1. Uvodne napomene
Ozakonjenje zatečenih nezakonito izgrađenih zgrada u Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11 – u nastavku teksta: Zakon)¹ temelji se na uvažavanju prostornih, socijalnih, gospodarskih i tehničkih zahtjeva, a što kao proces podrazumijeva uređenje uvjeta, postupaka i pravnih posljedica uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada. 

U Zakonu se navedena svrha i sadržaj ostvaruju u osam poglavlja: I. Opće odredbe (čl. 1.–3.), II. Osnovni uvjeti za ozakonjenje zgrada (čl. 4.–5.), III. Postupak ozakonjenja zgrada (čl. 6.–15.), IV. Naknada za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (čl. 16.–21.), V. Pravne posljedice ozakonjenja i propuštanja ozakonjenja zgrade (čl. 22.–28.), VI. Nadzor (čl. 29.) i VII. Prijelazne i završne odredbe (čl. 30.–32.).

1. način i svrha postupka ozakonjenja;

2. pojam nezakonito izgrađene zgrade;

3. uvjeti za postupak ozakonjenja u odnosu na okolnost je li nezakonito izgrađena zgrada izgrađena u skladu ili nije u skladu s prostornim planom koji se primjenjuje na području na kojem se nalazi nezakonito izgrađena zgrada;

4. određuje se uvjet da se na nezakonito izgrađenoj zgradi ne može ozakoniti više od dvije etaže, od kojih je druga potkrovlje, ako su izgrađene protivno prostornom planu, osim ako se odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave ne odredi veći broj etaža;

5. područja utvrđena prostornim planovima uređenja jedinica lokalne samouprave unutar i izvan građevinskih područja naselja na kojima se u slučaju nezakonito izgrađena zgrada ne primjenjuju odredbe Zakona ili se samo iznimno primjenjuju uz definirane uvjete;

6. postupak ozakonjenja i rješenja koja se donose tijekom postupka, nadležno tijelo koje ga provodi, pravo na žalbu i tijelo koje o tome odlučuje te sastavni dijelovi rješenja o izvedenom stanju;

7. tko pokreće postupak ozakonjenja i rok do 31. prosinca 2012. godine, u kojem podnositelj može podnositi zahtjev za donošenje rješenja o izvedenom stanju;

8. dokumentacija i njezin sadržaj, koju je podnositelj zahtjeva dužan priložiti uz zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju;

9. stranke i način njihova sudjelovanja u postupku izdavanja rješenja o izvedenom stanju;

10. način plaćanja komunalnog i vodnog doprinosa, kao uvjet za izdavanje rješenja o izvedenom stanju;

11. način i uvjeti postupanja nadležnog upravnog tijela i javnopravnih tijela koja prema posebnim propisima u postupku izdavanja lokacijske dozvole utvrđuju posebne uvjete i stranaka pri izdavanju rješenja o izvedenom stanju;

12. obveza podnositeljima zahtjeva za izdavanje rješenja o izvedenom stanju plaćanja naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru i uređuje pojam, način obračuna i uvjeti njezinog plaćanja;

13. uvjeti koje mora ispunjavati podnositelj zahtjeva za izdavanje rješenja o izvedenom stanju radi ostvarivanja prava na umanjenje naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene građevine u prostoru;

3. Pojam nezakonito izgrađene zgrade
U cilju nedvojbene provedbe Zakona bilo je nužno, ponajprije u članku 2. Zakona, definirati pojam nezakonito izgrađene zgrade odredbom članka 2. Zakona.

S namjerom da se osobito precizno odredi značenje ovoga članka Zakona, valja istaknuti da se Zakon primjenjuje na sve zgrade izgrađene nakon 15. veljače 1968. godine do 21. lipnja 2011. godine, i to bez akta kojim se odobrava građenje, odnosno protivno tom aktu, i to kao nove (čitave) zgrade², odnosno kao rekonstruirani dio postojeće, odnosno zakonito izgrađene zgrade. Pritom je važno naglasiti da se pojam nova zgrada odnosi na način građenja, a ne na vrijeme građenja niti na istovjetnost, kako je to riješeno člankom 43. Pravilnika o katastru zemljišta (Nar. nov., br. 84/07).

