimno najdulje do šest mjeseci.“⁷

U vrijeme njezina donošenja, ta je odredba nedvojbeno bila predložena i donesena u dobroj vjeri da će situacije u kojima će doći do njezine primjene biti izuzetno rijetke odnosno iznimne. Odredba bi se primijenila samo kada bi zbog neizbora jednog ili više ustavnih sudaca Ustavni sud ostao bez minimalnog broja sudaca potrebnih za donošenje odluka (tzv. kvorum koji u konkretnom slučaju čini sedam ustavnih sudaca). Kada prestaje mandat više sudaca, tada je dovoljno da Hrvatski sabor izabere onoliko novih sudaca koliko je potrebno za kvorum i tada nema potrebe za primjenom predmetne ustavne odredbe, već dužnost prestaje svim sucima kojima istječe mandat, a Ustavni sud do izbora sudaca koji nedostaju do punog broja nastavlja djelovati u nepotpunom sastavu⁸. Predmetnom odredbom, međutim, nije riješen problem kada mandat prestaje većem broju ustavnih sudaca, a Hrvatski sabor izabere manje novih sudaca od broja koji je potreban za kvorum (primjerice, redoviti mandat prestaje desetero sudaca, a Hrvatski sabor izabere samo troje novih). U tom slučaju ne bi bilo moguće primijeniti odredbu o produljenju mandata, jer se iz njezina teksta ne može zaključiti kojima bi od aktualnih ustavnih sudaca prestao mandat, a kojima bi se on produžio te tko bi i po kojim kriterijima to odredio.

Nakon donošenja predmetne ustavne odredbe, međutim, način na koji je tumačena i primjenjivana u praksi kontinuirano pokazuje nešto sasvim drugo.

Prije svega, odredba je primjenjivana u svim slučajevima kada nakon prestanka redovitog mandata jednog ili više ustavnih sudaca nije bio izabran novi sudac odnosno suci, bez obzira na to je li na Sudu nakon toga još uvijek postojao dovoljan broj sudaca za donošenje odluka. Slijedom toga, od donošenja ove odredbe pa do danas Hrvatski sabor nije niti jednom pravodobno izabrao novog ustavnog suca odnosno suce, pa tako od tada niti jednom sucu odnosno sutkinji Ustavnoga suda nije prestala dužnost istekom njihova redovitog mandata, već je svima pozivom na predmetnu ustavnu odredbu mandat produljen:

- 2010. jednoj sutkinji

- 2015. najprije jednom sucu, a krajem godine još petero sudaca

- 2016. troje sudaca

- 2017. najprije jednom sucu, a nekoliko mjeseci kasnije još dvojici sudaca

- 2024. desetero sudaca.

Prema tome, s obzirom na te podatke, očito nije riječ o odredbi odnosno pravilu koje se primjenjuje iznimno. Dapače, proizlazi da je Hrvatski sabor svojom kontinuiranom praksom tu odredbu iz iznimke pretvorio u pravilo.

Na to dodatno ukazuje i odnos Hrvatskog sabora prema njegovoj ustavnoj obvezi izbora ustavnih sudaca. Naime, izvorno bi do primjene predmetne ustavne odredbe trebalo doći samo kada Hrvatski sabor nakon provedenog izbornog postupka ne uspije donijeti odluku o izboru. Taj postupak obuhvaća: objavu javnog poziva nadležnog saborskog odbora za predlaganje kandidata⁹, provjeru pravovaljanosti pristiglih prijava, javni razgovor sa svakim kandidatom koji ispunjava uvjete, sastavljanje liste kandidata koji ulaze u uži izbor, dostavljanje liste svih kandidata koji ispunjavaju uvjete Hrvatskom saboru, s obrazloženjem iz kojeg je razvidno zašto je pojedinom kandidatu dao prednost pred ostalim kandidatima te glasovanje zastupnika o svakom predloženom kandidatu pojedinačno.¹⁰

