1. UVOD
„Kod nas se nažalost procjene, naročito u lajičkim krugovima, shvaćaju kao nešto nesigurno, neodređeno i vezano uz mišljenje i uvjerenje procjenitelja. No to je posvema krivo! Procjene su kao i svaka druga grana tehničke nauke, realan predmet, s određenim definicijama vrijednosti, sa utvrđenim metodama rada i s razmjerno malim dozvoljenim pogreškama.“

Tako je napisao ing. Vlado Verner davne 1936. godine u predgovoru prvog propisa za procjene vrijednosti nekretnina na području današnje Republike Hrvatske¹. Promjenom društvenog uređenja nakon II. svjetskog rata te potiskivanjem privatnog vlasništva i tržišne ekonomije, procjene vrijednosti nekretnina izgubile su normativnu podršku. U takvim okolnostima, bez pisanih pravila i bez podrške u obradi nužnih podataka za izradu procjena, kroz šezdeset godina, domaći procjenitelji sami su razvili postupke za procjene koji bitno odstupaju od svjetske prakse².

Nakon donošenja Zakona o procjeni vrijednosti nekretnina (Nar. nov., br. 78/15 - u nastavku teksta: ZPVN), s pratećim podzakonskim propisima, procjene se vraćaju tržišnim načelima i svjetskoj praksi. ZPVN-om je propisano: tko, kako i na temelju čega može odrediti tržišnu vrijednost nekretnina u RH. Također, ZPVN je po prvi put dao definiciju tržišne vrijednosti nekretnine (čl. 4. st. 1. podst. 41.), a koja je preuzeta iz čl. 4. t. 76. Uredbe (EU) br. 575/2013 od 26. lipnja 2013.

ZPVN-om se uređuju osnovni pojmovi iz područja procjena vrijednosti nekretnina, određuju se ovlaštene osobe za procjene, sastav i nadležnosti procjeniteljskih povjerenstava i visokog procjeniteljskog povjerenstva, nadležnosti upravnih tijela županija, Grada Zagreba i velikoga grada u provedbi toga Zakona, metode procjenjivanja vrijednosti nekretnina, način procjene vrijednosti prava i tereta koji utječu na vrijednost nekretnine, način procjene iznosa naknade za izvlaštene nekretnine, način prikupljanja, evidentiranja, evaluacija i izdavanje podataka potrebnih za procjene vrijednosti nekretnina za sve nekretnine u Republici Hrvatskoj, neovisno u čijem su vlasništvu. Posebno su razrađene odredbe procjene vrijednosti nekretnina u postupcima izvlaštenja, uvažavajući postojeći zakonodavni okvir Republike Hrvatske, odluke Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) u Strasbourgu te vodeći računa o ravnoteži između privatnog i javnog interesa. Načela, procedure i pravila za izradu procjena vrijednosti nekretnina u ZPVN-u usklađena su sa svjetskom praksom i pravnim sustavom RH.

Osnovna teza pri donošenju ZPVN-a bila je cjelovito uređenje pitanja procjene vrijednosti nekretnina na tržišnim osnovama, čime će se pridonijeti pravnoj sigurnosti za investitore i vlasnike nekretnina, kao i ujednačenosti procjena vrijednosti nekretnina u sudskim postupcima i postupcima izvlaštenja.

2. NAVODI PREDLAGATELJA U PRIJEDLOGU ZA OCJENU SUGLASNOSTI ZPVN-a S USTAVOM RH
Ustavni sud RH u svojem Rješenju (USRH U-I-1838-2016 i dr.), od 8. lipnja 2021. godine, objedinjuje do tada tri zaprimljena prijedloga za ocjenu ustavnosti ZPVN-a. Prvi prijedlog fokusiran je na način procjene vrijednosti naknade u postupcima izvlaštenja, dok drugi i treći široko problematiziraju odredbe ZPVN-a te traže obustavu primjene cijelog Zakona. Tadašnje Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja³ detaljno se očitovalo na sve primjedbe i u svojem odgovoru odbacilo njihovu osnovanost.