Na pojam »rekonstruirani dio postojeće zgrade primjenjuje se članak 2. točka 35.1. ZPUG-a, kojom je određen pojam »rekonstrukcije«³ i točka 41. istog članka ZPUG-a, kojim se definira pojam »postojeća građevina«.⁴ 

Također, potrebno je razlučiti da se dovršena nezakonito izgrađena zgrada može ozakoniti u slučaju i ako jest u skladu s prostornim planom, kao i ako nije u skladu s prostornim planom, koji važi na dan stupanja na snagu Zakona, dok se za takvu zgradu koja je u gradnji uvjetuje izrijekom njezina usklađenost s navedenim lokacijskim uvjetima.

Ipak, u svrhu razrade osnovnog konceptualnog okvira ističe se i okolnost da je radi pojednostavnjenja postupka ozakonjenja u smislu Zakona, usklađenost određena samo u odnosu na tri vrlo bitna lokacijska uvjeta: 1) namjena, 2) veličina i 3) smještaj zgrade na čestici, tako da se pod usklađenošću sa Zakonom ne podrazumijeva zadovoljavanje i svih ostalih lokacijskih uvjeta određenih odredbom članka 106. stavka 1. ZPUG-a.

Zaključno, nezakonito izgrađena zgrada je svaka zgrada koja je izgrađena, odnosno rekonstruirana ili je izgrađena, odnosno rekonstruirana najmanje do propisane gotovosti, bez akta kojim se odobrava građenje, odnosno protivno tom aktu, ako se može dokazati da je izgrađena prije 21. lipnja 2011. godine. Iz toga slijedi da se nezakonito izgrađenom zgradom, u smislu Zakona, ne smatra zgrada izgrađena nakon tog datuma, tako da se na takvu zgradu primjenjuju odredbe ZPUG-a. 

4. Osnovni uvjeti za postupak ozakonjenja
Odredbama Zakona propisani su osnovni uvjeti i postupak donošenja rješenja o izvedenom stanju za dvije različite kategorije nezakonito izgrađenih zgrada: 

1) Prvu kategoriju čine nezakonito izgrađene zgrade, koje su glede namjene, veličine i smještaja na čestici u skladu s prostornim planom⁵, koji važi na dan stupanja na snagu Zakona. 

Uvjeti koji se u takvim slučajevima moraju ispuniti u postupku ozakonjenja odnose se na članak 8. Zakona, kojim se propisuje sadržaj dokumentacije koja se prilaže uz zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju, članak 5. Zakona, kojim se određuju područja na koje se Zakon uopće ne odnosi, članak 11. Zakona, kojim se propisuju uvjeti vezani uz obvezu i vjerodostojnost dokumentacije, pristup s prometne površine te plaćene doprinose (komunalni i vodni) i naknade za zadržavanje nezakonite zgrade u prostoru.

2) Drugu kategoriju čine nezakonito izgrađene zgrade, koje prema istim uvjetima nisu u skladu s prostornim planom⁶ i za ozakonjenje kojih su propisani složeniji uvjeti u tom postupku.

Uvjeti koji se u takvim slučajevima moraju ispuniti u postupku ozakonjenja, odnose se na stavak 3. članka 4., članak 5., članak 8. te na članak 11. i članak 12. Zakona kojim se propisuje obveza pribavljanja potvrda javnopravnih tijela i suglasnosti stranaka koje su propisane Zakonom.

Bitno je naglasiti da je člankom 12. propisano pribavljanje potvrda da zgrada nije protivna posebnim propisima koje izdaju javnopravna tijela koja prema posebnim propisima u postupku izdavanja lokacijske dozvole utvrđuju posebne uvjete, kao i suglasnosti za donošenje rješenja o izvedenom stanju one stranke u tom postupku (vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči s česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave), koja je do 21. lipnja 2011. godine, glede nezakonito izgrađene zgrade, podnijela prijavu građevinskoj inspekciji ili je sudu podnijela tužbu u svrhu zaštite svojega vlasništva ili drugih stvarnih prava.

