1.Uvodno o Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi
Europska povelja o lokalnoj samoupravi¹ u Republici Hrvatskoj ima drukčiji život i donekle drukčiju primjenu usporedimo li se s europskim zemljama. Države članice Vijeća Europe ocijenile su lokalnu samoupravu iznimno važnom te su se i u tom kontekstu odlučile povezati i uskladiti svoje članice da bi se očuvali i unapređivali ideali i načela koji pripadaju njihovoj zajedničkoj, iznimno vrijednoj i značajnoj baštini. Više no svjesne da su lokalne jedinice jedan od glavnih temelja svakog demokratskog sustava, svjesne da je pravo građana na sudjelovanje u upravljanju javnim poslovima jedno od temeljnih demokratskih prava i načela, usvojile su akt koji predstavlja neku vrstu nadnacionalnog ustava u kontekstu lokalne samouprave.

Put Europske povelje u Republici Hrvatskoj definira nekoliko elemenata koji zorno oslikavaju stajalište središnjih državnih vlasti prema europskim standardima u poštovanju lokalne demokracije, ali možda još i više prema samoj lokalnoj samoupravi u cjelini. 

Prije negoli se krenulo s reafirmiranjem lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, početkom devedesetih godina, nije se pristupilo ratificiranju svih odredaba Europske povelje.

O pravnoj snazi i političkom značenju Zaključka svoje je mišjenje 1995.² iskazao Ustavni sud Republike Hrvatske odlučujući o suglasnosti Statuta Županije istarske s Ustavom u postupku pokrenutom od Vlade. Ustavni je sud Odlukom ukinuo dio uvoda Statuta Županije istarske koji je glasio: »u vezi sa zaključkom Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredaba) Europske povelje o lokalnoj samoupravi i ...«. Naime, u uvodnom dijelu Statuta, Županija istarska kao pravnu osnovu Statuta navela je, uz Ustav, Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00) i predmetni Zaključak Sabora te nadalje, Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj³ i neke druge pravne akte. Podnositelj zahtjeva -
Vlada smatrala je da jedina pravna osnova za donošenje statuta bilo koje županije, pa tako i bilo koje općine ili grada, može biti tek Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi i navela da pozivanje na druge pravne temelje u uvodu statuta nije od važnosti za donošenje toga akta. Ustavni sud priklonio se stajalištu Vlade i ocijenio da pozivanje na Zaključak Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske o prihvaćanju načela i instituta Europske povelje, kao niti na bilo koji drugi akt, nije suglasno s Ustavom, a niti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi. Zaključak Sabora, istaknuo je Ustavni sud, nije propis na kojem županija, a time ni općina ni grad, mogu izravno temeljiti bilo pravo na donošenje statuta, bilo njegov sadržaj. Subjekt međunarodnog prava je samo Republika Hrvatska kao država te ona, na temelju Ustava, prihvaća i primjenjuje međunarodne ugovore. Županija, grad ili općina nisu subjekti međunarodnoga prava i stoga se ne mogu statuirati izravno na temelju međunarodnih akata pa makar to bili međunarodni ugovori koji nisu dio unutarnjeg pravnog po-retka Republike Hrvatske. Naime, prema članku 134. Ustava, samo međunarodni ugovori, koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni u javnom glasilu⁴, čine dio unutarnjeg poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona⁵. Kako Zaključak ne može biti temelj donošenju statuta županije, grada ili općine, ni temelj izravnom uređenju njegovog sadržaja, Ustavni je sud odlučio ukinuti citirani dio uvoda Statuta koji se poziva na Zaključak te je ujedno istaknuo da Odlukom nije ocjenjivao ustavnost i zakonitost Zaključka Sabora.

Republika Hrvatska Europsku je povelju potvrdila tek poslije, Zakonom o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1997. te je primjena prihvaćenih odredaba započela 1. veljače 1998. Zakonom o potvrđivanju iz 1997. prihvaćen je samo »inicijalni set« odredaba, dakle jedino i isključivo one odredbe Povelje koje su predstavljale obvezatni minimum bez kojeg ratificiranje nije niti moguće.⁶ Djelomičnom ratifikacijom formalno je udovoljeno zahtjevima članstva Republike Hrvatske u Vijeću Europe, no ujedno je primjenom sustava rezervacije i izuzeća ostavljeno dovoljno prostora za zakonodavne improvizacije, arbitrarna postupanja i tumačenja središnjih tijela državne uprave. 