Međutim, Hrvatski sabor ne samo da od usvajanja predmetne ustavne odredbe niti jednom nije izabrao ustavne suce u osnovnom ustavnom roku, već je u primjeni ustavne odredbe o iznimnom produljenju mandata u dva navrata (2015. i 2024.) otišao i korak dalje: pred istek redovitog mandata ustavnih sudaca, oslanjajući se na tu odredbu, uopće nije ni pokrenuo postupak i pokušao izabrati nove suce. Naime, u oba slučaja saborski odbor nije niti uputio javni poziv za predlaganje kandidata niti je proveo postupak i predložio kandidate. Umjesto toga, Odbor je diskrecijski odlučio propustiti izvršenje svoje Ustavom propisane obveze i tako svojom pasivnošću, ultra vires na temelju predmetne odredbe produžio mandat sucima preko Ustavom propisanog roka, a Hrvatski je sabor prešutno takvo (ne)postupanje potvrdio kao dopušteno i time mimo Ustavom propisanog pravila umjesto osmogodišnjeg uveo osam i pol godišnji mandat ustavnih sudaca. U oba slučaja javni poziv za predlaganje kandidata objavljen je naknadno, tek nakon što je ustavnim sucima već bio istekao redoviti mandat i nakon što su automatizmom (po sili Ustava) stupili u „produljeni mandat“, a tijekom kojeg je kasnije proveden postupak izbora novih sudaca.¹¹

Obrazloženje, odnosno „opravdanje“ toga propuštanja provedbe propisanog postupka bilo je u nepostojanju prethodnog konsenzusa između saborske većine i oporbene grupacije, zbog čega se pri izboru ustavnih sudaca ne bi mogla postići potrebna dvotrećinska većina. Iz takvog obrazloženja, međutim, proizlazi da u postupku izbora ustavnih sudaca saborski zastupnici nemaju slobodu da po svojoj vlastitoj savjesti i odgovornosti ocijene koji kandidati najbolje ispunjavaju uvjete za obnašanje dužnosti. Kad bi svaki pojedini saborski zastupnik imao mogućnost da po svojoj savjesti i odgovornosti, bona fide slobodno glasuje za kandidata za kojeg osobno smatra da najbolje zadovoljava uvjete stručnosti, neovisnosti i moralnog integriteta, možda bi novi ustavni suci ipak mogli biti izabrani, bez obzira na izostanak dogovora vodstva političkih stranaka. Iz toga dalje slijedi da se stvarni izbor ustavnih sudaca zapravo obavlja već prije samog pokretanja postupka dogovorom vodstva političkih stranaka, dok su sve faze izbornog postupka, uključujući i glasovanje zastupnika samo formalno zadovoljavanje propisane procedure. Ako političke stranke unaprijed ne postignu dogovor, postupak se i ne pokreće! Pritom je malo vjerojatno da se političke stranke ne mogu složiti oko zadovoljavanja propisanih uvjeta za izbor, jer su oni objektivne naravi. Po kojim onda kriterijima političke stranke prosuđuju potencijalne kandidate i sklapaju dogovore te na koncu „sporazumno“ izabiru suce, može se samo nagađati.¹²

Uz sve prethodno navedeno treba istaknuti i da sam tekst predmetne ustavne odredbe nije formuliran na razini jezične jasnoće i pravne preciznosti koja se očekuje od pravnog akta najviše hijerarhijske razine, odnosno najvišeg državnog tijela kao njegova donositelja.

Prije svega, u rečeničnoj strukturi predmetne odredbe riječ „iznimno“, koja je ključna za njezino tumačenje, nalazi se na pogrešnom mjestu. Ono što je u obrazloženju prijedloga bilo proklamirano kao namjera odnosno cilj promjena, preciznije bi bilo izraženo formulacijom: “Mandat suca Ustavnog suda traje osam godina, a iznimno se produžuje do stupanja na dužnost novog suca u slučaju da do njegova isteka novi sudac nije izabran ili nije stupio na dužnost, ali najdulje do šest mjeseci.“. Tada bi bilo sasvim jasno da se mandat ustavnog suca ni u kojoj situaciji ne može produžiti više od šest mjeseci pa čak i ako u tom roku nije izabran ili nije stupio na dužnost novi sudac.¹³

Osim toga, s obzirom na to da se predmetna odredba u praksi primjenjuje u svim slučajevima neizbora novog ustavnog suca odnosno sudaca, pa i kada to ne dovodi do gubitka kvoruma, otvara se pitanje na koji se način ona primjenjuje u slučaju kad Hrvatski sabor u izbornom postupku svojom odlukom ne popuni sva, već samo dio upražnjenih mjesta, tj. kojima će od aktualnih ustavnih sudaca prestati mandat, a kojima će se on produžiti te po kojim će se kriterijima to odrediti? Ili se u tom slučaju predmetna odredba ne primjenjuje, već dužnost prestaje svim sucima kojima istječe mandat, a Ustavni sud do potpunog kompletiranja nastavlja djelovati u nepotpunom sastavu (što bi bilo logično)?

Hoće li Hrvatski sabor nastaviti s praksom primjene ustavne odredbe o „iznimnom“ produljenju mandata ustavnih sudaca bit će vidljivo već u jesen ove godine. Naime, 12. listopada završava redoviti mandat trojice ustavnih sudaca. Prema izvješćima medija, saborski Odbor je na 15. sjednici održanoj 9. srpnja bez rasprave, jednoglasno odlučio raspisati poziv za podnošenje kandidatura za izbor triju sudaca Ustavnog suda te da će se taj poziv objaviti u Narodnim novinama 1. rujna, a jer od 15. srpnja počinje ljetna pauza u radu Sabora.¹⁴ Prema toj odluci, rok za podnošenje kandidatura je 30 dana. S obzirom na to, malo je vjerojatno da će Odbor do isteka redovitog mandata sadašnjih sudaca uspjeti provesti postupak obrade kandidatura i Hrvatski sabor izabrati nove suce. Puno je vjerojatnije da će se i ovaj put primijeniti ustavna odredba o produljenju mandata.

Stoga, s obzirom na dosadašnju praksu Hrvatskoga sabora i kontinuiranu primjenu odredbe o „izuzetnom“ produljenju mandata ustavnih sudaca u slučaju neizbora nakon završetka redovitog mandata, nije nerealno očekivati prijedlog nove promjene Ustava kojom bi se brisale riječi: „a iznimno najdulje do šest mjeseci“, što bi vjerojatno bilo ponuđeno kao spasonosno rješenje za nemogućnost postizanja dogovora političkih stranaka o izboru ustavnih sudaca i time Ustavnom sudu deklarativno „omogućilo ispunjenje svoje osnovne svrhe, jamčiti poštovanje i primjenu Ustava u svim postupcima iz njegove nadležnosti“¹⁵, a u praksi de facto značilo „na mala vrata“ pretvaranje ograničenog u doživotni mandat ustavnih sudaca.

1 Anić, V: Rječnik hrvatskoga jezika, Novi liber i Jutarnji list, Zagreb, 2007., str. 163.
2 Nar. nov., br. 56/90, članak 122. st. 1.
3 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 99/99, članak 4. st. 2.
4 Nar. nov., br. 113/00, članak 61.; u pročišćenom tekstu Ustava koji je uslijedio (Nar. nov., br. 124/00) to je članak 126. Ta promjena i Pročišćeni tekst Ustava, kao ni njegove kasnije promjene i pročišćeni tekstovi iz 2000., 2001. i 2010. nisu bili izrađeni sukladno nomotehničkim pravilima. Naime, u pročišćenim tekstovima mijenjala se enumeracija ustavnih odredbi, a naknadne promjene slijedile su enumeraciju prethodnog pročišćenog teksta umjesto izvornog teksta Ustava. Na to je 2011. ukazao i Ustavni sud u svom Izvješću U-X-1435/11 (Nar. nov., br. 37/11) u kojem je upozorio da je tim pročišćenim tekstovima ozbiljno narušen integritet ustavnog teksta.
5 Nar. nov., br. 76/10, članak 25. U pročišćenom tekstu Ustava koji je uslijedio (Nar. nov., br. 85/10) to je članak 126.
6 Hrvatski sabor, Prijedlog promjene Ustava, Obrazloženje uz članak 24., str. 19, dostupno na: https://www.sabor.hr (pristupljeno: 12. 9. 2025.).
7 Promjena Ustava RH, Nar. nov., br. 76/10, članak 25., druga rečenica. U pročišćenom tekstu Ustava (Nar. nov., br. 85/10) to je članak 126., druga rečenica. U redakcijski pročišćenom tekstu Ustava RH koji je na svojoj mrežnoj stranici objavio Ustavni sud RH to je članak 122. st. 1., druga rečenica. Dostupno na: https://www.usud.hr (pristupljeno: 12. 9. 2025.).
8 Tijekom svoga djelovanja Ustavni sud RH je zbog nepravodobnog izbora sudaca u više navrata u kraćem ili duljem razdoblju djelovao u nepotpunom sastavu, bez jednog ili više sudaca. Opširnije u: T. Antić, Postupak i uvjeti za izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske, Osijek, Pravni vjesnik Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, vol. 31, br. 1, 2015., str. 49.
9 To je Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav. Poslovnik Hrvatskoga sabora - pročišćeni tekst, dostupno na: https://www.sabor.hr (pristupljeno: 12. 9. 2025.).
10 Članak 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske - pročišćeni tekst, Nar. nov. br. 49/02.
11 U drugom slučaju (2024.) novi ustavni suci izabrani su tek sljedeći dan nakon što je prethodnim ustavnim sucima već istekao i produljeni mandat. U tom se slučaju dogodila i promjena u postupanju vezana uz utvrđenje prestanka mandata sudaca. Naime, do tada su deklaratorni akti kojima je bivšim sucima bio utvrđen datum prestanka mandata ispravno uvijek sadržavali imena svih sudaca kojima je prestao mandat pa tako i sudaca koji su nakon toga bili ponovno izabrani u novi mandat (2007. dvoje sudaca, Odluka Hrvatskoga sabora o izboru sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske, KLASA: 021-13/07-08/27 od 13. srpnja 2007, Nar. nov., br. 76/07, toč. III; 2016. dvoje sudaca, Odluka Ustavnog suda RH, SuT-K-31/2016. od 14. lipnja 2016., Nar. nov., br. 57/16; 2017. dvojica sudaca, Odluka Ustavnog suda RH, SuT-K-35/2017. od 16. listopada 2017., Nar. nov., br. 103/17). Ti su suci nakon isteka mandata stupili u novi mandat stečen u novom postupku izbora koji je prošao sve faze, od objave poziva i podnošenja prijava pa do davanja prisege pred predsjednikom Republike i temelji se na novom aktu o izboru, dok je njihov prethodni mandat prestao jednako kao i ostalim ustavnim sucima. Za razliku od toga, u Odluci o prestanku mandata ustavnih sudaca iz 2024. izostavljeno je četvero sudaca koji su u novom postupku ponovno izabrani (Odluka Ustavnog suda RH br. SuT-K-57/2024 od 12. prosinca 2024., Nar. nov., br. 145/24), iz čega proizlazi da njima mandat koji je započeo 2016. nije ni prestao, već se samo nastavio, što je nedvojbeno pogrešno. Iako je riječ o pogrešci formalne naravi bez posljedica, s obzirom na konkretnu instituciju ona ipak umanjuje pravnu „čistoću“ postupka.
12 O uvjetima za izbor ustavnih sudaca opširnije v.: T. Antić, op. cit., str. 60 - 67.
13 Na temelju važeće formulacije prema kojoj se mandat produžuje „iznimno najdulje do šest mjeseci“, pojedini ustavni stručnjaci svojedobno su u neformalnim raspravama iznosili mišljenje da se u slučaju neizbora novog ustavnog suca mandat ustavnog suca kojem mandat istječe, produžuje sve dok novi ne bude izabran, u pravilu, bez objektivnog vremenskog ograničenja, a da je propisano vremensko ograničenje od šest mjeseci samo iznimka od toga (?). U svjetlu takvog mišljenja možda treba promatrati i stajalište Ustavnog suda izraženo u Izvješću Ustavnog suda RH u vezi s neizborom deset sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-X-5162/2024 od 6. prosinca 2024., toč. 8., u kojem je odredio da će do izbora najmanje sedam novih ustavnih sudaca djelovati u zatečenom sastavu, bez obzira na istek kako redovitog tako i produljenog mandata jednom dijelu sudaca. Dostupno na: https://www.usud.hr (pristupljeno: 12. 9. 2025.).
14 https://www.tportal.hr/vijesti/ i https://misao.hr/2025/07/09 (pristupljeno: 12. 9. 2025.). Međutim, u izvješću sa sjednice Odbora objavljenom na službenoj internetskoj stranici Hrvatskoga sabora, tih informacija nema. (pristupljeno: 29. srpnja 2025.)
15 Izvješće Ustavnog suda RH, op. cit., toč. 8.