5.  Područja na koja se odredbe Zakona ne odnose
Odredbama članka 5. Zakona propisana su područja određena prostornim planovima uređenja općine, grada i velikog grada, Prostornim planom Grada Zagreba ili generalnim urbanističkim planom Grada Zagreba, koji važe na dan stupanja na snagu Zakona i na koja se Zakon ne odnosi, odnosno ne može se provesti postupak ozakonjenja u slučaju da se unutar tih područja nalaze nezakonito izgrađene zgrade. 

5.1. Određene kategorije na koje se odredbe Zakona ne odnose
Takva su područja vezana uz sljedeće kategorije:

A) izvan i unutar građevinskog područja (površine izvan građevinskog područja u zaštićenom obalnom području mora u pojasu do 70 m, površine izvan građevinskog područja u nacionalnom parku, parku prirode i regionalnom parku, kao i površine javne i društvene namjene unutar građevinskih područja naselja za sadržaje upravnih, socijalnih, zdravstvenih, predškolskih, obrazovnih, kulturnih i vjerskih funkcija te izdvojeno građevinsko područje izvan naselja koje je prostornim planom predviđeno za gospodarsku namjenu (proizvodnja, ugostiteljstvo i turizam, sport) i groblja.

B) osnovna namjena prostora odnosno površina (planirani ili istraženi koridori i površine prometnih, elektroničkih komunikacijskih, energetskih i vodnih građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku te jedinice područne (regionalne) i lokalne samouprave, poljoprivredno zemljište - kategorije osobito vrijedno obradivo (P1) i vrijedno obradivo (P2) zemljište, gospodarska i zaštitna šuma te šuma s posebnom namjenom, eksploatacijsko polje mineralne sirovine i postojeća površina javne namjene prema pojmu definiranom u točki 19. članka 2. ZPUG-a⁷). 

Odredbom članka 5. stavka 2. Zakona određeno je da se nezakonito izgrađena zgrada ne može ozakoniti ako se nalazi unutar kulturno-povijesne cjeline upisane u Listu svjetske baštine, a što se odnosi na gradove Dubrovnik, Split i Trogir, i to unutar granica registrirane kulturno-povijesne cjeline, dok se za sve ostale kulturno-povijesne cjeline, uključujući i kontaktne zone, primjenjuju odredbe članka 11. odnosno 12. Zakona. Naime, u slučaju ako je nezakonito izgrađena zgrada protivna prostornom planu, nadležno tijelo koje izdaje posebne konzervatorske uvjete, može odbiti izdati propisanu potvrdu, a time i mogućnost ozakonjenja, kada ocijeni da bi tako izgrađena zgrada bila protivna propisima o očuvanju i zaštiti kulturnih dobara.

D) sklop: (trajno povezan s tlom - kamp kućica, kontejner i sl., odnosno izgrađen na način i od materijala kojima se ne osigurava dugotrajnost i sigurnost korištenja - baraka i sl.). 

5.2. Iznimke i uvjeti
Zakonom su za navedena područja određene iznimke i uvjeti prema kojima se nezakonito izgrađene zgrade mogu ozakoniti ako ispunjavaju propisane uvjete, a to se ponajprije odnosi na:

− zgrade stambene namjene i zgrade poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva, za koje podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su ih stalno koristili za tu svrhu prije 21. lipnja 2011. godine u ZOP-u

− zgrade poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva, za koje podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su ih stalno koristili za tu svrhu prije 21. lipnja 2011. godine na poljoprivrednom zemljištu P1 i P2

− zgrade unutar tradicijske naseobine u nacionalnom parku, parku prirode i regionalnom parku i 

− zgrade javne, društvene i gospodarske namjene te groblja ako su u skladu s namjenom određenom u prostornom planu.

Postupak ozakonjenja nezakonito izgrađene zgrade Zakonom se određuje u odnosu na akt kojim se odlučuje u tom postupku, njegove sastavne dijelove i njihovu vjerodostojnost, način postupanja glede različitih pojavnosti u tijeku postupka, a preciziraju se i drugi elementi značajni za vođenje upravnog postupka⁸ (dostava akata, izjavljivanje žalbe), te prekluzivni rok do kada se može pokrenuti postupak za izdavanje rješenja o izvedenom stanju i obvezna dokumentacija koju je stranka dužna priložiti uz takav zahtjev. 