U 2007. Udruga gradova u Republici Hrvatskoj⁷ pokrenula je široku javnu kampanju usmjerenu ka ratificiranju preostalih odredaba Europske povelje što je u konačnici rezultiralo uspjehom. Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi u svibnju 2008.⁸ u cijelosti su prihvaćene odredbe Povelje. Na temelju Zakona o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora⁹ Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija Republike Hrvatske 4. srpnja 2008.¹⁰ objavilo je da će odredbe (paragrafi) iz članka 1. Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi stupiti na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku 1. listopada 2008.

Dug proces formalnog ratificiranja Europske povelje o lokalnoj samoupravi time je završen. Predstoji nam onaj teži dio puta, posao završnog usklađivanja zakonodavstva s načelima i odrednicama Europske povelje, premda je ono u osnovi već usklađeno s Poveljom, ali i stvarno, iskreno oživotvorenje tih načela u svakodnevnoj primjeni, njihova razrada u brojnim zakonskim i podzakonskim aktima te poštovanje u odlukama koje tijela sudbene vlasti donose u odnosu na lokalne i područne (regionalne) jedinice. Naime, sam članak 1. Povelje regulira da će stranke smatrati, prema članku 12., koji ih članci obvezuju.

Odredba članka 2. Povelje odnosi se na ustavni i zakonski temelj lokalne samouprave te preporuča da se u unutarnjem zakonodavstvu i, koliko je to moguće, u ustavu zemalja potpisnica prihvati načelo lokalne samouprave. Odredba pripada dijelu obvezatnih i prihvaćena je 1997. Ustav Republike Hrvatske,¹¹ donesen 1990., imao je cijelo zasebno poglavlje VI. pod nazivom »Ustrojstvo lokalne (mjesne) samouprave i uprave«. U odredbi članka 128. Ustava građanima se jamčilo pravo na lokalnu samoupravu koje je obuhvaćalo pravo odlučivanja o potrebama i interesima od lokalnog značenja. Posebno se navodilo da građani imaju pravo odlučivati o uređivanju prostora i urbanističkom planiranju, uređivanju naselja i stanovanju, o komunalnim djelatnostima, brizi za djecu, socijalnoj skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi i sportu te zaštiti i unapređenju prirodnog okoliša. Promotrimo li navedena područja, možemo zaključiti da se čak i danas radi o tek dijelom decentraliziranim resorima, o čemu će nešto više riječi biti poslije, pa, ipak, ustavno je određenje lokalne samouprave već početkom devedesetih bilo sukladno rješenjima zemalja s daleko duljom i bogatijom tradicijom lokalne samouprave. Ustav je, također, zajamčio da će se o lokalnoj samoupravi donijeti zakon, time je onemogućio izvršnu vlast i čelnike središnjih tijela državne uprave da podzakonskim aktima interveniraju u pravno okruženje lokalne samouprave. Zajamčio je da će Sabor o svakom zahvatu u lokalnu samoupravu odlučivati natpolovičnom većinom glasova od ukupnog broja zastupnika.¹² Ustav je naveo i koje će se vrste lokalnih jedinica ustrojiti, no podrobniju je razradu prepustio posebnom zakonu. Bitno je istaknuti da je Ustav već 1990. iskazao opredjeljenje središnje vlasti da se lokalnoj samoupravi prepuste poslovi, osiguraju financijska sredstva i poštuje njezina samostalost. 

