1.Uvod
Novim Zakonom o sudovima¹ izrijekom je propisana nova dužnost suca, koja nije bila normirana u okviru teksta prijašnjeg Zakona o sudovima². Riječ je o odredbi članka 93. stavak 1. novog Zakona, koja glasi:

Za spomenutu su novinu u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o sudovima³ dani sljedeći razlozi:

Također, u okviru obrazloženja neprihvaćenih prijedloga i mišljenja zastupnika Hrvatskog sabora u pojedinačnoj raspravi u povodu navedenoga Konačnog prijedloga Zakona, navedeno je i sljedeće:

Razmatranjem netom spomenutih razloga uočava se, između ostalog:

Norma članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima kogentne je prirode, priznavajući samo posebno propisanu hitnost⁵ kao razlog za dopušteno odstupanje od općeg pravila redoslijeda rješavanja predmeta. S jedne strane, takva striktnost u normiranju može u pojedinim slučajevima dovesti do nemogućnosti primjene dodatnih opravdanih iznimki. S druge strane, razumljiv je oprez normotvorca prilikom odlučivanja treba li tu odredbu dodatno relativizirati (primjerice, dodavanjem stipulacije »u pravilu« ili sl.), otvarajući time prostor da iznimka postane pravilo. 

Dodatno napominjemo da su odredbom članka 140. stavak 1. Zakona o sudovima derogirane odredbe, između ostalih propisa, Sudskog poslovnika⁶ u dijelu u kojem su te odredbe u suprotnosti sa Zakonom o sudovima. Stoga nakon stupanja Zakona o sudovima na snagu više nema mjesta primjeni odredbe o ovlasti predsjednika suda da odredi prvenstveno uzimanje pojedinih predmeta u rad iz opravdanih razloga (čl. 197. st. 4. Sudskog poslovnika), koja odredba je u suprotnosti s člankom 93. stavak 1. Zakona o sudovima⁷. 

Imperativnost nove regulacije redoslijeda rješavanja sudskih predmeta dodatno dolazi do izražaja kad se u obzir uzme novela Zakona o Državnom sudbenom vijeću, objavljena istodobno s novim Zakonom o sudovima⁸, kojom je normirano novo stegovno djelo suca -
ako sudac u rješavanju predmeta bez opravdanog razloga bitno odstupa od redoslijeda njihova zaprimanja u sudu, odnosno ne vodi računa o njihovoj hitnosti⁹ (nova odredba čl. 62. st. 3. t. 4. Zakona o Državnom sudbenom vijeću). Istodobno, predsjednik suda koji bi odredio prvenstveno uzimanje u rad predmeta u kojem nije posebno propisana hitnost, obavljao bi poslove sudske uprave protivno propisima, što je razlog za razrješenje s predsjedničke dužnosti (čl. 85. st. 3. t. 1. Zakona o Državnom sudbenom vijeću), a osnovu za razrješenje predsjednika suda čini i nepodnošenje zahtjeva za pokretanje postupka zbog počinjenoga stegovnog djela suca (čl. 85. st. 3. t. 6. toga Zakona).

2.Gramatička interpretacija nije dovoljna
Polazimo od postavke da spomenutu normu, u dijelu koji se ne odnosi na hitne predmete, nije moguće tumačiti isključivo gramatički, na način da sudac ne smije riješiti niti jedan predmet višega poslovnog broja prije negoli riješi sve predmete nižeg broja.

2.1.Razlike u načinu dovršenja spora
Prije svega, potrebno je u zasebnim skupinama razmatrati redoslijed rješavanja predmeta prema tome okončava li se upravni spor presudom ili rješenjem¹⁰. 

Naime, sudac će rješenjem okončati spor čim se uvjeri da su ispunjene propisane pretpostavke za donošenje rješenja o odbacivanju tužbe, o obustavi spora, o prekidu spora ili o ustupanju predmeta nadležnom sudu, neovisno o poslovnom broju, odnosno o redoslijedu zaprimanja odnosnog predmeta.