6.1. Rješenje o izvedenom stanju
Nezakonito izgrađena zgrada ozakonjuje se u skladu s odredbama članka 6. Zakona donošenjem rješenja o izvedenom stanju, koje donosi upravno tijelo jedinice područne (regionalne) odnosno lokalne samouprave, koje prema posebnom zakonu obavlja poslove izdavanja akata za provođenje dokumenata prostornog uređenja i građenje.

Sastavni dio rješenja o izvedenom stanju je: arhitektonska snimka izvedenog stanja nezakonito izgrađene zgrade i geodetski elaborat za evidentiranje podataka o zgradama⁹odnosno posebna geodetska podloga¹⁰. Ta činjenica mora biti na snimci odnosno elaboratu ili podlozi i rješenju navedena i ovjerena potpisom službenika i pečatom nadležnog upravnog tijela.

U postupku ozakonjenja donosi se rješenje o izvedenom stanju u slučaju ispunjavanja uvjeta određenih Zakonom. Rješenje o odbijanju donosi se ako se u postupku utvrdi da podnositelj zahtjeva ne udovoljava propisanim uvjetima te rješenje o odbacivanju zahtjeva za donošenje tog rješenja, ako se utvrdi da zahtjev nije pravovremen.

Navedena izvršna rješenja, osim strankama, dostavljaju se i građevinskoj inspekciji, a o žalbama izjavljenima protiv tih akata odlučuje središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove prostornog uređenja i graditeljstva, odnosno MZOPUG.

6.2. Rok za podnošenje zahtjeva
Stranke pokreću postupak za donošenje rješenja o izvedenom stanju podnošenjem zahtjeva nadležnom upravnom tijelu. Takav zahtjev podnosi se najkasnije do 31. prosinca 2012. i po proteku toga roka ne može se više podnijeti. U slučaju ako bi zahtjev za donošenje rješenja o izvedenom stanju ipak bio podnesen i nakon 31. prosinca 2012. godine, bit će odbačen rješenjem.

Odredbama članka 8. Zakona određena je obvezna dokumentacija koju je stranka dužna priložiti uz zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju, i to:

a) geodetski elaborat za evidentiranje podataka o zgradama ovjeren od nadležnog katastarskog ureda i koji je, prema pravilima koja uređuju topografsku izmjeru i katastar, izradila osoba ovlaštena za obavljanje poslova državne izmjere i katastra nekretnina prema posebnom zakonu

b) tri primjerka arhitektonske snimke, koju je izradio ovlašteni arhitekt

c) dokaze o ispunjenom bitnom zahtjevu mehaničke otpornosti i stabilnosti izrađenima po ovlaštenom inženjeru građevinarstva

d) uvjerenje policijske uprave/postaje o mjestu prijavljenog prebivališta do 21. lipnja 2011. na adresi nezakonito izgrađene zgrade iz članka 5. stavka 1. podstavka 1. i podstavka 6. te članka 17. stavka 4. Zakona

e) dokaze u svrhu obračuna naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (izvod iz zemljišne knjige ili drugi odgovarajući dokaz da ima pravo graditi – sudsko rješenje, ugovor, suglasnost suvlasnika, dokaze o vremenu građenja).

Zakonom je, u članku 8., detaljno određen i sadržaj arhitektonske snimke izvedenog stanja, kojom se ovisno o vrsti zgrade, određuju:

1. opći podaci (ime, prezime i adresa, odnosno naziv i sjedište podnositelja zahtjeva, te tvrtka/ured, ime i prezime ovlaštenog arhitekta s dokazom ovlasti)

2. lokacija zgrade (ulica i kućni broj ako je određen, broj katastarske čestice i općine, namjena zgrade)

3. arhitektonski opis zgrade (struktura i opis dijelova zgrade)

