1.Koga se smatra prijašnjim vlasnikom

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine¹ proširio je krug osoba koje imaju pravo na zahtjev za naknadu oduzete imovine i utvrdio pretpostavke i rokove u kojima te osobe imaju pravo podnijeti taj zahtjev.

a) Fizičke osobe

Koga se, u smislu Zakona o naknadi,² kad je riječ o fizičkoj osobi, smatra prijašnjim vlasnikom oduzete imovine, prvobitni tekst propisivao je (i) u čl. 9. st. 1. tog prvobitnog Zakona. On je glasio:

»Prava iz ovoga Zakona priznaju se fizičkoj osobi - prijašnjem vlasniku, odnosno zakonskim nasljednicima prvoga nasljednog reda (u nastavku teksta: prijašnji vlasnik), koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo. «

U uvodno navedenom članku uputili smo na odluku (i rješenje) Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-l-673/1996. i dr. od 21. travnja 1999. g.³ kojim su ukinute djelomično ili u cijelosti odredbe čl. 9. st. 1., čl. 11. st. 1. i 2., čl. 29. st. 1. i čl. 65. st. 3. i 4. prvobitnog Zakona o naknadi, s tim da prestaju važiti stupanjem na snagu zakona kojim će Hrvatski sabor donijeti nove odredbe umjesto ukinutih, a najkasnije istekom roka od 1 (jedne) godine od dana objave ove Odluke i rješenja u Narodnim novinama. Odluka i rješenje objavljeni su u Nar. nov., br. 39/99 od 23. travnja 1999. g.

Odlukom Ustavnog suda ukinut je i dio članka 9. stavak 1. prvobitnog Zakona koji je glasio:

».... koji na dan donošenja ovog Zakona imaju hrvatsko državljanstvo«.

Člankom 1. ZID Zakona o naknadi u članku 9. stavku 1. prvobitnog Zakona brišu se riječi: »koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo« 

Time je provedeno ustavnopravno shvaćanje Ustavnog suda izraženo u njegovoj Odluci u odnosu na čl. 9. st. 1. prvobitnog teksta Zakona o naknadi. Ono glasi:

»7/1. U predmetima U-l-695/ 1996, U-l-957/1996, U-l-1/1997, U- 1-147/1997, U-l-486/1998 i dr. osporava se, između ostalog, ustavnost odredaba Zakona o naknadi, koji iz naknade za oduzetu imovinu isključuje fizičke osobe koje nemaju hrvatsko državljanstvo. To se prvobitno odnosi na stavak 1. članka 9. u kojem se određuje da su ovlaštenici naknade samo oni prijašnji vlasnici »...koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo« te na članak 11. u kojem se izričito propisuje da »Stranim fizičkim i pravnim osobama ne pripadaju prava iz ovoga Zakona«, osim ako bi protivno bilo utvrđeno međunarodnim sporazumima.

7/2. Razlikovanje prijašnjih vlasnika s obzirom na njihovu pravnu svezu s određenom državom (tj. prema državljanstvu) - s time da se jednima priznaje pravo na naknadu (hrvatskim državljanima), a drugima se to pravo nikako ne priznaje - nepravedno je i ne može se opravdati zaštitom nekog drugog važnog ustavnog ili drugog prava. To više što je svima, i hrvatskim državljanima i onima koji to nisu, imovina oduzeta na isti način, u isto vrijeme i na temelju istih pravnih osnova, a njihova imovina, ako je ostala očuvana, ostala je u Republici Hrvatskoj u vlasništvu države ili drugih pravnih subjekata.

Razlikovanje u opsegu potencijalnih prava domaćih državljana i stranaca uobičajeno je (i nije u protivnosti s Ustavom) kad se radi o pravnim odnosima reguliranim javnopravnim propisima ili propisima o zasnivanju radnog odnosa. No, kad su u pitanju imovinskopra-vni odnosi, takvog razlikovanja, u tako generalnom, uopćenom obliku, ne smije biti i ono je suprotno Ustavu.

Zbog toga bi, propisom koji će se donijeti umjesto ukinutog, prijašnjim vlasnicima koji nisu hrvatski državljani trebalo načelno priznati pravo na naknadu ili vraćanje imovine, odnosno odrediti pod kojim pretpostavkama će se tim osobama priznati pravo na naknadu. Pravo stranaca na vraćanje nekretnina trebalo bi regulirati u skladu s odredbama drugih zakona o pravu stranaca da stječu nekretnine na području Republike Hrvatske.

Navedene odredbe iz stavka 1. članka 9. i iz stavka 1. članka 11. (u dijelu u kojem se odnosi na fizičke osobe) Zakona o naknadi u protivnosti su s člankom 14. Ustava jer ne poštuju ustavnu garanciju o jednakosti svih ljudi i građana u Republici Hrvatskoj, već uspostavljaju diskriminirajuće razlike ovisne o osobnim i pravnim osobinama pojedinca, koje nisu osnovane na Ustavu ili na zakonu u skladu s Ustavom.« ⁵

Učinci ukidanja tog dijela članka 9. stavak 1. prvobitnog teksta Zakona o naknadi, nastupili su 1. srpnja 2002.

Radi ostvarivanja prava iz ZID Zakona o naknadi propisan je člankom 7. tog Zakona, za određeni krug osoba, novi rok za podnošenje zahtjeva za povrat, odnosno naknadu oduzete imovine. Uz ostale to su pravo stekli i prijašnji vlasnici državljani Republike Hrvatske koji na dan 11. listopada 1996. (dan donošenja prvobitnog Zakona o naknadi) nisu imali hrvatsko državljanstvo (članak 7. stavak 1. podstavak 1.). Riječ je o onima koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama ZID Zakona o naknadi, a nisu do 5. srpnja 2002. podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen.

Ako su zahtjev podnijeli, te je postupak prema tom zahtjevu u tijeku, primjenjuju se odredbe ZID Zakona o naknadi, što znači da činjenica što su hrvatsko državljanstvo stekli nakon 11. listopada 1996., ima jednaku pravnu vrijednost kao da su ga imali i 11. listopada 1996., dakle na dan donošenja prvobitnog (teksta) Zakona o naknadi.

b) Strane fizičke i pravne osobe

U prvobitnom tekstu Zakona o naknadi članci 10. i 11. tog Zakona glasili su:

Članak 10.

Prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kada je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima, ili na drugi način, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

Članak 11.

Stranim fizičkim i pravnim osobama ne pripadaju prava iz ovoga Zakona. Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka, prava propisana ovim Zakonom mogu se priznati i stranim fizičkim i pravnim osobama ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima.

Odlukom Ustavnog suda ukinut je članak 11. stavak 1. i 2. u dijelovima koji su glasili:

-»... fizičkim i«.

Razlozi tome su navedeni u prethodnom poglavlju pod 7/1 i 7/ 2.

Člankom 2. ZID Zakona o naknadi izmijenjen je članak 10. prvobitnog teksta Zakona o naknadi tako da glasi:

»Prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kada je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima.

Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka, prava propisana ovim Zakonom mogu steći i strane fizičke i pravne osobe ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima.«^{6 7}

U budućim međudržavnim sporazumima koje bi sklopila Republika Hrvatska, na temelju kojih bi strane fizičke i pravne osobe stekle prava propisana Zakonom o naknadi (kako to predviđa čl. 2. ZID Zakona o naknadi), može se očekivati i novi rok za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzete imovine. Smatramo da on ne bi smio biti kraći od roka propisanog člankom 65. stavak 3. provobitnog Zakona o naknadi, odnosno člankom 7. ZID Zakona o naknadi. Naime, međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i objavljeni, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. 

Člankom 3. ZID Zakona o naknadi brisan je članak 11.

Time je omogućeno, ali samo ako to bude utvrđeno međunarodnim sporazumima (i uz uvjete i opseg utvrđen tim sporazumima), da i strane fizičke i pravne osobe mogu steći prava propisana odredbom stavka 2. članka 2. ZID Zakona o naknadi. Naprotiv, to pravo nemaju prijašnji vlasnici u slučaju kad je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima (stavak 1. članka 2. ZID Zakona o naknadi).

c) Prijašnji vlasnici - članak podstavak 3. ZID Zakona o naknadi

Prema odredbi članka 7. stavak 1. podstavka 3., pravo na zahtjev imali bi i prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a. O tome Peček⁸ u svom članku navodi sljedeće:

»Otvara se i novi rok za podnošenje zahtjeva za naknadu (sukladno čl. 7. st. 1. t. 3. Novele zakona) i za prijašnje vlasnike (odnosno osobe -ili njihove zakonske nasljednike prvog nasljednog reda kojima je imovina oduzeta) koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. g. imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a.

Pod navedenim se misli na sva područja koja su bila privremeno okupirana (područja dijela Sisačko-moslavačke, Ličko-senj-ske, Šibensko-kninske, Zadarske i Brodsko-posavske županije), a oslobođena su do kolovoza 1995. g., odnosno koja su mirno reinte-grirana u sklopu misije UNTAES-a (područje Istočne Slavonije, Baranje i Zapadnoga Srijema).«

2. Pretpostavke pravu na zahtjev

Prema članku 7. ZID Zakona o naknadi9 (novi) zahtjev za naknadu (v. supra pod a) do c)) mogu u roku šest mjeseci10 od dana stupanja na snagu ZID Zakona o naknadi podnijeti osobe kojima to pravo pripada prema odredbama ZID Zakona o naknadi, uz ispunjenje jedne od sljedećih pretpostavki:

aa) da nisu do sada", što znači do 5. srpnja 2002. podnijele takav zahtjev ili im je zahtjev

bb) pravomoćno odbijen, odnosno

cc) pravomoćno odbačen.

Smatramo da razlog odbijanja, odnosno odbačaja trebaju biti činjenice i okolnosti koje su sada, u smislu ZID Zakona o naknadi, temelj prvom ili novom zahtjevu. Prema tome, kad bi razlog odbijanja bila činjenica da se ne radi o nasljedniku prvog nasljednog reda, ona ostaje i dalje valjanom činjeničnom podlogom odbijanju i razlogom odbijanja, te odredbe ZID Zakona o naknadi ne bi mogle, u odnosu na tu činjenicu i razlog od odbijanja, biti od utjecaja.

3. Prestanak prethodnog nadzora rješenja o naknadi

Odredbom članka 70. prvobitnog teksta Zakona o naknadi bio je propisani institut prethodnog nadzora prvostupanjskih rješenja.

Taj je članak glasio:

»Prvostupanjsko rješenje iz članka 69. stavka 1. ovoga Zakona, županijski ured dostavit će u roku 15 dana od dana donošenja Ministarstvu pravosuđa i Državnom pravobranitelju Republike Hrvatske.

Ministarstvo pravosuđa može u roku 60 dana od dana primitka prvostu-panjskog rješenja, po pravu nadzora, poništiti to prvostupanjsko rješenje i predmet vratiti županijskom uredu na ponovni postupak.

U roku iz stavka 2. ovoga članka Državni pravobranitelj Republike Hrvatske može Ministarstvu pravosuđa predložiti poništenje prvostupanjskog rješenja.

Ako Ministarstvo pravosuđa, po pravu nadzora u roku iz stavka 2. i 3. ovoga članka ne poništi rješenje, ono se dostavlja strankama.

Prvostupanjsko rješenje koje nije poništilo Ministarstvo pravosuđa niti je Državni pravobranitelj Republike Hrvatske predložio njegovo poništenje, županijski ured dostavlja strankama i Državnom pravobranitelju Republike Hrvatske koji mogu u roku 15 dana od dana primitka rješenja, podnijeti žalbu Ministarstvu pravosuđa.«

Ta je odredba člankom 6. ZID Zakona o naknadi brisana. Razlozi su ovi:

»Institut prethodnoga nadzora kakav je bio propisan člankom 70. nije bio sukladan pravnom sustavu Republike Hrvatske. Budući da se u uvjetima zajamčene žalbe protiv prvostupanjskih rješenja i osigurane sudske kontrole zakonitosti drugostupanjskoga rješenja i bez prethodnoga nadzora prvostupanjskih rješenja osigurava potpuna pravna zaštita stranaka u postupku, članak 70. se, kao suvišan, briše.«¹²

4. Postupanje s predmetima iz članka 70. Zakona o naknadi

Prema članku 10. ZID Zakona o naknadi

»Predmeti dostavljeni ministarstvu nadležnom za poslove pravosuđa i državnom odvjetništvu radi postupanja po odredbi članka 70. Zakona o naknadi, a koji do stupanja na snagu ovoga Zakona nisu dovršeni, vratit će se u roku 15 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona nadležnim službama ureda državne uprave radi dostave prvostupanjskih rješenja strankama.

Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka o prijedlozima za poništenje prvostupanjskih rješenja koje je državno odvjetništvo podnijelo do stupanja na snagu ovoga Zakona, ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa će riješiti u roku 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

ZID Zakon o naknadi stupio je na snagu 5. srpnja 2002. godine.

Ispravci u uvodno navedenom članku

Usporedbom rukopisa i teksta u članku »Primjena Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine« (Informator br. 5050-5051) na str. 2. uočeno je sljedeće:

U bilješci br. 8. u kojoj se poziva na obrazloženje Odluke Ustavnog suda navedeno je »br. 121, do 21/ 3«. Ispravno je: »br. 12/1 do 12/ 3«.

U posljednjem poglavlju pod naslovom »Pravo najmoprimca na pr-vokup stana« u predzadnjem stavku riječ »izvedeno« treba zamijeniti riječju »svedeno«. 

1 Nar. nov., br. 80/02, te ispr. u br. 81/02. U nastavku teksta za taj Zakon koristimo kraticu: ZID Zakona o naknadi. Za tekst izmijenjenog i dopunjenog (prvobitnog) Zakona o naknadi koristimo kraticu: Zakon o naknadi.
2 Nar. nov., br. 92/1996. U ovom članku za taj Zakon koristimo kraticu: prvobitni Zakon o naknadi.
3 Objavljena u Nar. nov., br. 39/99 i 42/99, isp. Kada u ovom članku navodimo: Odluka Ustavnog suda, (bez navođenja broja Odluke i datuma donošenja) tada se to odnosi upravo na tu odluku Ustavnog suda.
4 O brisanju odredbe koja tog dana više nije bila na snazi (prema Odluci Ustavnog suda zaključno s onom iz Narodnih novina, br. 118/01) vidjeti više u uvodno navedenom članku u »Informatoru« br. 5050-5051 (str. 2) u komentaru ispod članka 31. prvobitnog teksta Zakona o naknadi: »O brisanju nevažećeg«.
5 Iz obrazloženja Odluke Ustavnog suda.
6 Robert Peček u svom članku: »Novela Zakona o naknadi za oduzetu imovinu«, Informator br. 5048-5049, str. 9 navodi: »U prvom se slučaju (stavak 1. članka 2. ZID Zakona - nap. J.C.) misli na sporazume koje je sklopila bivša Jugoslavija s, npr. SAD-om, Italijom, Argentinom i si., a u drugom slučaju (stavak 2. članka 2. ZID Zakona o naknadi nap. J.C.) misli se na buduće sporazume koje će eventualno sklopiti Republika Hrvatska.
7 Vidjeti i Olga Jelčić: Pravne osobe kao nositelji prava vlasništva na nekretninama u Republici Hrvatskoj, Pravo i porezi, Zagreb, br. 6/2002, str. 17.
8 Vidjeti bilješku br. 6.
9 Članak 7. ZID Zakona o naknadi glasi: »Zahtjev za naknadu oduzete imovine mogu u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona podnijeti prijašnji vlasnici, koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama ovoga Zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen, i to:
- prijašnji vlasnik državljanin Republike Hrvatske koji na dan donošenja Zakona o naknadi nije imao hrvatsko državljanstvo (članak 1. ovoga Zakona),
- prijašnji vlasnici na koje se odnosi članak 2. ovoga Zakona,
- prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a. Zahtjevi podneseni po proteku roka iz stavka 1. ovoga članka odbacit će se.“
10 Vidjeti o tome supra pod a) jer se taj rok odnosi na sve pod a) do c)
11 U čl. 7. st. 1. ZID Zakona o naknadi, za određivanje početka roka za podnošenje zahtjeva, korištene su riječi: “do sada". Tumačimo ih tako da označuju dan stupanja na snagu ZID Zakona o naknadi, dakle 5. srpnja 2002.
12 Iz Obrazloženja str. 5.