Nadalje, unutar sporova riješenih presudom nužno je razlikovanje sporova u kojima je vođena rasprava od sporova u kojima je presuda donesena bez rasprave¹¹. Sâm institut rješavanja upravnog spora bez rasprave, uz propisivanje opravdanih razloga za iznimno odstupanje od načela usmene rasprave (čl. 7. ZUS-a), jedno od svojih racionalnih utemeljenja ima u tome da se omogući brže rješavanje sporova u kojima nije nužno provesti raspravu. Nema, stoga, pravno utemeljenoga ni racionalnog razloga da predmeti koji mogu biti riješeni bez rasprave »čekaju« rješavanje svih predmeta nižega poslovnog broja u kojima je raspravu potrebno provesti.

Pritom bezraspravnu presudu nije dopušteno donijeti odmah po primitku odgovora tuženika na tužbu, već tek kad je svim strankama dana mogućnost izjašnjavanja o činjenicama i dokazima na kojima će presuda biti utemeljena (čl. 55. st. 4. ZUS-a), dakle najranije nakon primitka izjašnjenja ostalih stranaka na odgovor tuženika (možebitno i zainteresiranih osoba) na tužbu, odnosno nakon isteka roka ostavljenog za to izjašnjenje¹².

2.2.Razlike između predmeta dovršenih presudom nakon provedene rasprave
Ipak, najveći dio prvostupanjskih upravnih sporova rješava se presudom donesenom nakon provedene rasprave. Unutar te varijante, apsolutno održavanje redoslijeda rješavanja sporova prema gramatičkom tumačenju odredbe članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima moguće je do faze uzimanja tužbe u rad. Stoga je redoslijed uzimanja predmeta u rad prva referentna točka prema kojoj se prosuđuje pravilnost primjene članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima: prva radnja u sporu prije zaprimljenog predmeta ne može biti poduzeta kasnije od prve radnje u sporu kasnije zaprimljenog predmeta.

Međutim, već u tom stadiju spora postupanje se u pojedinim predmetima »dijeli« u različitim smjerovima, od kojih svaki utječe na daljnju dinamiku rješavanja spora. Primjerice, u pojedinom predmetu:

- tužba se odmah upućuje na odgovor ili se, pak,

- tužitelj poziva na uređenje tužbe i/ili se

- opunomoćenik tužitelja poziva na dostavu punomoći za zastupanje;

- može se ukazati potreba za pribavu dodatnih izjašnjenja stranaka, odnosno za dostavu isprava kojima raspolažu druga javnopravna tijela;

- postupanja stranaka po traženjima suda imaju različito trajanje;

- sud najprije odlučuje o prijedlogu za određivanje odgodnog učinka tužbe, odnosno o prijedlogu za izdavanje privremene mjere;

- može doći do potrebe određivanja vremena potrebnog za pripremu tuženika i zainteresirane osobe slijedom proširenja tužbenog zahtjeva;

- različiti je opseg, a time i trajanje dokaznog postupka, između, primjerice, spora u kojem se izvođenje dokaza svodi na uvid u spis predmeta upravnog postupka i u spis upravnog spora (tj. u čitanje navedenih spisa na raspravi), u odnosu na predmet u kojem se provodi vještačenje, saslušanje svjedoka i sl. ili se u sporu odlučuje i o sporednim zahtjevima, poput naknade štete;

- različiti je broj ročišta na kojima se provodi rasprava, ne samo zbog netom navedenih razlika u opsegu dokaznog postupka, već, primjerice, i zbog potrebe davanja mogućnosti protustranci da se izjasni na podnesak dostavljen na sâmom ročištu, te zbog drugih razloga koji opravdavaju odgodu rasprave;

- dostava pojedinog akta može biti neuspjela u jednom ili više navrata;

- stranke tijekom spora mogu biti pozivane na ispravak, odnosno dopunu određenog podneska;