4. iskaz površina i obračunske veličine zgrade (površina zgrade - bruto razvijena građevinska površina, bruto tlocrtna površina zgrade i neto korisna površina s tabličnim prikazom površina svake etaže, broj etaža i visina zgrade (u m), obračunske veličine zgrade prema posebnom propisu

5. nacrti (tlocrti, presjeci i pročelja) u mjerilu 1:100, a iznimno u drugom primjerenom mjerilu

6. fotodokumentacija (najmanje četiri fotografije u boji ili crno bijele koje prikazuju uličnu i sve susjedne strane zgrade)

7. opis i stanje instalacija (opskrba vodom, odvodnja, elektrotehničke i strojarske instalacije različitih funkcija koje ostvaruju osnovnu namjenu zgrade s načinom priključenja na odgovarajuću mrežu te način rješavanja otpada)

8. opis stupnja završenosti i upotrebljivosti zgrade

9. podaci za obračun naknade za zadržavanje zgrade u prostoru prema kriterijima iz članka 17. Zakona odnosno odgovarajuće Uredbe.

Zakonom je omogućeno iznimno u postupku izdavanja rješenja o izvedenom stanju, utvrđivati oblik i veličinu građevne čestice spajanjem cijelih katastarskih čestica ako se na njima nalazi nezakonito izgrađena zgrada i ako su te čestice prema zemljišnoj knjizi vlasništvo iste osobe. U tom slučaju zahtjevu se prilaže posebna geodetska podloga prema posebnom propisu.

U svrhu provedbe Zakona, koji je 10. kolovoza 2011. stupio na snagu, Vlada Republike Hrvatske je, na temelju članka 17. stavka 6., bila u obvezi u roku 30 dana od toga dana, donijeti Uredbu o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (Nar. nov., br. 101/11), koja je stupila na snagu 15. rujna 2011., o čemu će biti riječi u drugom nastavku članka.

 

1 Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11) stupio je na snagu 10. kolovoza 2011. godine. 
2 U skladu s člankom 43. Pravilnika o katastru zemljišta, određeno je sljedeće: 
 »Sve zgrade i druge građevine izgrađene bez građevinske dozvole do 15. veljače 1968. godine smatraju građevinama za koje je priložen akt na temelju kojeg su se mogle graditi, ako je u postupku njihovog evidentiranja priložen dokaz o tome da su sagrađene prije 15. veljače 1968. godine ili dokaz da su evidentirane u nekoj dokumentaciji katastarskog ureda ili Središnjeg ureda prije 15. veljače 1968. godine sukladno propisima o gradnji. 
 Smatra se da je riječ o istovjetnoj zgradi ako je razlika tlocrtne površine zgrade koja proizlazi iz parcelacijskog ili drugog geodetskog elaborata i tlocrtne površine zgrade koja proizlazi iz dokumentacije katastarskog ureda ili Središnjeg ureda najviše do 15%.« 
3 Rekonstrukcija građevine je izvedba građevinskih i drugih radova kojima se utječe na ispunjavanje bitnih zahtjeva za postojeću građevinu i/ili kojima se mijenja usklađenost postojeće građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena (dograđivanje, nadograđivanje, uklanjanje vanjskog dijela građevine, izvođenje radova radi promjene namjene građevine ili tehnološkog procesa i sl.). 
4 Postojeća građevina je građevina izgrađena na temelju građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta i svaka druga građevina koja je prema ZPUG-u s njom izjednačena. 
5  V. čl. 11. Zakona. 
6  V. čl. 12. Zakona. 
7 Površinom javne namjene smatra se svaka površina čije je korištenje namijenjeno svima i pod jednakim uvjetima (javne ceste, ulice, trgovi, tržnice, igrališta, parkirališta, groblja, parkovne i zelene površine u naselju, rekreacijske površine i sl.). 
8 V. Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09). 
9 Članak 7. i članak 11. Pravilnika o parcelacijskim i drugim geodetskim elaboratima (Nar. nov., br. 86/07, 25/09 i 148/09). 
10 Točka 15. članka 2. ZPUG-a, kojom je definiran pojam “Odgovarajuća posebna geodetska podloga“.