1. Novela Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 82/04)

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (u nastavku teksta: ZIDZKG) objavljen je u Narodnim novinama br. 82/04 od 17. lipnja 2004. godine, te je stupio na snagu 25. lipnja 2004. godine, osim odredaba kojima se propisuje brisanje komunalne djelatnosti opskrbe toplinskom energijom, koje će slijedom odredbe članka 15. toga Zakona, stupiti na snagu danom stupanja na snagu zakona kojim će se urediti djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom.

Slijedom navedenog, ostale su na snazi do donošenja zakona kojim će se urediti djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 26/03 - proč. tekst, 82/04 i 110/04 - Uredba - u nastavku teksta: ZKG), kojima je propisana:

• djelatnost opskrbe toplinskom energijom, kao komunalne djelatnosti (t. 4. st. 1. čl. 3. ZKG-a),
• definicija djelatnosti opskrbe toplinskom energijom (st. 5. čl. 3. ZKG-a),
• mogućnost prijenosa javnih ovlasti u djelatnosti opskrbe toplinskom energijom na osnovi odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave na pravne osobe iz stavka 1. članka 4. ZKG-a (st. 1. čl. 6. ZKG-a),
• odredba o mogućnosti obavljanja djelatnosti opskrbe toplinskom energijom putem koncesije (podst. 5. st. 1. čl. 11. ZKG-a),
• osiguranje sredstava za obavljanje djelatnosti opskrbe toplinskom energijom iz cijene usluge (t. 4. st. 1. čl. 20 ZKG-a),
• financiranje izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture iz cijene usluge (t. 4. st. 2. čl. 30. ZKG-a),
• obveza da se priključenje na komunalnu infrastrukturu opskrbe toplinskom energijom izvede na način da svaki posebni dio zgrade koji predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu (stan, poslovni prostor, garaža i si.), odnosno svaki pojedinačni potrošač ima ugrađen poseban uređaj za mjerenje potrošnje, te je obvezatna i ugradnja uređaja za regulaciju potrošnje (st. 1. čl. 36. ZKG-a),
• odredba da tehničko-tehnološke uvjete za ugradnju mjernog i regulacijskog uređaja iz stavka 1. članka 36. određuje isporučitelj komunalne usluge, a stvarni trošak ugradnje plaća vlasnik nekretnine (st. 2. čl. 36.).

Budući da su ZIDZKG-om propisane zabrane priključenja građevina izgrađenih bez akta na temelju kojeg se može graditi, na komunalnu infrastrukturu, kao i građevina za koje je u tijeku postupak građevinske inspekcije koji se odnosi na obustavu građenja ili uklanjanja građevina prema posebnom zakonu, te su u svezi s istom zabranom propisane novčane kazne odredbom točke 7. stavka 1. članka 40. istog Zakona, to se navedene odredbe odnose i na djelatnost opskrbe toplinskom energijom, do donošenja posebnog propisa kojim će se urediti navedena djelatnost.

2. Prijedlog zakona o proizvodnji, distribuciji i opskrbi toplinskom energijom

Prijedlog Zakona o proizvodnji, distribuciji i opskrbi toplinskom energijom (u nastavku teksta: Prijedlog ZPDOTE) izradilo je Ministarstvo gospodarstva rada i poduzetništva Republike Hrvatske te je upućen Saboru Republike Hrvatske na usvajanje u žurnom postupku. 15. rujna 2004. predlagatelj se suglasio s prijedlogom Odbora za zakonodavstvo da se Prijedlog zakona uputi u redovitu proceduru. Sabor Republike Hrvatske o istom prijedlogu zaključio je raspravu dana 17. rujna 2004., te je donesen zaključak da se prihvaća Prijedlog zakona, kao i da će se sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja uputiti predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga zakona.

2.1. Djelatnost proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom

Prema točki 7. stavka 2. članka 2. Prijedloga ZPDOTE-a, toplinska energija je proizvedena energija namijenjena za zagrijavanje prostora ili u tehnološke svrhe (para, vrela i topla voda). Opskrba toplinskom energijom, u smislu tog Prijedloga zakona, je prodaja toplinske energije kupcu (t. 6. st. 2. čl. 2. Prijedloga ZPDOTE-a).

Prijedlogom ZPDOTE-a određene su energetske djelatnosti:

• proizvodnja toplinske energije,
• distribucija toplinske energije,
• opskrba toplinskom energijom.¹

Navedene djelatnosti obavljaju energetski subjekti - pravne osobe koje obavljaju jednu ili više energetskih djelatnosti.²

2.1.1. Proizvodnja toplinske energije

Proizvodnju toplinske energije obavlja pravna osoba3 koja je od Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti⁴ ishodila dozvolu za obavljanje energetske djelatnosti proizvodnje toplinske energije. Ta dozvola nije potrebna za proizvodnju toplinske energije koja se proizvodi samo za vlastite potrebe ili se proizvodi u postrojenjima ukupno instalirane snage do 0,5 MW. Energetski subjekt proizvodi toplinsku energiju u postrojenjima u svom vlasništvu ili u postrojenjima koje koristi na temelju ugovora zaključenog s vlasnikom postrojenja (čl. 5.).

Povlašteni proizvođač⁵ toplinske energije je energetski subjekt koji koristi energetski objekt kogeneracije6 i koristi otpad, biorazgradive dijelove otpada ili obnovljive izvore energije za proizvodnju toplinske energije na gospodarski primijenjen način, u skladu s mjerama zaštite okoliša. Položaj povlaštenog proizvođača toplinske energije energetski subjekt iz stavka 2. članka 7. Zakona stječe na temelju rješenja Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti u skladu s uvjetima koje pravilnikom propisuje ministar. Tim pravilnikom određuje se jamstvo o porijeklu energije za povlaštenog proizvođača toplinske energije, kriteriji učinkovitosti i utjecaj na okoliš.

Udio povlaštenog proizvođača toplinske energije u energetskom sustavu Republike Hrvatske ovisi o vrsti, snazi i učinkovitosti postrojenja, gorivu, utjecaju na okoliš te potencijalima postrojenja tijekom nastupajućih godina. Te parametre, iznos i izvore financiranja potpore za energetske objekte povlaštenog proizvođača toplinske energije utvrđuje Vlada Republike Hrvatske (st. 2., 6. i 7. Čl. 7. Prijedloga ZPDOTE-a).

2.7.2. Distribucija toplinske energije

Prema odredbi t. 1. st. 1. čl. 3. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01), pojam distribucije obuhvaća razvod energije distribucijskom mrežom/sustavom.

Prema odredbi stavka 3. članka 4. tog Prijedloga (ZPDOTE), energetska djelatnost distribucije toplinske energije obavlja se kao javna usluga.⁷

Predstavničko tijelo ili drugo ovlašteno tijelo jedinice lokalne samouprave, koje na svom distribucijskom području ima energetske objekte za distribuciju toplinske energije dužno je osigurati trajno obavljanje energetske djelatnosti distribucije toplinske energije.

Predstavničko tijelo ili drugo ovlašteno tijelo jedinice lokalne samouprave i energetski subjekti za distribuciju toplinske energije, obvezni su osigurati kvalitetno obavljanje energetske djelatnosti distribucije toplinske energije na načelima održivog razvitka, osigurati održavanje energetskih objekata u stanju funkcionalne sposobnosti i osigurati javnost rada (čl. 9. Prijedloga ZPDOTE-a).⁸

Distribucija toplinske energije obavlja se na temelju koncesije ili na temelju ugovora o obavljanju djelatnosti, na način propisan odredbama članaka 10.-17. istog Prijedloga.

Energetski subjekt koji obavlja energetsku djelatnost distribucije toplinske energije dužan je omogućiti pristup na distribucijsku mrežu prema općim uvjetima za opskrbu toplinskom energijom. Stranka kojoj je odbijen pristup distribucijskoj mreži, ili ima prigovor na uvjete pristupa može uložiti žalbu Vijeću za regulaciju energetskih djelatnosti. Rješenje Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti je konačno.⁹ Stranka kojoj je odbijen pristup distribucijskoj mreži može financirati izgradnju izravnog voda koji gradi energetski subjekt za distribuciju toplinske energije, uz suglasnost Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti.

2.1.3. Opskrba toplinskom energijom tarifnih kupaca¹⁰

Prema odredbi stavka 1. i 2. članka 23. Prijedloga ZPDOTE-a, pravo na obavljanje energetske djelatnosti opskrbe toplinskom energijom tarifnih kupaca ima onaj energetski subjekt:

• kojem je dana koncesija za obavljanje djelatnosti distribucije toplinske energije,
• ili koji je sklopio ugovor o obavljanju te djelatnosti, pod uvjetom da je od Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti prethodno ishodio dozvolu za obavljanje djelatnosti opskrbe toplinskom energijom.

Iznimno, energetski subjekt koji obavlja djelatnost proizvodnje toplinske energije u tehnološkom procesu u kojem nema energetskih objekata za distribuciju toplinske energije, može obavljati energetsku djelatnost opskrbe toplinskom energijom i pod uvjetom da je od Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti ishodio dozvolu za obavljanje djelatnosti opskrbe toplinskom energijom.

Energetski subjekt za opskrbu toplinskom energijom jamči kontinuitet i pouzdanost sustava opskrbe toplinskom energijom u dogovoru s energetskim subjektom za distribuciju toplinske energije. Energetski subjekt koji obavlja djelatnost opskrbe toplinskom energijom odgovoran je za osiguranje dovoljne količine i kvalitete toplinske energije za potrebe tarifnih kupaca i osiguranje obavljanja energetske djelatnosti opskrbe toplinskom energijom na svom području (čl. 24. Prijedloga ZPDOTE-a).¹¹

2.2. Kupac toplinske energije

Prijedlogom ZPDOTE-a određene su dvije grupe kupaca:

• povlašteni kupac - danom primjene ZPDOTE-a položaj povlaštenog kupca stječu kategorije kupaca s godišnjom potrošnjom iznad 3700 vršnih sati korištenja zakupljenog toplinskog kapaciteta ili više od 15% ukupno distribuirane pare ili vrele vode na distribucijskom području u prethodnoj godini, s time da Vlada Republike Hrvatske može promijeniti kategorije i propisati snižavanje tih parametara. Povlašteni kupac ne može izgubiti svoj položaj dok zadržava potrošnju na temelju koje mu je odobren položaj povlaštenog kupca (članak 26. Prijedloga ZPDOTE-a);

• tarifni kupac - pojam tarifnog kupca Prijedlogom ZPDOTE nije posebno određen, ali možemo reći, argumentom a contrario - to je »kupac koji nije povlašten kupac«, tj. da su to svi ostali kupci osim povlaštenih kupaca.¹²

2.2.1. Povlašteni kupac

Iz pravnog statusa kupca, kao povlaštenog kupca ili tarifnog kupca toplinske energije proizlaze prava i obveze pojedine kategorije kupaca:

Povlašteni kupci toplinske energije mogu slobodno izabrati energetski subjekt za proizvodnju toplinske energije (čl. 26.). Proizvodnja energije za povlaštene kupce i opskrba toplinskom energijom povlaštenih kupaca obavljaju se prema pravilima kojima se uređuju tržišni odnosi (st. 1. čl. 4.). Energetski subjekt koji obavlja djelatnost proizvodnje toplinske energije može ugovarati prodaju toplinske energije izravno s povlaštenim kupcima. Ugovor se zaključuje nakon što ugovorne strane ishode suglasnost energetskog subjekta koji obavlja djelatnost distribucije toplinske energije. Stranka kojoj je uskraćena suglasnost može izjaviti žalbu Vijeću za regulaciju energetskih djelatnosti. Rješenje Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti je konačno (čl. 8. Prijedloga ZPDOTE-a).

2.2.2. Tarifni kupci toplinske energije

Tarifni kupci toplinske energije ne mogu se izdvojiti iz toplinskog sustava bez suglasnosti energetskog subjekta za distribuciju i energetskog subjekta za opskrbu toplinskom energijom13 (st. 1. čl. 21.). Energetska djelatnost proizvodnje toplinske energije za tarifne kupce i opskrba toplinskom energijom tarifnih kupaca obavljaju se na reguliran način.

2.3. Tarifni sustav

Tarifnim sustavom za usluge energetskih djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom određuje se metodologija pravednog rasporeda troškova proizvodnje i distribucije toplinske energije između energetskih subjekata i automatizam u mijenjanju promjenljivih troškova proizvodnje toplinske energije primjenom odgovarajućih utjecajnih parametara (cijena energetskog goriva i kretanje cijena valuta na tržištu) (čl. 19. ZPDOTE-a).

Tarifnim sustavom za usluge energetskih djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom utvrđuje se, na jedinstven način za cijelo područje Republike Hrvatske, vrsta korisnika s obzirom na ogrijev-ni medij, razdoblje isporuke, količina i dinamika potrošnje toplinske energije te tarifne stavke za obračun cijene toplinske energije. Visina tarifnih stavki ovisi o troškovima proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom distribucijskog područja. Tarifnim sustavom utvrđuju se i elementi za određivanje naknade za priključenje na toplinski sustav ili za povećanje priključne snage (čl. 22. ZPDOTE-a).¹⁴

2.4. Uvjeti opskrbe energijom

Valja naglasiti da prema odredbi članka 29. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01) Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog ministra, a po pribavljenom mišljenju Vijeća za regulaciju, propisuje Opće uvjete za opskrbu energijom, te da je stoga opće uvjete potrebno propisati i za djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom sukladno Prijedlogu ZPDOTE-a).

Općim uvjetima za opskrbu energijom se za pojedine energetske djelatnosti utvrđuje:

• obveza priključaka i opskrbe kupca energijom,
• uvjeti za priključak i opskrbu kupca energijom,
• izdavanje energetske suglasnosti i uvjeta za priključak,
• uvjeti isporuke, ograničenja i prekidi isporuke energijom,
• mjerni uređaji i način mjerenja isporučene (potrošene) energije i angažirane snage.¹⁵

2.5. Upravni i inspekcijski nadzor

Prema odredbi članka 27. ZPDOTE-a, upravni nadzor nad provedbom toga Zakona i propisa donesenih na temelju istoga obavlja Ministarstvo. Inspekcijski nadzor nad provedbom istog Zakona obavljaju Državni inspektorat i drugi nadležni inspektori prema posebnim propisima. Prekršajne kazne propisane su odredbama članaka 29. i 30. istog Zakona.

2.6. Obveze tijela jedinica lokalne samouprave

Predstavnička tijela ili druga ovlaštena tijela jedinica lokalne samouprave dužna su uskladiti svoje akte sa ZPDOTE-om u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu toga Zakona. Akti predstavničkih tijela ili drugih ovlaštenih tijela jedinica lokalne samouprave, koji nisu usklađeni s odredbama istoga Zakona, prestaju važiti istekom navedenog roka (čl. 35. ZPDOTE-a).

Postupci započeti prema odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu,16 a prije početka primjene istog Zakona, okončat će se prema odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu (čl. 36. ZPDOTE-a).

Umjesto zaključka

Prijedlogom ZPDOTE-a propisano je obavljanje energetskih djelatnosti proizvodnje, distribucije i opskrbe toplinskom energijom na drukčiji način nego je obavljanje djelatnosti opskrbe toplinskom energijom bilo propisano kao komunalna djelatnost odredbama ZKG-a.

Valja istaknuti da su osnovna načela obavljanja navedenih djelatnosti kao javnih usluga sadržana u odredbi stavka 2. članka 2. ZKG- a, preuzeta u navedenom Prijedlogu.

Pojedina rješenja koja su od strane predlagatelja unesena kao novina u organizaciji obavljanja navedenih djelatnosti, a koja proizlaze iz Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01), kao temeljnog zakona u području energije, valjalo bi ugraditi na odgovarajući način i u odredbe ZKG-a.

To se odnosi na propisivanje, na odgovarajući način, obveze obavljanja komunalnih djelatnosti u jedinicama lokalne samouprave (gradovima i općinama), definiranja distribucijskog područja, te donošenja tarifnog sustava, mogućnost osnivanja Vijeća za regulaciju obavljanja komunalnih djelatnosti na razini jedinica područne (regionalne) samouprave (županije) ili (možda) na razini Republike Hrvatske, radi ujednačavanja komunalnog standarda i cijena komunalnih usluga, te posebno iskoristiti nomotehničku sistematičnost Prijedloga ZPDOTE-a i definicija pojmova koji se upotrebljavaju u zakonskom tekstu, čime se pridonosi jednostavnosti interpretaciji i primjeni Zakona u praksi, te otklanjaju dvojbi.

1 Prema točkama 16., 17. i 18. članka 15. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01) energetske su djelatnosti, između ostalih: proizvodnja toplinske energije, distribucija toplinske energije, opskrba toplinskom energijom. 
2 V. t. 4. čl. 3. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01).
3 Prema odredbi članka 17. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01), dozvola se može izdati pravnoj osobi (u nastavku teksta: energetski subjekt): 1. ako je registrirana za obavljanje energetske djelatnosti, 2. koja je tehnički kvalificirana za obavljanje djelatnosti, 3. koja ima u radnom odnosu potreban broj stručno osposobljenih djelatnika za obavljanje djelatnosti, 4. koja raspolaže financijskim sredstvima, ili dokaže da ih može pribaviti, potrebnim za obavljanje djelatnosti, 5. kojoj nije oduzeta dozvola za obavljanje energetske djelatnosti za koju traži dozvolu u posljednjih deset godina koja prethodi godini podnošenja zahtjeva, čiji članovi uprave odnosno druge njima odgovorne osobe nisu bili u posljednjih pet godina pravomoćno osuđeni za kazneno djelo povezano s obavljanjem energetskih djelatnosti. Protiv rješenja kojim se uskraćuje dozvola za obavljanje energetske djelatnosti može se podnijeti žalba Ministarstvu (st. 4. čl. 17. Zakona o energiji).
4 Prema odredbi članka 1. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti (Nar. nov., br. 68/01) radi obavljanja poslova izdavanja dozvola za obavljanje energetskih djelatnosti, poslova osiguravanja preglednog i nepristranog djelovanja tržišta energije, poslova osiguravanja preglednog i nepristranog obavljanja energetskih djelatnosti koje se obavljaju kao javne usluge, obavljanja poslova u vezi s reguliranjem cijena energije koje se obračunavaju na podlozi tarifnih sustava, te obavljanja i drugih poslova koji su mu stavljeni u djelokrug Zakonom o energiji i zakonima kojima se uređuje obavljanje energetskih djelatnosti na tržištu ili kao javnih usluga, ovim se Zakonom osniva Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti (u nastavku teksta: Vijeće za regulaciju) neovisna pravna osoba sa sjedištem u Zagrebu. Vijeće za regulaciju upisuje se u Sudski registar. Na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuju se odredbe Zakona o ustanovama.
5 V. t. 17. st. 1. čl. 3. Zakona o energiji: povlašteni proizvođač jer energetski subjekt koji u pojedinačnom proizvodnom objektu istodobno proizvodi električnu i toplinsku energiju, koristi otpad ili obnovljive izvore energije na gospodarski primjeren način koji je usklađen sa zaštitom okoliša.
6 Prema odredbi točke 5. stavka 2. članka 2. ZPDOTE-a, kogeneracija je proizvodnja u jedinstvenom procesu istodobno električne i toplinske energije.
7 V. t. 12. st. 1. čl. 3. Zakona o energiji: obveza javne usluge je obveza energetskih subjekata da određene energetske djelatnosti obavljaju kao javne usluge. Prema članku 20. Zakona o energiji (Nar. nov., br. 68/01) energetske djelatnosti utvrđene ovim Zakonom obavljaju se prema pravilima kojima se uređuju tržišni odnosi ili kao pružanje javnih usluga. Kao javne usluge obavljaju se energetske djelatnosti: proizvodnja električne energije za tarifne kupce, prijenos električne energije, distribucija električne energije, organiziranje tržišta električne energije, opskrba električnom energijom tarifnih kupaca, vođenje elektroenergetskog sustava, transport plina te distribucija toplinske energije.
8 V. načela obavljanja komunalnih djelatnosti - stavak 2. članka 2. ZKG-a.
9 V. Načelo konačnosti rješenja u upravnom postupku - članak 11a. Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 53/91 i 103/96), te članak 5. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92).
10 Prema t. 13. st. 1. čl. 3. Zakona o energiji: opskrba energijom je isporuka i/ili prodaja energije kupcu. Valja naglasiti da je prema Prijedlogu ZPDOTE-a djelatnost opskrbe toplinskom energijom vezana za opskrbu toplinskom energijom tarifnih kupaca (čl. 23. i 24. Prijedloga ZPDOTE-a).
11 V. bilješku 7.
12 Prema t. 23. st. 1 .čl. 3. Zakona o energiji: tarifni kupac je kupac za kojeg se energija dobavlja na regulirani način i po reguliranoj cijeni.
13 Stranka kojoj je uskraćena suglasnost može uložiti žalbu Vijeću za regulaciju energetskih djelatnosti. Rješenje Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti je konačno.
14 Stavka 1. članka 34. ZPDOTE-a propis iz članka 19. istog Zakona donijet će ministar u roku 6 mjeseci od dana stupanja na snagu toga Zakona.
15 Propisani sadržaj općih uvjeta isporuke energije prema Zakonu o energiji može biti od pomoći pri određivanju općih uvjeta isporuke komunalnih usluga koje su isporučitelji komunalnih usluga dužni sastaviti i javno objaviti prema odredbama Zakona o zaštiti potrošača (Nar. nov., br. 96/03).
16 Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 26/03 - proč. tekst, 82/04 i 110/04 - Uredba).