- trajanje spora može biti produljeno slijedom dopuštenja povrata u prijašnje stanje u odnosu na propušteno ročište ili rok u sporu, odnosno zbog potrebe da sud odluči o prijedlogu za povrat u prijašnje stanje;

- spis spora može biti dostavljen na uvid drugom sudu, za potrebe rješavanja povezanog predmeta;

- može doći do dodjele predmeta drugom sucu;

- dok poseban slučaj, koji dodatno usporava rješavanje pojedinog spora, čini komunikacija sa strankom koja se nalazi u inozemstvu putem diplomatske dostave¹³.

Riječ je o tipičnim, ali ne i o svim »varijablama« koje osnovano utječu na trajanje pojedinoga upravnog spora koji se rješava presudom nakon održavanja rasprave, a time i na razlike u trajanju između spomenutih sporova.

Stoga nije pravno utemeljeno, ni svrhovito, inzistirati da, primjerice, prije bude riješen ranije zaprimljeni predmet u kojem je tužbu bilo potrebno dostaviti na uređenje, u kojem je tuženik kasnio s dostavom odgovora na tužbu sa spisom predmeta upravnog spora, u kojem poziv na raspravu u prvom pokušaju nije bio uredno dostavljen, te u kojem je bilo potrebno provoditi dokaze saslušanjem svjedoka i vještačenjem, u odnosu na kasnije zaprimljeni predmet u kojem je tužba odmah dostavljena na odgovor, koji je zaprimljen u ostavljenom roku, te u kojem je održano samo jedno ročište za raspravu, na kojem su stranke ustrajale pri svojim prijašnjim navodima te na kojem je pročitana dokumentacija sadržana u spisu.

Ipak, smatramo da i u kasnijoj fazi spor(ov)a postoji mogućnost usklađenja postupanja suca s normom članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima, a time i mogućnost provjerljivosti primjene te odredbe. Riječ je o drugoj referentnoj točki u tijeku trajanja prvostupanjskoga upravnog spora, vezanoj uz fazu zakazivanja rasprave: kad u referadi postoji određeni broj predmeta u kojima je potrebno zakazati raspravu (tj. prvo ročište za raspravu), prilikom dinamike zakazivanja ročišta potrebno je voditi se redoslijedom zaprimanja predmeta u sud.

U određenoj mjeri, ali ne i u potpunosti (niti kao obveza), netom navedeno može biti primijenjeno i na način da predmet nižega poslovnog broja koji je u fazu zakazivanja rasprave došao nakon što je rasprava već zakazana u određenom broju predmeta višega poslovnog broja, dobije raniji ročišni termin u odnosu na dio već zakazanih ročišta, ali to već ovisi o stanju popunjenosti ročišnih termina unutar odnosne referade¹⁴. 

3.Načini utvrđivanja hitnosti pojedinog predmeta
Razmatranje netom navedeno pod točkom 2. ovog teksta, odnosilo se na predmete koji posebnim propisom nisu utvrđeni kao hitni. U nastavku se osvrćemo na predmete koji zbog svoje hitnosti imaju prvenstvo pri rješavanju.

Uvodno je već spomenuto da je normativno utvrđenje hitnosti jedina iznimka koju odredba članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima dopušta u odnosu na opće pravilo prema kojem suci predmete rješavaju redoslijedom njihova zaprimanja u sud. Hitnost pojedinog predmeta propisuje se, u pravilu, primjenom jednom od dviju nomotehničkih varijanti:

Međutim, »prekoredno« rješavanje pojedinog predmeta može biti utemeljeno i na odredbama kojima je uređena zaštita prava na suđenje u razumnom roku¹⁷. Riječ je, ponajprije, o odredbama:

- članka 66. stavak 1. Zakona o sudovima, prema kojoj predsjednik suda određuje rok u kojem sudac mora riješiti predmet u odnosu na koji je utvrđena osnovanost zahtjeva stranke za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku;

- članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske¹⁸, kojima je uređena ustavnosudska zaštita zbog nedonošenja sudskog akta u razumnom roku, što uključuje i ovlast Ustavnog suda Republike Hrvatske da sudu odredi rok za donošenje akta.