Promjenama Ustava¹³ iz 2000. i naziv poglavlja br. VI. mijenja se i glasi »Mjesna, lokalna i područna (regionalna) samouprava«. Napušta se do tada prevladavajuća monotipska koncepcija lokalne samouprave, stvaraju se preduvjeti za decentraliziranje poslova koje su do tada obavljala tijela državne uprave te za razlikovanje nadležnosti koje će obavljati pojedine lokalne jedinice. Odredba članka 129.a Ustava mijenja i proširuje djelokrug lokalnih jedinica te jedinice lokalne samouprave, općine i gradovi, sukladno novim ustavnim odredbama, obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana.¹⁴ 

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se i nadalje isključivo zakonom, a novina je u tome što je Ustavom izrijekom propisano da će prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost imati ona tijela koja su najbliža građanima, o čemu će više riječi biti u tekstu koji slijedi. Ubrzo je, već 2001., uslijedila prva značajnija reforma sustava lokalne samouprave te prva, za sada i jedina, decentralizacija poslova i financijskih sredstava na lokalne jedinice. 

2.2.Članak 3. Povelje – Koncepcija lokalne samouprave
Odredba stavka 1. članak 3. Povelje daje smjernice za zakonodavno uređenje koncepcije lokalne samouprave sukladno lokalnim prilikama zemalja potpisnica. Ujedno, daje i definiciju lokalne samouprave pod kojom podrazumijeva pravo i mogućnost lokalnih jedinica da unutar određenih zakona, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova. Ustav ni Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ne upuštaju se u definiranje lokalne samouprave te se u Povelji sadržana definicija smatra općeprihvaćenom i službenom. Lokalnu samoupravu definiraju brojni autori, pa je tako jedan od njih smatra »razinom vladavine najbliskijom građaninu s ulogom predstavljanja važnosti lokalnog« te »oblikom upravljanja temeljnim, ali i širim zajednicama.«¹⁵ 

Povelja u stavku 2. članak 3. propisuje da se pravo lokalnih jedinica da uređuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova ima provoditi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Lokalni se izbori u Republici Hrvatskoj provode već gotovo punih dvadeset godina¹⁶ na zadovoljavajući način i prema preporukama i standardima međunarodne zajednice.¹⁷ Ono što konstantno narušava sliku o kvalitetno koncipiranom izbornom sustavu za lokalnu razinu i kvalitetno provedenim lokalnim izborima, nesređeni su popisi birača. Njihovo je sređivanje i ažuriranje relativno kratkotrajan i jednostavan postupak, posebice u današnjim uvjetima informatičke pismenosti i povezanosti.

U vezi s izvršnim tijelimaPovelja u istom stavku propisuje da lokalna predstavnička tijela mogu imati i izvršna tijela koja su im odgovorna te postavlja ograničenje tako da se predmetna odredba ne može smatrati restriktivnom u odnosu na provedbu zborova građana sazvanih radi njihovog neposrednog sudjelovanja u javnom životu i u donošenju relevantnih odluka, kao i u odnosu na referendume ili druge oblike neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju. Već prema ustavnim odredbama građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja. Sukladno Promjenama Ustava Republike Hrvatske iz 2010.¹⁸ navedena će prava ostvarivati i građani Europske unije. Poseban Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave¹⁹ propis je čije je donošenje i usvajanje predstavljalo usklađivanje zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije u području ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborim. Zakon omogućuje glasovanje državljanima zemalja učlanjenih u Uniju, no samo za predstavnička, ali istodobno ne omogućuje kandidiranje za izvršna tijela. Budući da će navedeni Zakon stupiti na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, njegove se odredbe ne će primijeniti na sljedeće redovite lokalne izbore koji će se održati u svibnju 2013. 

Glede izvršnih tijela podsjetimo se rješenja iz Odluke Ustavnog suda iz 1995. donesene u postupku ocjene ustavnosti Statuta Županije Istarske,²⁰ u dijelu koji se odnosi na predstavnička i izvršna tijela te njihova prava i obaveze. Vlada je osporila zakonitost odredbe Statuta prema kojoj član poglavarstva - izvršnog tijela ne može istodobno biti i član predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Smatrala je da je statutarna odredba nesuglasna s odredbama Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave²¹ jer se samo zakonom može propisati nespojivost (inkompatibilnost) obavljanja dužnosti člana predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave s nekom drugom dužnošću. Ustavni je sud zaključio, budući da predstavničko tijelo, sukladno posebnom Zakonu, bira članove poglavarstva koji su mu odgovorni i statutom utvrđuje njihov broj, tada to isto predstavničko tijelo može statutom utvrditi slučajeve nespojivosti obavljanja dužnosti članova poglavarstva. To je zanimljivo stajalište Ustavnoga suda, no ovlast je isuviše rijetko bila korištena od strane lokalnih jedinica.

2.2.3.    Promjena ustroja
Dodatno, glede izvršnih tijela i načina njihova izbora te uopće glede koncepcije i ustroja lokalne vlasti, njihovih međusobnih odnosa i odgovornosti dogodile su se velike izmjene u odnosu na propise donesene početkom 1992. Zakonom o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba²² uveden je neposredan izbor izvršnih čelnika što je ocijenjeno velikim pomakom na putu ka neposrednoj lokalnoj demokraciji. Unatoč početnim očekivanjima brojnih problema u lokalnim jedinicama koje će izazivati činjenica da postoje jaki gradonačelnici izabrani neposredno na izborima koji će se konstantno konfrontirati s predstavničkim tijelima, problema je bilo, no tek u ponekim lokalnim jedinicama. Prevladala je dijelom sklonost kompromisu, a dijelom sklonost održavanju ravnoteže u odnosu snaga da bi se izbjegli novi izvanredni izbori i novi troškovi za lokalne proračune. Premda se politička kultura, sklonost i spremnost dijalogu i kompromisu, rad za opće dobro i shvaćanje kako su primarna kvaliteta javnih usluga i zadovoljstvo građana ne mogu nametnuti zakonom, zakonske bi odredbe o međusobnim odnosima predstavničkog i izvršnog tijela, ipak, morale biti konkretnije i određenije, posebno u kontekstu odgovornosti i razgraničenja djelokruga.²³

2.2.4.    Referednum
Navodimo i nekoliko riječi o pitanju (lokalnog) referenduma. Činjenica je da Republika Hrvatska nema bogato iskustvo u provedbi tog načina izjašjavanja i odlučivanja građana. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (reigonalne) samouprave²⁴ razlikuje način odlučivanja na državnom, odnosno na lokalnom referendum. Na državnom se referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili izjašnjavanju, dok je za uspješnost lokalnog referenduma potrebno da mu pristupi većina od ukupnog broja birača lokalne jedinice²⁵. Tijekom godina bilježimo mnogo neuspješnih pokušaja raspisivanja referenduma koji su spriječeni intervencijama i odlukama središnjih tijela državne vlasti. U lipnju 2012. na sjednici Gradskog vijeća Grada Z. opozicijske su stranke predložile provedbu lokalnog referenduma da bi se građani neposredno izjasnili o pitanju iz samoupravnog djelokruga Grada. Prijedlog je bio pravodoban, podnesen sukladno Poslovniku Gradskog vijeća, te je uvršten u dnevni red sjednice. Također, prijedlog je bio u skladu s odredbom članka 24. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koja propisuje da »referendum raspisuje predstavničko tijelo na prijedlog jedne trećine članova, izvršnog čelnika, a u općini i gradu i na prijedlog polovine mjesnih odbora te na prijedlog 20% birača upisanih u birački popis općine ili grada«. Predlagatelji referenduma zastupali su stajalište prema kojem je Gradsko vijeće, budući da je zaprimilo pravovaljanu inicijativu za raspisivanje lokalnog referenduma koja je u potpunosti u skladu sa Zakonom, obvezno raspisati referendum bez provedbe posebnog glasovanja, time i verificiranja inicijative. S druge, pak, strane, gradska je uprava smatrala da je o zahtjevu ovlaštenih predlagatelja potrebno provesti posebno glasovanje kako bi samo Vijeće odlučilo o sudbini inicijative, dakle o tome hoće li ili ne će raspisati referendum. Ministarstvo uprave istaknulo je da se postupanje razlikuje ovisno o tome tko je predložio raspisivanje referenduma. Ako je zahtjev predložila jedna trećina članova predstavničkog tijela, kao u konkretnom slučaju u Gradu Z., tada je predstavničko tijelo ovlašteno raspraviti te samostalno i neovisno odlučiti hoće li referendum raspisati ili ne će. Ministarstvo je zauzelo stajalište da predstavničko tijelo ima tek obvezu raspravljanja o inicijativi, ne i obvezu raspisivanja lokalnog referenduma. 

Sljedeće se zanimljivo postupanje državnih tijela i institucija očituje u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske²⁶ od 2. veljače 2005. kojom je Ustavni sud ukinuoOdluku o raspisivanju referenduma za područje Općine F. od 3. kolovoza 2004.²⁷ Postupak je pokrenuo na zahtjev Vlade koja je Odluku o raspisivanju referenduma za područje Općine F., donesenu od strane Općinskog vijeća kao nadležnog tijela, ocijenila nezakonitom. Vijeće je Odluku donijelo kako bi se birači na lokalnom referendumu očitovali o lokaciji trase plinovoda i plinskog terminala, građevine koje su Prostornim planom Županije bile planirane na području Općine. Referendumskim izjašnjavanjem, prema mišljenju Općinskog vijeća, omogućilo bi se biračima Općine F. da odluče prihvaćaju li lokaciju plinovoda i plinskog terminala na području Općine te na taj način, sukladno ustavnim i zakonskim odredbama, samostalno odluče o uređenju prostora. Već je državna uprava u Županiji reagirala i obustavila Odluku Općinskog vijeća, a obustavu je potvrdilo i tada nadležno središnje tijelo državne uprave, Središnji državni ured za upravu. Vlada je argumentaciju pronašla u tome što je Županijska skupština donijela Prostorni plan Županije u kojem je, između ostaloga, određena i trasa magistralnog plinovoda. Raspisujući referendum o pitanju koje je u samoupravnom djelokrugu Županijske skupštine, Općinsko je vijeće donijelo odluku suprotnu Zakonu o referendumu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a u konačnici i odredbama Ustava. Odluka je ukinuta te posljedično, lokalni referendum nije raspisan. Referendum je u lipnju 2008. namjeravalo raspisati i Gradsko vijeće Grada P. u svezi sa zahtjevom skupine vijećnika Gradskog vijeća za donošenje odluke o raspisivanju referenduma o statusu Županijskog centra za gospodarenje otpadom. Odgovor Središnjeg državnog ureda za upravu zaustavio je inicijativu grupe vijećnika, odnosno Gradskog vijeća još u samom početku. Središnji je državni ured istaknuo da Gradsko vijeće Grada P. nije ovlašteno raspisati referendum o pitanju koje je u nadležnosti Županijske skupštine jer bi se time građanima omogućilo da odlučuju o promjeni namjene prostora, odnosno građevine, čija je namjena već utvrđena odgovarajućim općima aktom, konkretno Prostornim planom Županije donesenim u skladu s posebnim zakonom.

I zaključno, jedan od poznatijih u vezi s lokalnimi referendumom tiče se gradnje termoelektrane Plomin 2, o čemu su se građani Istarske županije trebali izjasniti na županijskom referendumu 1996. Odluka o raspisivanju referenduma donesena je na sjednici Županijske skupštine. Referendum se trebao održati početkom travnja 1996., no nije održan radi reagiranja od strane središnjih tijela državne uprave. Nadležno Ministarstvo prostornog uređenja koncem travnja 1996. donijelo je rješenje o obustavi od izvršenja Odluke Županijske skupštine o raspisivanju županijskog referenduma, budući da formalnopravno nije bila riječ o odluci iz samoupravnog djelokruga.

 


1 Europska povelja o lokalnoj samoupravi međunarodni je i obvezujući akt koji je otvoren za potpisivanje 15. listopada 1985. U cijelosti ili djelomično Europsku povelju ratificirala je većina europskih zemalja, i to čak 44 od ukupno 47 zemalja članica Vijeća Europe. 
2 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-II-433/1994, od 2. veljače 1995. u povodu zahtjeva Vlade Republike Hrvatske od 14. travnja 1994. (KLASA: 015-01/94-01/04, URBROJ: 5030109-94-1) za ocjenu suglasnosti Statuta Županije Istarske s Ustavom Republike Hrvatske. 
3 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 65/91, 27/92, 34/92 i 51/00). 
4 U pročišćenom tekstu Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10) taj je članak 141. 
5 »Europska povelja o lokalnoj samoupravi, bez obzira što je Sabor Republike Hrvatske prihvatio njezina načela i institute, a što međutim, nije isto što i potvrđivanje međunarodnog ugovora, po svojoj pravnoj naravi za Republiku Hrvatsku nije međunarodni ugovor, jer Republika Hrvatska nije, a niti još može biti njegovom strankom. Stoga Povelja nije postala sastavni dio pravnog sustava Republike Hrvatske pa time ni temelj za donošenje županijskog statuta«, završava svoje obrazlaganje Ustavni sud. 
6 Vidjeti tekst Povelje - Informator, br. 4859 od 30. rujna 2000. 
7 Udruga gradova u Republici Hrvatskoj nacionalna je i nestranačka organizacija koja okuplja 104 od 127 gradova koliko ih postoji u Republici Hrvatskoj. Formalno je osnovana 2002., no pod raznim nazivima i drukčijim organizacijskim oblicima kontinuirano djeluje od 1971. 
8 Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (Nar. nov. - MU, br. 4/08). 
9 Zakon o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora (Nar. nov, br. 28/96). 
10 Objava Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija (Nar. nov. - MU, br. 5/08). 
11 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 -
proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 76/10 i 85/10 - proč. tekst). 
12 Sukladno odredbi st. 2. čl. 82. Ustava, sve organske zakone kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika. 
13 Promjena Ustava (Nar. nov., br. 113/00). 
14 Poslovi iz samoupravnog djelokruga odnose se osobito na uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, dok jedinice područne (regionalne) samouprave, županije, obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja,
a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. 
15 Z. Lauc, Funkcioniranje jedinica lokalne samouprave -
pravni aspekti, Lokalna samouprava i građani, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu i Organizacija za građanske inicijative, Osijek, 2005. 
16 Prvi lokalni izbori za općinska i gradska vijeća, odnosno za županijske skupštine i Gradsku skupštinu Grada Zagreba u Republici Hrvatskoj održani su 7. veljače 1993. te će sljedeće godine biti navršeno punih dvadeset godina od dana njihovog održavanja. 
17 Code of good practice in electoral matters, guidelines and explanatory report, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Strasbourg, October 2002. 
18 Promjenom Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 76/10), dodan je st. 4. u čl. 133. Ustava te u skladu s tim, prava na osnovi čl. 133. Ustava ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije. 
19 Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 92/10). 
20 Vidjeti bilješku 2. 
21 Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave (Nar. nov., br. 90/92, 69/95, 59/96., 63/96 i 64/00). 
22 Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba ( Nar. nov., br. 109/2007, 125/2008, 24/2011 i 150/11). 
23 Primjerice, što se događa u slučaju neprihvaćanja izješća koje gradonačelnik preriodično podnosi gradskom vijeću? Nastupaju li pravne posljedice i koje su? Postoje li sankcije ili mjere koje je potrebno poduzeti? Koji je rok za doradu i ponovnu raspravu o izvješću? Na sva bi ova pitanja, ili barem na dio njih smjernice za postupanje trebale davati zakonske odredbe, a one to danas ne čine. Ostaje poslovnicima o radu gradskih vijeća da reguliraju takve situacije i podvedu ih pod »pravila poslovanja i postupanja«. 
24 Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (reigonalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06, 69/07 i 38/09). 
25 I. Pereša, D. Zelić, Analiza referenduma u Hrvatskoj u odnosu na europske standarde, GONG, Zagreb, 2012., www.gong.hr 
26 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-II / 3205 / 2004 od 2. veljače 2005. (Nar. nov., br. 22/05). 
27 Odluka o raspisivanju referenduma za područje Općine F. od 3. kolovoza 2004. (Sl. nov. Istarske županije, br. 9/04).