Predlagatelji navode da je odredbom čl. 50. st. l. u svezi s čl. 4. st. 1. podst. 43. ZPVN-a preuzeta novost u naš pravni sustav koja se sastoji u uvođenju „načela prethodnog učinka“, odnosno u tome da se vlasnicima nekretnina naknada za izvlaštene nekretnine utvrđuje i plaća prema vrijednosti nekretnine koju ona ima u trenutku donošenja rješenja o izvlaštenju (dan vrednovanja), ali prema onim svojstvima koja je nekretnina imala prije trenutka kada je određena namjena koja je razlog provođenja postupka izvlaštenja (dan kakvoće). Primjerice, navode ako se neko zemljište izvlašćuje radi izgradnje ceste ili industrijskog objekta (te stoga u vrijeme izvlaštenja predstavlja građevinsko zemljište), ali je ranije bilo poljoprivredne namjene, u postupku izvlaštenja njegova će se tržišna vrijednost, sukladno ZPVN-u, utvrđivati prema onim uporabnim svojstvima koja je ta nekretnina imala prije nego što je prostornim planom ista prenamijenjena u građevinsko zemljište, dakle prema onim svojstvima i namjeni koje je nekretnina imala u vrijeme dok je imala status poljoprivrednog zemljišta.

S druge strane, temeljem Zakona o izvlaštenju (Nar. nov., br. 9/94, 35/94, 112/00 – Odluka USRH, 114/01, 79/06, 45/11 i 34/12) izvlaštenik je imao pravo na naknadu za izvlaštenu nekretninu u visini koju bi ta nekretnina mogla postići na tržištu prema onim svojstvima koja ta nekretnina doista i ima u vrijeme donošenja rješenja o izvlaštenju. Pritom moguće je i umanjenje naknade za „posljedične dobitke“. Predlagatelji smatraju da je opisani postupak suprotan odredbama čl. 5. st. 1., čl. 14. st. 2., kao i čl. 50. st. 1. Ustava Republike Hrvatske.

2.1. Osvrt na navode predlagatelja
Uvodno za pojašnjenje problematike, potrebno je ispravno navesti propisano načelo prethodnog učinka, koje prema čl. 4. st. 1. podst. 43., ZPVN-a, glasi: Uporabno svojstvo nekretnine je stanje odnosno kakvoća nekretnine prije njezine promjene namjene koja je povod izvlaštenja, odnosno prije isključivanja zemljišta buduće javne namjene iz daljnjeg konjunkturnog razvoja u smislu privatnoga gospodarskog korištenja i stvaranja dobiti (načelo prethodnog učinka).

U nastavku dajemo odgovor na simplificiranu i pogrešnu tezu predlagatelja, kroz objašnjenje koje slijedi iz nekoliko aspekata.

Prvi aspekt govori o različitom tržišnom statusu nekretnina. U najopćenitijem smislu sve se nekretnine prema svojoj kakvoći dijele na one koje su namijenjene privatnom gospodarskom korištenju i stvaranju dobiti te na one koje su javne namjene.

Nekretnine koje su namijenjene privatnom gospodarskom korištenju i stvaranju dobiti nalaze se na slobodnom tržištu i udovoljavaju uvjetima iz definicije tržišne vrijednosti iz čl. 4. st. 1. podst. 41. ZPVN-a⁴, čiji su bitni sastojci ,,voljni kupac» i ,,voljni prodavatelj». S druge strane, nekretnine javne namjene isključene su s tržišta (lat. res extra commercium) i njima se ne može prometovati na tržištu. Pojednostavnjeno, ne postoji tržište zemljišta za ceste ili parkove, dakle za njih ne postoji niti tržišna cijena. Ako je riječ o stjecanju budućih površina javne namjene, za njih također ne postoji tržište jer ne udovoljavaju bitnim sastojcima spomenute definicije tržišne vrijednosti, tj. u izvlaštenju se pojavljuje ,,nevoljni prodavatelj». Predlagatelji navode da se promatra zemljište koje se izvlašćuje za izgradnju ceste ili industrijskog objekta, međutim u načelu prethodnog učinka jasno se govori samo o postupku za nekretnine buduće javne namjene.

Drugi aspekt govori o prostornoplanskom statusu nekretnina. Namjena nekretnina određuje se zakonom, prostornim planom i/ili odgovarajućim aktom kojim se odobrava gradnja. Javna namjena nekretnina redovito se određuje tako da se nekretnine koje su bile namijenjene privatnom gospodarskom korištenju odlukom javne vlasti prenamjenjuju u buduće površine javne namjene. Prilikom takvih prenamjena nekretnine mijenjaju svoju kakvoću bez obzira na to jesu li prije bile namijenjene poljoprivrednom, stambenom, industrijskom, trgovačkom, turističkom ili drugom privatnom gospodarskom korištenju. U trenutku prenamjene iz privatnog gospodarskog korištenja u buduću površinu javne namjene nastaje povod izvlaštenju odnosno takve nekretnine više ne udovoljavaju definiciji tržišne vrijednosti.

Osim toga, prema čl. 44., Zakona o prostornom uređenju (Nar. nov., br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19), infrastrukturne građevine mogu se graditi i izvan građevinskog područja, tako da sama činjenica da je u prostornom planu predviđena neka infrastrukturna građevina tako da je zemljište za nju postalo građevinsko. Međutim, kako se u slučaju izvlaštenja za nekretnine za koje ne postoji tržište mora isplatiti naknada tržišne vrijednosti, čl. 4. st. 1. podst. 40. ZPVN-a uvodi institut „tržišnih modela“ kao načina procjene vrijednosti nekretnina za koje ne postoji tržište, a što je upravo slučaj kod izvlaštenja.

Tržišni model za procjenu naknade za izvlaštene nekretnine koji propisuje ZPVN sastoji se od procjene naknade za gubitak prava (čl. 50. st. 1. podst. 1.), procjene naknade za posljedične gubitke (čl. 50. st. 1. podst. 2. prva točka) i procjene posljedičnih dobitaka (čl. 50. st. 1. podst. 2.), a iznos naknade za potpuno izvlaštenu nekretninu dobiva se kao zbroj naknade za gubitak prava i posljedičnih gubitaka, od čega se oduzimaju posljedični dobici. Upravo tako bi razmatrali kupoprodaju kupac i prodavatelj na tržištu⁵, tj. sagledavali bi posljedice kupoprodaje sa svim dobicima i gubicima za sebe i drugu stranu te na temelju sveobuhvatnog razmatranja donijeli odluku o cijeni nekretnine.

Sublimirajući, navodi predlagatelja rezultat su nepoznavanja materije procjene vrijednosti nekretnina (i prostornoga uređenja) koja se temelji na tržišnom modelu, a koji je civilizacijska stečevina za procjenu naknade za izvlaštene nekretnine i koji poštuje Ustav Republike Hrvatske te praksu Europskog suda za ljudska prava. Tržišni model koji propisuje ZPVN rješava pitanje naknade za nekretnine koje ne udovoljavaju uvjetima slobodnog tržišta iz definicije tržišne vrijednosti.

Stoga propisani tržišni model treba gledati kao cjelinu u svim svojim sastavnim dijelovima jer poštuje maksime da nitko nakon provedenog izvlaštenja ne smije biti na gubitku, ali niti na dobitku te da se procjena naknade za oduzimanje vlasništva utvrđuje prema iznosu koji se uobičajeno pridodaje vrijednosti te imovine, tj. prema tržišnoj vrijednosti nekretnine.

Osim navedenoga, predlagatelji se zadržavaju na jednom slučaju – izvlaštenju u ruralnim krajevima, a zaboravljaju da isto pravilo mora vrijediti i u drugom slučaju – izvlaštenju u urbanim krajevima. U urbanim krajevima uglavnom se koridori infrastrukture nalaze na građevinskom području i hipotetsko određivanje naknade za zemljišta infrastrukturne namjene, prema vrijednosti građevinskog zemljišta stambene ili poslovne namjene, bilo bi nedvojbeno na štetu vlasnika nekretnine.

Dakle, načelo prethodnog učinka predstavlja čuvara vrijednosti nekretnina. Ne treba zaboraviti da se pod nekretninom smatra i zemljište i zgrada. Pojednostavnjeno, načelo prethodnog učinka govori da vlasnik dobiva naknadu za nekretninu prema njezinim obilježjima koja je stvarno (a ne fiktivno) uživao.

3. OCJENA USTAVNOG SUDA RH
Ustavni sud RH ne ulazi u metodologiju i navodi: „U vezi s prigovorima da u pojedinačnim slučajevima izvlaštenicima neće biti realno isplaćena naknada u visini tržišne cijene nekretnine, Ustavni sud smatra potrebnim podsjetiti i na svoje ranije stajalište kako visina, odnosno kvantifikacija nekog prava ili obveze načelno nije ustavnopravno pitanje“.⁶

Nadalje, predlagatelji navode da ZPVN ima povratno djelovanje, i to iz razloga što se prema čl. 73. primjenjuje osam dana nakon objave u Narodnim novinama. Prema prijelaznim odredbama ZPVN se primjenjuje i na ranije započete postupke izvlaštenja, a ta činjenica za predlagatelje predstavlja povratno djelovanje.

Ustavni sud RH zaključuje sljedeće: „U vezi s prigovorima da ZPVN u cijelosti ima povratni učinak u odnosu na provođenje postupaka izvlaštenja, Ustavni sud utvrđuje da s obzirom na sadržaj njegovog članka 73., ne postoji sumnja da bi ZPVN u cijelosti imao retroaktivni učinak. Iz navedene odredbe nedvojbeno proizlazi da odredbe ZPVN-a stupaju na snagu u skladu s odredbama sadržanim u članku 90. stavcima 3. i 4. Ustava. Također, Ustavni sud smatra potrebnim napomenuti da ZPVN u cjelini uređuje procjenu vrijednosti nekretnina i u drugim postupcima u kojima se ne uređuje pitanje davanja naknade u visini tržišne vrijednosti u slučaju izvlaštenja.

Ustavni sud napominje da je osporeni članak 73. ZPVN-a pravna norma prijelaznog karaktera. Ovdje primjenjivom Ustavni sud cijeni i praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u Strasbourgu u predmetu Kozlica protiv Hrvatske (br. 29182/03, § 33., presuda od 2. studenoga 2006.) u kojoj je navedeno kako je «rješenje ... doneseno ... od strane hrvatskog zakonodavca slijedilo ... općenito priznato načelo da se postupovna pravila na postupke u tijeku primjenjuju trenutačno.» Također, i u predmetu Vusić protiv Hrvatske (br. 48101/07, § 39., presuda od 1. srpnja 2010.), ESLJP se pozvao na «općepriznata načela da se postupovna pravila trenutačno primjenjuju na postupke koji su u tijeku ...».“

ZPVN je prema svojem karakteru postupovni, a ne materijalni zakon. Postupovno (procesno) pravo objašnjava metode i postupke koji se primjenjuju na sudu u predmetu. ZPVN propisuje postupke za izradu procjene, tj. kako doći do tržišne vrijednosti nekretnine. Temeljem navedenoga, bilo bi potpuno neprihvatljivo nakon što su po prvi put u RH propisani postupci za procjenu vrijednosti nekretnina, da procjenitelji rade nove procjene mimo propisa, iz razloga jer su predmeti u kojima se traži procjena započeti prije donošenja ZPVN-a.

Ustavni sud RH u svojem Rješenju od 8. lipnja 2021. godine zauzeo je u trinaest točaka jasan stav po svim problematiziranim odredbama te su odbačene sve ustavnopravne primjedbe i potvrđena je puna primjena ZPVN-a.

4. ZAKLJUČNO
Nakon šezdeset godina pravne praznine u procjenama vrijednosti nekretnina, donesen je Zakon o procjeni vrijednosti nekretnina (Nar. nov., br. 78/15), koji je do sada kroz brojne primjere ispunio svoje uloge: usmjeravanja, odvraćanja, i sankcioniranja. Nakon što je Ustavni sud RH u svojem Rješenju od 8. lipnja 2021. godine, odbacio sve zaprimljene ustavnopravne primjedbe, potvrđena je puna primjena zakona. Izgrađeni zakonski okvir za procjene vrijednosti nekretnina podrška je procjeniteljima u svakodnevnom radu te omogućava daljnji razvitak struke i veće povjerenje u procjene.

* Državni tajnik u Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine; sudski vještak i procjenitelj; viši predavač na predmetima: Regulativa u graditeljstvu i prostornom uređenju, Upravljanje nekretninama i Procjena vrijednosti nekretnina.