Hitnost pojedinog predmeta, bez obzira na to je li normativno utvrđena ili se temelji na odluci u postupku vezanom uz zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, prema našem mišljenju reflektira se u svim faza upravnog spora, a ne samo u dvjema referentnim točkama iz drugog dijela ovog teksta. Primjerice, tužba u hitnom predmetu uzima se u rad prije negoli bi na red došla prema kriteriju poslovnog broja; kod primitka podneska iduća procesna odluka donosi se prioritetno u odnosu na predmete u kojima je u istom razdoblju zaprimljena određena pošta; prvo ročište za raspravu zakazuje se prije termina uobičajenog za predmet odnosnoga poslovnog broja, i dr.

Međutim, i ovdje je potrebno voditi računa da efektivna hitnost ne može biti ostvarena u svim predmetima, uzevši u obzir mogućnost da se i u spomenutim sporovima jave neke od procesnih okolnosti, primjerično navedenih pod točkom 2.2. ovog teksta koje objektivno produljuju trajanje spora. 

4.Umjesto zaključka
Zakonom o sudovima propisana su dva režima redoslijeda rješavanja sudskih predmeta, odnosno - u okviru ovog razmatranja - upravnih sporova: redoviti, primjernom kriterija redoslijeda zaprimanja predmeta u sud, te iznimni, za predmete u odnosu na koje je propisana hitnost ili je rok za rješavanje određen primjenom odredaba o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

Glede redovitog kriterija, potrebno je zasebno promatrati predmete koji se dovršavaju rješenjem, predmete koji se dovršavaju presudom bez rasprave, te predmete koji se rješavaju donošenjem presude nakon provedene rasprave.

Također u okviru redovitog kriterija, prema našem mišljenju, odredbu članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima nije moguće tumačiti isključivo gramatički, već na način koji omogućuje da prednost prije zaprimljenih predmeta u radu suca bude osigurana u dvjema referentnim točkama tijekom trajanja spora, navedenima pod točkom 2. ovoga teksta.

U hitnim predmetima u kojima odredbom posebnog propisa, odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, ni rješenjem predsjednika suda nije određen rok za njihovo dovršenje, tijekom cijelog spora potrebno je postupati brže od predmeta usporedivoga poslovnog broja koji nisu hitni, na način koji omogućuje da spor - uz ispunjavanje svih procesnih pretpostavki za njegovo pravilno rješavanje, te uzevši u obzir realne mogućnosti suda - bude riješen u najkraćem mogućem vremenu.

Utvrđivanje u kojoj se mjeri sudac pridržava odredbe članka 93. stavak 1. Zakona o sudovima razumijeva, dakle, podrobnu analizu konkretnog predmeta, ali i relevantnih usporedivih predmeta.

 

