1. UVOD
Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) u dvije je recentne odluke^[1] nastavio sa svojom novom praksom aktivnog djelovanja na smanjenju slučajeva u kojima je sudska zaštita protiv određenih akata (posebno javnopravnih tijela u smislu Zakona o općem upravnom postupku^[2]) onemogućena. O ovoj ustavnosudskoj praksi smo već pisali^[3] te je možemo samo pozdraviti. Ipak, kao što ćemo pokazati infra, ona nije bez mane, odnosno može se reći, kako je istaknuto u podupirućim izdvojenim mišljenjima uz obje citirane odluke, da je Ustavni sud ipak stao prije ključnog koraka i da nije^[4] napravio taj zadnji, odlučni korak i riješio nastale dvojbe, već je „prebacio lopticu“ redovitim sudovima.

Nakon što je proširio upravnosudsku nadležnost u stvarima zapošljavanja u javnim službama i, prema svemu sudeći, u stvarima koje se odnose na stegovne postupke u javnim službama, na red su došli i tzv. „akti raspolaganja“ kojima država raspolaže svojom imovinom (poljoprivrednim zemljištem, šumama i sl.) tako da je prodaje, daje u zakup, ustanovljuje služnost(i) ili pravo građenja i sl. Odnosno, akti kojima država odlučuje o, primjerice, davanju investicijskih potpora za kapitalno ulaganje. Drugim riječima, Ustavni sud se (napokon) pozabavio sklonošću države da zakonodavno propisuje da određeni akt nije upravni akt ili da, u nedostatku izričite zakonske odredbe, država i sudovi tumače da nije riječ o upravnom aktu pa, posljedično, nema niti dostupnog puta sudske zaštite.

Mišljenja smo da je iz ustavnosudske prakse u posljednje vrijeme (a posebno od prosinca 2019. godine i odluke U-III-4016/2015 od 17. prosinca 2019. godine^[5]) jasno da Ustavni sud ne prihvaća više kao „zadanu“ činjenicu da se protiv akta koji nije upravni akt ne može voditi upravni spor, odnosno da je prihvatljivo da protiv određenih akata koji nedvojbeno mogu biti kvalificirani kao upravni akti, ali to nije tako izrijekom propisano (vidjet ćemo kako i hoće li se Ustavni sud odrediti prema situacijama u kojima je izrijekom propisano da akt koji je po svemu upravni akt to nije) ne postoji sudska zaštita.

Može se reći da je Ustavni sud prošao razvojni put od odluka^[6] u kojima je bilo posve „jasno“ da „Upravni sud zaključuje da osporena Odluka nije upravni akt kojim tijelo iz članka 15. ZUS-a u obavljanju javnih ovlasti rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari nego akt poslovanja (istaknuo autor) L. u S. Naime, da donošenje odluke o dopuni Cjenika (tarife) ne predstavlja rješavanje u kakvoj upravnoj stvari, niti se u istom donosi upravni akt protiv kojeg bi bilo moguće u skladu s mjerodavnim odredbama voditi upravni spor. … Ustavni sud utvrđuje kako je Upravni sud u konkretnom slučaju pravilno utvrdio da akt kojeg podnositelj pobija tužbom podnesenom tom sudu nije upravni akt, te je stoga otklonio meritorno odlučivanje o zakonitosti tog akta, čime nije povrijeđeno ustavno jamstvo iz članka 19. stavka 2. Ustava (istaknuo autor).“, do citiranih odluka u kojima Ustavni sud zaključuje da „sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudovima tako  i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima.“ Odnosno, Ustavni sud sada zauzima gledište da, u osnovi, mora postojati pravna (sudska) zaštita protiv svakog pojedinačnog akta javnopravnih tijela. Prema našem mišljenju, ovo gledište Ustavnog suda dokida do sada postojeću doktrinu o nemogućnosti provođenja kontrole nad tzv. aktima raspolaganja, iako, kako je već rečeno, Ustavni sud nije napravio zadnji korak i izrijekom to i naglasio, ali o tome više infra.

2. OKOLNOSTI SLUČAJEVA PRED USTAVNIM SUDOM
Ustavni sud je odlukom U-III-2042/2013 ukinuo rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9735/2010-3 od 13. veljače 2013. (točka II. izreke) te vratio stvar Visokom upravnom sudu na ponovno odlučivanje (točka III. izreke). U odluci U-III-2100/2014 Ustavni sud ukinuo je rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-963/2011-4 od 13. veljače 2014. (točka II. izreke) te vratio stvar Visokom upravnom sudu na ponovno odlučivanje (točka III. izreke). Obrazloženje Ustavnog suda u obje odluke vrlo je slično, pa će detaljnije biti prikazano u točki 2.1. ovoga članka.

2.1. ČINJENIČKO STANJE I UTVRĐENJA uSTAVNOG SUDA GLEDE ODLUKE U -III -2042/2013
Ustavna tužba podnesena je u povodu rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9735/2010-3 od 13. veljače 2013., kojim je odbačena kao nedopuštena tužba podnositeljice podnesena protiv Odluke Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ministarstvo) KLASA: 321-04/10-01/103, URBROJ: 538-07-10-02 od 8. srpnja 2010. (u nastavku teksta: Odluka), iz razloga što osporena Odluka ne predstavlja upravni akt iz članka 6. Zakona o upravnim sporovima^[7]. Navedenom Odlukom određeno je da će se osnovati pravo služnosti na vrijeme od 50 (pedeset) godina u korist trgovačkog društva “Dom” d.o.o. Križevci, u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske radi podizanja višegodišnjih nasada, i to: vinograda, voćnjaka i maslinika, na dijelu k.č. br. 1210/2, u površini od 22,06 ha, upisane u zk. ul. br. 1254 k.o. Turanj, izvan granica građevinskog područja, kojom gospodare Hrvatske šume d.o.o. Zagreb. Ministarstvo je, na temelju članka 5. Uredbe o postupku i mjerilima za osnivanje služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske radi podizanja višegodišnjih nasada^[8] (u nastavku teksta: Uredba), objavilo javni poziv za podnošenje zahtjeva za osnivanje služnosti na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske.  U povodu navedenog javnog poziva javila su se dva subjekta, i to: podnositeljica i trgovačko društvo “Dom” d.o.o. Križevci, Kalnička 52/A, OIB: 89187731748. Ministar regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva donio je dvije odluke:

1. osporenu Odluku kojom se osniva pravo služnosti na vrijeme od 50 godina u korist trgovačkog društva “Dom” d.o.o. Križevci, za površinu od 22,06 ha na k. č. br. 1210/2 k. o. Turanj i
2. odluku KLASA: 321-04/10-01/102, URBROJ: 538-07-10-02 od 8. srpnja 2010., kojom se osniva pravo služnosti na vrijeme od 50 godina u korist podnositeljice za površinu od 22,06 ha na k. č. br. 1210/2 k. o. Turanj.

Protiv osporene Odluke kojom se osniva navedeno pravo služnosti u korist trgovačkog društva “Dom” d.o.o. Križevci, podnositeljica je pokrenula upravni spor pred Visokim upravnim sudom. Visoki upravni sud odbacio je tužbu podnositeljice kao nedopuštenu jer je ocijenio da osporena Odluka ne predstavlja upravni akt u smislu članka 6. st. 2. Zakona o upravnim sporovima jer se tom Odlukom ne odlučuje o nekom pravu ili obvezi podnositeljice u upravnoj stvari. Prema ocjeni Visokog upravnog suda, osnivanje prava služnosti kao stvarnog prava ne može biti predmet ocjene u upravnom sporu. Ustavni je sud našao da je, u konkretnom slučaju, Visoki upravni sud odbacio tužbu jer je utvrdio da Odluka koja se osporava tužbom nije upravni akt iz članka 6. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, jer se njome ne odlučuje o nekom pravu ili obvezi podnositeljice u upravnoj stvari. Prema ocjeni Visokog upravnog suda, osnivanje prava služnosti kao stvarnog prava ne može biti predmet ocjene u upravnom sporu.

Ustavni sud navodi da mjerodavnim odredbama Zakona o šumama i Uredbe nije bila propisana pravna priroda odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu, već je Visoki upravni sud kroz sudsku praksu zauzeo stajalište da odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu nisu upravni akti iz članka 6. st. 2. Zakona o upravnim sporovima. Jednaka je situacija i danas, prema važećem Zakonu o šumama. Ustavni sud ponavlja da, sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudovima, tako i u postupku pred nadležnim redovitim sudovima. U konkretnom slučaju nije bila propisana pravna priroda odluke o osnivanju prava služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, radi podizanja višegodišnjih nasada na šumskim površinama, koju donosi Ministarstvo u postupku za osnivanje prava služnosti.

Prema stajalištu Visokog upravnog suda, odluka o osnivanju služnosti u šumi ili na šumskom zemljištu nije akt iz članka 6. Zakona o upravnim sporovima jer se tom odlukom ne odlučuje o pravu ili obvezi tužitelja u upravnom sporu. Obrazlaganje sudske odluke o odbacivanju tužbe tako da se u osporenom rješenju navede da “osnivanje prava služnosti kao stvarnog prava ne može biti predmetom ocjene u upravnom sporu”, ne može se smatrati obrazlaganjem sudske odluke (rješenja) koje udovoljava standardu dostatnosti u situaciji kada ne postoji jasna sudska praksa, niti se time ostvaruje bit “prava na sud”. Stoga, budući da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih izvora prava (čl. 115. st. 3. Ustava RH^[9]), onda su svi oni (a ne samo Ustavni sud) dužni voditi računa o ostvarivanju ustavnog i konvencijskog jamstva prava na sudsku zaštitu, a napose to se odnosi na sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela, u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta (čl. 19. st. 2. Ustava u užem smislu). Obveza je sudova, i u slučaju vlastite nenadležnosti, pa i u slučaju zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema, onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna (istaknuo autor). Stoga, Ustavni sud utvrđuje da Visoki upravni sud u osporenom rješenju za svoju ocjenu zašto smatra da u konkretnom slučaju protiv osporene odluke nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, nije dao relevantne i dostatne razloge. Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda podnositeljici povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

2.2. ČINJENIČNO STANJE I UVRĐEDENJA USTANOVNOG SUDA GLEDE ODLUKE U-III-2100/2014
Ustavna tužba podnesena je u povodu rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-963/2011-4 od 13. veljače 2014., kojim je odbačena kao nedopuštena tužba podnositelja izjavljena protiv Odluke o odbacivanju prigovora Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ministarstvo) KLASA: 421-01/09-01/1486, URBROJ: 525-4-10-6 od 10. prosinca 2010., iz razloga što tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, nego o stvari imovinskopravnog karaktera. Tom je Odlukom odbačen prigovor podnositelja podnesen na Odluku o odobrenju i isplati investicijske potpore za kapitalno ulaganje KLASA: 421-01/09-01/1486, URBROJ: 525-4-10-4 od 20. srpnja 2010., u dijelu kojim je odbijen s isplatom investicijske potpore za kapitalno ulaganje za kupnju traktora s priključcima. Podnositelj je 24. veljače 2009. podnio Ministarstvu zahtjev za investicijsku potporu kapitalnom ulaganju KLASA: 421-01/09-01/1486, URBROJ: 525-04-09-1, za investiciju kupnje traktora s priključcima i opreme za podrum ukupne investicijske vrijednosti 688.465,01 kn. Ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja (u nastavku teksta: ministar) 20. srpnja 2010. donio je Odluku o odobrenju i isplati investicijske potpore za kapitalno ulaganje kojom je podnositelju odobreno 148.020,72 kn investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja, a ta sredstva potpore bit će isplaćena na račun podnositelja do 30. lipnja 2011., kao korisnika investicijske potpore.

Protiv dijela Odluke kojim je odbijen s isplatom investicijske potpore za traktor s priključcima podnositelj je uložio prigovor. Ministar je Odlukom o odbacivanju prigovora od 10. prosinca 2010. odbacio prigovor podnositelja utvrdivši da je zahtjev za navedenu investiciju pravilno određen, da je investicija kupnje traktora završena u 2003. godini, stoga nije mogla biti predmet odobrenja na temelju podnesenog zahtjeva sukladno članku 6. t. b) tada važećeg pravilnika iz 2008. godine.

Podnositelj je protiv navedene odluke o odbacivanju prigovora od 10. prosinca 2010., u dijelu kojim je odbijen s isplatom investicijske potpore za kapitalno ulaganje, pokrenuo upravni spor. Visoki upravni sud rješenjem je odbacio tužbu podnositelja kao nedopuštenu ocijenivši da u konkretnom slučaju odluka kojom je odbačen prigovor podnositelja na odluku o odobrenju i isplati investicijske potpore za kapitalno ulaganje nije upravni akt protiv kojeg bi se mogao voditi upravni spor. Naime, prema ocjeni Visokog upravnog suda, u konkretnom slučaju riječ je o stvari imovinskopravnog karaktera odnosno o odobrenju i isplati investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja.

Ustavni sud našao je da je u konkretnom slučaju Visoki upravni sud odbacio tužbu jer je utvrdio da Odluka o odbacivanju prigovora podnesenog na Odluku o odobrenju i isplati investicijske potpore nije upravni akt iz članka 6. Zakona o upravnim sporovima. Prema ocjeni Visokog upravnog suda, Ministarstvo nije odlučivalo o upravnoj stvari, već o stvari imovinskopravnog karaktera odnosno o odobrenju i isplati investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja. Također, Visoki upravni sud utvrdio je da odredbama zakona i pravilnika nije bilo propisano da su odluke koje Ministarstvo donosi u postupcima utvrđivanja prava za korisnike potpora upravni akt. Iz navedenog proizlazi da su odluke o prigovorima koje donosi ministar na Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje, konačne. Stoga se čini da oko pitanja pravne naravi pojedinačnih akata koje je prethodno donosilo Ministarstvo u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv takvih pojedinačnih akata postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovitim sudovima (istaknuo autor).

Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno članku 116. Ustava, o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovitim sudovima odlučivanje u svezi s donesenom Odlukom o isplati i/ili Odlukom o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje.

Stoga je Ustavni sud, uz obrazloženje navedeno supra utvrdio da Visoki upravni sud u osporenom rješenju za svoju ocjenu zašto smatra da u konkretnom slučaju protiv osporene odluke nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, nije dao relevantne i dostatne razloge. Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda podnositelju povrijeđeno pravo na pristup sudu, kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

3. SMIJU LI UOPĆE POSTOJATI TZV. AKTI RASPOLAGANJA (POSLOVANJA)
Problem tzv. akata raspolaganja (poslovanja) postoji već odavno u našoj pravnoj kulturi. Ne jednom bili smo svjedoci da javnopravna tijela odbacuju mogućnost sudske kontrole nad svojim radom navodeći da su akti koji su „pod lupom“ i koji se namjeravaju uputiti na (sudsko) preispitivanje akti raspolaganja (poslovanja) i da (upravno)sudska kontrola nije dopuštena.

Osnovu za takvo postupanje davala im je, nažalost, i (upravno)sudska^[10] i, kako smo vidjeli, ustavnosudska praksa. Međutim, zakonodavna politika kod nas je nekonzistentna, pa imamo situacije u kojima je izrijekom propisano da određeni akt (koji bi po svemu bio upravni akt) to nije. Za ovo je najbolji primjer članak 28. Zakona o poljoprivrednom zemljištu^[11], koji je izrijekom propisao da odluka kojom se odlučuje o vlasničkim i drugim stvarnim pravima na poljoprivrednom zemljištu u vlasništvu države nije upravni akt. O tom problemu detaljno je pisao Đerđa^[12], koji je analizirao pravni režim korištenja poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta u vlasništvu države te javnog vodnoga dobra u javnoj uporabi. Utvrdio je da bi bilo „izuzetno korisno, također po uzoru na Zakon o vodama, propisati da je odluka o davanju u zakup ili najam, osnivanje prava služnosti i prava građenja upravni akt, kako bi se na postupak donošenja ove odluke primijenile postupovne odredbe Zakona o općem upravnom postupku. Time bi se zainteresiranim osobama u postupku davanja na korištenje tih zemljišta ujedno osigurala i adekvatna pravna zaštita, uključujući i pravo pokretanja upravnoga spora. Konačno, valjalo bi razmisliti i o tome bi li ugovore o zakupu i najmu, odnosno osnivanju prava služnosti ili prava građenja trebalo utvrditi upravnim ugovorima^[13]“. Ono što je Đerđa, također, istaknuo i utvrdio jest da u određenim područjima (poljoprivredno zemljište, šume), dolazi do „isključivanja javnopravnih instrumenata, čime se oslabljuje položaj javne vlasti u upravljanju i zaštiti ovog važnog prirodnog resursa“^[14]. Dodatno, navodi Đerđa, „ovakvim određenjem značajno su oštećeni ponuditelji koji se javljaju u ovim postupcima, jer nemaju adekvatnu postupovnu zaštitu koju bi imali propisivanjem ovoj odluci pravne prirode upravnoga akta, što će se sigurno pokazati značajnom manom ove pravne regulacije.“ Jasno je da se to kao takvo i pokazalo, a što je, napokon, rezultiralo citiranim odlukama Ustavnog suda. S druge strane, u nizu zakona, kao što se moglo vidjeti i iz primjera navedenih u citiranim odlukama Ustavnog suda, uopće nije propisana pravna priroda akata kojima se odlučuje o određenim pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba. U takvim situacijama ostavlja se otvorenim pitanje pravne prirode odluka koje se donose^[15] (o osnivanju služnosti i sl.). Međutim, sudska praksa je (i) u tim slučajevima „skrojila“ akte raspolaganja (poslovanja) i u osnovi onemogućila sudsku kontrolu nad njima.

3.1. IZDVOJENA MIŠLJENJA U ODLUKAMA U-III-2042/2013 i U-III-2100/2014
Uz obje citirane odluke objavljena su i izdvojena mišljenja. Uz odluku U-III-2042/2013 objavljena su izdvojena podupiruća mišljenja sudaca Šumanovića i Mlakara, a uz odluku U-III-2100/2014 izdvojeno podupiruće mišljenje suca Mlakara. U svom izdvojenom podupirućem mišljenju sudac Šumanović izrijekom navodi da je odluka o osnivanju služnosti upravni akt te da je trebalo „jasno i određeno konstatirati da je posrijedi upravna stvar u pravom smislu riječi, i time izbjeći formalističko, za stranku svakako opterećujuće i zamorno upućivanje da o tome ponovno - a bez jasnih smjernica Ustavnog suda - odlučuje isti sud koji je inicijalno manifestirao nesklonost postupati u upravnom sporu za koji je nadležan“. Naime, sudac Šumanović navodi da je u predmetnom slučaju „nedvojbeno riječ o upravnoj stvari u kojoj meritum nije služnost kao institut privatnog prava (ona će se osnovati tek ugovorom koji slijedi nakon upravnog akta) nego upravljanje šumom i šumskim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske, dakle obavljanje javnih ovlasti države na dobrima od interesa Republike Hrvatske koja su pod njezinom osobitom zaštitom“ te navodi, prema našem mišljenju ključno, da se „tim (se) dobrima ne može raspolagati privatnopravnim dispozicijama (istaknuo autor).“. I sudac Mlakar ističe da je Ustavni sud „zanemario i izbjegao“ očitovati se o biti problema koji se pojavio u postupku odlučivanja o konkretnoj ustavnoj tužbi. Osnovno je pitanje na koje je valjalo odgovoriti, navodi Mlakar, koja je pravna priroda akta koji je bio predmetom osporavanja u postupku koji je prethodio donošenju rješenja Visokog upravnog suda. O odgovoru na to pitanje ovisi utvrđivanje nadležnosti sudova za rješavanje u konkretnoj stvari. Odnosno, ključno pitanje u predmetnom slučaju i u svim budućim takvim slučajevima jest koja je pravna priroda akata koji se donose u ovim postupcima. Dodatno, a važno, sudac Mlakar u oba svoja izdvojena podupiruća mišljenja ističe sljedeće: „Višegodišnja zakonodavna praksa upućuje nas na činjenicu da pojedini zakonski tekstovi, suprotno navedenim definicijama, nastoje izbjeći primjenu ovog određenja upravnih akata (istaknuo autor) te učestalo definiraju pojam akata koje donose na drukčiji način. Tako se Zakonom o poljoprivrednom zemljištu, Zakonom o šumama i Zakonom o vodama određuje da akti koje donose u propisanim postupcima nisu upravni akti, iako bi naprijed navedena definicija govorila suprotno. Takvim zakonskim određenjem dovodi se u pitanje primjena ZUP-a i ZUS-a i nedvojbeno ruši postojeći sustav i dovodi u pitanje načelo vladavine prava zajamčeno člankom 3. Ustava Republike Hrvatske (istaknuo autor).“.

3.2. NAČELNO, AKTI RASPOLAGANJA (POSLOVANJA) NE SMIJU POSTOJATI
Teza koju postavljamo jest da, načelno, država ne može sa svojim vlasništvom i dobrima kojima raspolaže upravljati na jednak način kao i privatne osobe, unatoč tome što je Republika Hrvatska vlasnik jednako kao i bilo koja druga pravna i fizička osoba. Naime, već i Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima propisuje kako je svatko tko odlučuje o općim dobrima ili o stvarima u vlasništvu Republike Hrvatske ili njima upravlja dužan postupati kao dobar domaćin te da za to odgovara (čl. 35. st. 7.). To posebno vrijedi za dobra od interesa za Republiku Hrvatsku (poljoprivredno zemljište, šume, pomorsko dobro, itd.) koja uživaju njezinu osobitu zaštitu. Ponovit ćemo ono što je napisao sudac Šumanović: tim se dobrima ne može raspolagati privatnopravnim dispozicijama. To znači da je riječ o dispozicijama (raspolaganjima) koje ulaze u sferu javnog prava, što opet znači i obvezu (sudske) kontrole nad svim takvim raspolaganjima. Vidimo da Ustavni sud ide u smjeru uspostavljanja sudske kontrole u svim slučajevima kada pravna priroda odluka o raspolaganju nije izrijekom propisana (iako nas pomalo brine dio rečenice u obje citirane odluke „… a ako ga nema (pravnog puta, nap. a.), onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna.“), što, dakako, pozdravljamo. Međutim, postavlja se pitanje što s onim slučajevima u kojima je izrijekom propisano da određeni akt nije upravni akt. Ustavni sud nije se očitovao u tom smjeru, što je izrijekom prigovorio sudac Mlakar. I to tako da je izrijekom naveo da su takva propisivanja protivna članku 3. Ustava (vladavina prava), što se mora ocijeniti točnim. Naime, ako sudska zaštita mora postojati (uzmimo da je ona rečenica koja nas brine bez osnove) protiv svakog akta tijela javnih vlasti, i to nije sporno u svim slučajevima kada pravna priroda takvih akata nije izrijekom propisana, kako opravdati nepostojanje sudske zaštite kada je izrijekom propisano da određeni akt nije upravni akt (iako to po svemu jest). Odnosno, kako u sustavu koji je uređen u skladu s vladavinom prava može opstati uređenje prema kojemu protiv odluke o uspostavljanju služnosti nad šumom postoji pravna zaštita pred upravnim sudom, a protiv odluke o uspostavljanju služnosti nad poljoprivrednim zemljištem ne postoji pravna zaštita jer je tako propisano zakonom? Mišljenja smo da takvo uređenje ne smije opstati i zbog toga smo naveli da Ustavni sud nije napravio ključan korak. Taj je korak zabrana akata raspolaganja (barem) glede raspolaganja dobrima od interesa za Republiku Hrvatsku. Ustavnosudska praksa može dati odgovor na pitanje u kojim bi područjima mogli opstati akti raspolaganja (poslovanja), ako je to nužno, ali smatramo da bi takvih situacija moralo biti što je moguće manje.

4. ZAKLJUČAK
Recentnu praksu Ustavnog suda kojom on aktivno radi na smanjenju slučajeva u kojima (upravno)sudska zaštita nije dostupna treba pozdraviti. Njome se jača vladavina prava i osigurava sudska kontrola nad sve većim opsegom pojedinačnih akata tijela javne vlasti nad kojima je do  sada nije bilo. Velikim je dijelom za promjenu prakse Ustavnog suda zaslužna i promjena paradigme upravnog spora, što također treba istaknuti. Nije dobro što Ustavni sud nije iskoračio hrabrije i sam zauzeo određena gledišta, ne ostavljajući to za ponovne postupke pred Visokim upravnim sudom. Točno je da nije zadaća Ustavnog suda „preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.“. Ali, jednako je tako točno da Ustavni sud u svim odlukama koje su navedene u ovom članku nije dao jasne smjernice Visokom upravnom sudu, što glede Odluke U-III-2042/2013 ističe i sudac Šumanović u svojem izdvojenom, podupirućem mišljenju. Ustavni sud morao bi biti „hrabriji“ pri zauzimanju gledišta, što se posebno odnosi na, prema našem mišljenju, neustavno zakonodavno odricanje karaktera upravnog akta brojnim aktima koji predstavljaju „udžbeničku definiciju upravnog akta“. Dodatno, bilo bi dobro da u svojim odlukama kojima mijenja dosadašnju praksu i ustaljeni način (pravnog) razmišljanja, Visokom upravnom sudu i upravnim sudovima da jasnije smjernice. Kao zaključnu misao ovog članka istaknuli bismo da država ne može, u pravilu, svojom imovinom raspolagati kao privatne osobe, što se posebno odnosi na dobra od interesa za Republiku Hrvatsku koja su u njezinu vlasništvu i/ili kojima upravlja. Opet ćemo posuditi rečenicu suca Šumanovića: tim se dobrima ne može raspolagati privatnopravnim dispozicijama.

[1]*  Katedra za upravno pravo, Pravni fakultet u Zagrebu U-III-2042/2013 i U-III-2100/2014, obje od 19. svibnja 2020., dostupne na www.usud.hr (12. 7. 2020.).
[2]    Nar. nov., br. 47/09, vidi članak 1.
[3]    Vidi Staničić, F., Novo uređenje pravne zaštite u postupcima primanja u javne službe, Informator, br. 6617, str. 2-4 i Staničić, F., Proširenje (upravno)sudske zaštite na stegovne postupke u javnim službama, Informator, br. 6626, str. 14-17.
[4]    Slično je istaknuto i u citiranom članku o stegovnim postupcima u kojima je navedeno: „Ustavni sud je, pomalo pitijski, napomenuo da „nije na njemu ocjenjivati je li u konkretnom slučaju interpretacija Upravnog suda u Osijeku, zatim i Visokog upravnog suda, sama po sebi bila pravilna ili nije. Zadaća je Ustavnog suda ispitati jesu li učinci takvog tumačenja umanjili temeljno pravo podnositeljice na pristup sudu na način ili do takve mjere da je njime narušena sama bit njezinog ‘prava na sud’“. Iz navedenoga se ne može jasno zaključiti je li Ustavni sud gledišta da se radi o upravnom aktu u predmetnom slučaju ili možda o postupanju javnopravnog tijela u smislu članka 12. stavka 2. točke 2. ZUS-a, pa je na taj način Ustavni sud otežao posao Upravnom sudu u Osijeku.“
[5]    Dostupna na: https://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&document.  Id=C12570D30061CE54C12584D9003ACEF3 (12. 7. 2020.).
[6]    U-III-5307/2008 i U-III-5309/2008, obje od 1. ožujka 2011., dostupne na www.usud.hr (12. 7. 2020.).
[7]    Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92.
[8]    Nar. nov., br. 121/08.
[9]    Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14.
[10]  Vidi presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske Uzz-11/1993-4 od 2. srpnja 1999., u kojoj se ističe: „Odluka davatelja stana na korištenje, a s time i Komisije za stambene odnose Izvršnog vijeća Skupštine Grada Zagreba, koja za davatelja stana na korištenje donosi odluku iz čl. 93. st. 1. ZSO predstavlja akt poslovanja (raspolaganja), kako je to pravilno ocijenio Upravni sud Republike Hrvatske u pobijanoj presudi.“, rješenje Upravnog suda Republike Hrvatske US-6686/2002-2 od 5. rujna 2002., u kojem se ističe: „Po stajalištu ovog Suda predmetni zaključak nije upravni akt u smislu naprijed citirane odredbe Zakona, već akt poslovanja. Prema tome, jer se u ovom slučaju ne radi o upravnom aktu donesenom o upravnoj stvari, to se protiv istog ne može ni voditi upravni spor…“
[11]  Nar. nov., br. 20/18, 115/18 i 98/19.
[12]  Đerđa, D., Pravni okvir korištenja nekih oblika financijske imovine u Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 54 (2017), 1, str. 121-158.
[13]  Ibid., str. 154.
[14]  Ibid., str. 149.
[15]  Tako i ibid., str. 147.