1 Nar. nov., br. 28/13. Zakon o sudovima na snagu je stupio 14. ožujka 2013. 
2 Nar. nov., br. 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 27/11 i 130/11. 
3 Prema internetskoj stranici Hrvatskog sabora (www.sabor.hr), kojoj je pristupljeno 10. srpnja 2013. 
4 Vidjeti Crnčec, Ivan, »Novi Zakon o sudovima - suđenje u razumnom roku«, u: Hercigonja, J. - Kuzmić, M. (ur.), Novela Zakona o parničnom postupku i novi Zakon o sudovima, Ing-biro, Zagreb, 2013., str. 8. 
5 Pritom ukazujemo da odredba čl. 93. st. 1. Zakona o sudovima ne govori o hitnosti propisanoj posebnim zakonom, već koristi širi pojam posebnog propisa. 
6 Nar. nov., br. 158/09, 3/11, 34/11, 100/11, 123/11, 138/11, 38/12, 111/12, 28/13, 39/13, 48/13, 59/13 i 91/13. 
7 K tome, Zakon o sudovima viši je i noviji propis u odnosu na Sudski poslovnik. 
8 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (Nar. nov., br. 28/13.), na snazi od 14. ožujka 2013. 
9 Doduše, odredba o sankciji u manjoj je mjeri ublažila striktnost norme čl. 93. st. 1. Zakona o sudovima, jer se stegovno djelo čini bitnim odstupanjem, a ne bilo kakvim odstupanjem od propisanog redoslijeda rješavanja predmeta. 
10 Uzevši u obzir odredbe Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10 i 143/12 - u nastavku teksta: ZUS) te odredbe o predmetima koji se smatraju dovršenima sadržane u čl. 302. st. 1. Sudskog poslovnika, upravni spor može biti dovršen otpremom presude ili rješenja kojim se dovršava spor, tj. rješenja o odbacivanju tužbe, o obustavi spora, o prekidu spora, odnosno rješenja o ustupanju predmeta nadležnom sudu. 
11 Alternativne pretpostavke za rješavanje spora bez rasprave propisane su odredbama čl. 36. ZUS-a. 
12 O tome vidjeti npr. i presudu Europskog suda za ljudska prava od 27. rujna 2011., donesenu u predmetu Hrdalo protiv Hrvatske, Zahtjev, br. 23272/07. 
13 U praksi je, najčešće, riječ o nalogu tužitelju da odredi opunomoćenika ili opunomoćenika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj (čl. 23. st. 3. ZUS-a), ponekad u kombinaciji s pozivom na uređenje tužbe i u drugim elementima. 
14 Planiranje ročišta unutar pojedine referade upravnog suda ima tehnički i supstancijalni (sadržajni) aspekt. Tehnički aspekt ponajprije ovisi o terminima raspoloživosti raspravnih dvorana, te o procesno-tehnički realno mogućem broju rasprava koje mogu biti održane u određenom razdoblju. Sadržajni aspekt, pak, prije svega razumijeva vrijeme potrebno za kvalitetnu pripremu rasprave. Jedna od posebnosti upravnog sudovanja sastoji se upravo u potrebi cjelovite analize (nerijetko vrlo opsežnog) spisa predmeta upravnog postupka, prije negoli se sud upusti u raspravljanje o meritumu spora, pa je izvanraspravni rad kod sudaca upravnih sudova zastupljeniji u odnosu na npr. parnične suce, što manje vremena u ukupnom fondu radnih sati ostavlja za održavanje rasprava. Iz perspektive stranke očekivanje u sporu može se pojednostavljeno sažeti na sljedeći način: »želim da moj predmet što prije dođe na red, ali želim i da ga sudac prije rasprave temeljito prouči«. Oba zahtjeva su legitimna, a planiranje ročišta jedan je od glavnih instrumenata postizanja ravnoteže prilikom njihova ostvarivanja. Pritom trenutačnu zbiljsku situaciju otežava iznimno nepovoljan odnos broja predmeta i broja sudaca na većini novoustrojenih upravnih sudova. 
15 Vidjeti npr. čl. 96.a st. 5. Zakona o državnim službenicima (Nar. nov., br. 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13 i 37/13), čl. 21.a st. 3. Zakona o izvlaštenju (Nar. nov., br. 9/94, 35/94, 112/00, 114/01, 79/06, 45/11 i 34/12). 
16 Vidjeti npr. čl. 210. st. 3. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12, 55/12 i 80/13). 
17 Napominjemo da se, sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava, u upravnom sporu početkom spora, u smislu zaštite prava na suđenje u razumnom roku, ne računa pokretanje upravnog spora (tj. podnošenje tužbe upravnom sudu), već izjavljivanje žalbe u upravnom postupku koji je prethodio odnosnom sporu. 
18 Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst.