1. Uvodne napomene
Cilj je ovog članka pojašnjenje osnovnih pojmova u svezi s postupkom u povodu prethodnog pitanja pred Sudom Europske unije[1], o kojima ovisi dopuštenost i uspješnost zahtjeva za prethodnu odluku. To uključuje sljedeća pitanja: (1) tko je ovlašten podnijeti zahtjev za prethodnu odluku odnosno što je »sud« u skladu s člankom 267. UFEU-a; (2) koji nacionalni sudovi mogu, a koji moraju uputiti zahtjev za prethodnu odluku (pojam »suda protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka«); (3) kada su nacionalni sudovi, i niži i najviši, dužni uputiti navedeni zahtjev (pitanje valjanosti akata Unije); (4) kada nacionalni sudovi nisu dužni uputiti taj zahtjev (tzv. potpuno unutarnje situacije i doktrina acte éclairé odnosno acte clair); (5) postojanje »spora« između stranaka glavnog postupka; (6) zabrana apstraktnih ili hipotetskih pitanja; (7) nadležnost Suda ratione temporis; (8) oblik i sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku te (9) tko je ovlašten sudjelovati u prethodnom postupku.[2]

Prije upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, nacionalni sud trebao bi ispitati svako od navedenih pitanja da bi se izbjegao nepotreban gubitak vremena za stranke glavnog postupka.

Drugi je cilj ovog članka i poticaj našim sucima da se ne ustručavaju uputiti zahtjev u konkretnim predmetima u kojima je to, s obzirom na stanje predmeta i zahtjeve stranaka, očito potrebno, bez obzira na to što još nije riječ o postupku pred Vrhovnim ili drugim višim sudom. Nacionalni suci ponajprije su pozvani primjenjivati pravo Unije u konkretnim predmetima iako je za »autentično« tumačenje prava Unije isključivo nadležan Sud EU, odnosno Sud kao vrhovna instancija unutar Suda EU[3]. 

Pritom treba podsjetiti da su izvori prava Unije katkad »skriveni« u hrvatskim propisima iako izravno na njih ne upućuju[4], što je još uvijek slučaj s propisima koji su doneseni prije pristupanja Republike Hrvatske Uniji.[5] U tim i u ostalim slučajevima u kojima hrvatski propisi izravno upućuju na to da su doneseni radi provedbe propisa Unije, hrvatski sudac mora usporedno čitati i hrvatski i europski propis te prema potrebi izuzeti hrvatski od primjene i neposredno primijeniti europsku normu, osobito ako hrvatski propis tu normu nije pravilno ili na vrijeme prenio[6]. To zbog načela iura novit curia daje dodatan teret sucima, ali i zastupnicima stranaka. 

Podsjetimo, ako nacionalni sud ne primijeni ili nepravilno primijeni pravo Unije, to može dovesti do odgovornosti države članice, i to kako izravne odgovornosti[7] - u postupku zbog povrede prava Unije koji je ovlaštena pokrenuti Komisija ili druga država članica pred Sudom EU, tako i odgovornosti za štetu koju svaki građanin, fizička ili pravna osoba, može pokrenuti pred nacionalnim sudom (u skladu sa sudskom praksom Francovich)[8].

Postupak u povodu zahtjeva za prethodnu odluku Suda uređen je Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (u nastavku teksta: UFEU), Statutom Suda Europske unije[9] i Poslovnikom Suda[10]. Također, postoje i službene Preporuke namijenjene nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (u nastavku teksta: Preporuke).[11]

U skladu s člankom 267. UFEU-a:

Sud EU nadležan je, dakle, za tumačenje Osnivačkih ugovora (Ugovor o Europskoj uniji, UFEU i Ugovor o Europskoj zajednici za atomsku energiju) te tumačenje i odlučivanje o valjanosti akata institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Akti o kojima je riječ mogu biti zakonodavni akti (tzv. sekundarno pravo Unije: uredbe, direktive i odluke)[13], drugi akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, zatim akti Europskog parlamenta i Europskog vijeća kao i akti drugih tijela, ureda ili agencija Unije koji proizvode pravne učinke prema trećima.[14] Prethodno pitanje koje se odnosi na tumačenje prava Unije, može neizravno uključivati i pitanje o usklađenosti nacionalnog propisa s određenim pravilom ili odredbom prava Unije čije se tumačenje traži. Budući da je Sud ovlašten tumačiti samo pravo Unije, on izravno ne odlučuje o sukladnosti konkretnog nacionalnog propisa s pravom Unije, kao što, primjerice, Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom ili propisa s Ustavom i zakonom. Zato Sud u svojim presudama - s gledišta nacionalnog ustavnosudskog postupka u pomalo neobičnoj formulaciji - redovito zaključuje da se predmetna odredba prava Unije protivi[15] zakonodavstvu ili propisu »poput onoga u glavnom postupku« pred nacionalnim sudom. Drugim riječima, Sud na temelju UFEU-a nema ovlast izravno utvrditi da je neki konkretan nacionalni propis u suprotnosti s pravom Unije te ga na taj način staviti izvan snage. To je u domeni nacionalnog prava suda koji je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku.

U skladu sa stalnom sudskom praksom Suda: »članak 267. UFEU-a ne ovlašćuje Sud da primijeni pravila prava Unije u određenom predmetu, nego samo da odluči o tumačenju Ugovora i akata koje su donijele institucije Unije. Međutim, Sud može u okviru pravosudne suradnje uvedene tim člankom na temelju elemenata u spisu pružiti nacionalnom sudu elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu biti korisni u ocjeni učinaka pojedine odredbe tog prava.«[16] To je u skladu s onim što je navedeno u uvodu, tj. da su upravo nacionalni suci ponajprije pozvani primjenjivati pravo Unije u konkretnim predmetima. Druga je stvar ako Sud odlučuje o valjanosti akata institucija, tijela, ureda i agencija Unije za što je isključivo nadležan.

U postupku u povodu prethodnog pitanja Sud daje odgovor u obliku presude ili obrazloženog rješenja[17], a tumačenje je obvezujuće za nacionalni sud u predmetu u kojem je postavio pitanje. Odluke Suda imaju učinak erga omnes i obvezuju sve nacionalne sudove država članica kada odlučuju o istom pitanju.[18]

4. Tko je ovlašten podnijeti Sudu zahtjev za prethodnu odluku
4.1. Nacionalni sudovi, Ustavni sud i druga tijela
Pitanje identiteta subjekta koji je ovlašten podnijeti zahtjev za prethodnu odluku za potrebe hrvatskog pravnog sustava podrazumijeva dva potpitanja. Ono uključuje, s jedne strane, pitanje što je »sud« u institucionalnom smislu i, s druge strane, tko je unutar suda ovlašten podnijeti zahtjev za prethodnu odluku u konkretnom predmetu: uredujući sudac, odnosno sudsko vijeće (ako je propisan potonji sastav suda) ili je usto potreban supotpis predsjednika suda, uzimajući u obzir tumačenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u svezi s pitanjem tko je ovlašteni podnositelj analognog zahtjeva za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom (čl. 37. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu).

Prije svega, pojam »suda«[19], prema članku 267. UFEU-a, autonoman je pojam prava Unije, koji se nužno ne poklapa s pojmom suda prema nacionalnom pravu. U sudskoj praksi Suda razvijeni su određeni kriteriji prema kojima se neko tijelo može smatrati »sudom« za potrebe članka 267. UFEU-a. Prema tim kriterijima, čak i neka tijela koja nisu sudovi prema nacionalnom pravu, mogu biti ovlaštena uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku (npr. pravne osobe s javnim ovlastima ili čak strukovne komore protiv čijih odluka nije bila predviđena sudska zaštita[20]). Tu se postavlja i osjetljivo pitanje arbitražnih sudova, tj. jesu li i oni dužni uputiti zahtjev za prethodnu odluku kada je to u istovjetnom postupku dužan učiniti nacionalni sud.

U skladu sa sudskom praksom Suda, prilikom ocjenjivanja ima li tijelo koje je uputilo zahtjev svojstvo »suda«, u smislu članka 267. UFEU-a, što je pitanje koje je isključivo u domeni prava Europske unije, Sud mora voditi računa o šest kriterija, i to:

(i) je li tijelo osnovano zakonom

(ii) je li stalno

(iii) je li njegova nadležnost obvezna

(iv) provodi li postupak kontradiktorne[21] prirode

(v) primjenjuje li pravna pravila te

(vi) je li neovisno.[22]

Tomu valja dodati i sedmi kriterij, tj. da je riječ o »sudu države članice«, kako proizlazi iz samog teksta članka 267. stavaka 2., 3. i 4. UFEU-a. Drugim riječima, sudovi država koje nisu članice ne mogu uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku.[23]

Osim toga, da bi se utvrdilo treba li nacionalno tijelo kojem zakon povjerava funkcije različite prirode biti kvalificirano kao »sud«, u smislu članka 267. UFEU-a, potrebno je odrediti u kojem svojstvu tijelo nastupa unutar određenog pravnog konteksta u kojem je ovlašteno zahtijevati odluku Suda.[24]

Prema tim kriterijima, Ustavni sud RH, koji je izvan sudbene vlasti, svakako je i »sud«, u smislu članka 267. UFEU-a. Ustavni sudovi nekoliko država članica već su uspješno podnosili zahtjeve za prethodnu odluku.[25] S obzirom na činjenicu da od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009. i Povelja Europske unije o temeljnim pravima ima obvezujuću pravnu snagu kao i to da se u nekim područjima nadležnost Suda EU uvelike proširila i na pitanja zaštite ljudskih prava[26], moguće je da će za podnošenje takvog zahtjeva biti i više prilika nego prije.[27]

U tom smislu, može se raspravljati i o tome jesu li Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA), Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (HAKOM), Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja i slične agencije - »sud«, u smislu članka 267. UFEU-a, no opseg ovog članka ne ostavlja mjesta za dublju analizu. Samo valja napomenuti da je kod takvih tijela obično kritično pitanje njihove neovisnosti jer njihovi članovi najčešće ne uživaju ista jamstva poput sudaca glede svoje stalnosti i neovisnosti.

S obzirom na nedavnu polemiku u kontekstu odlučivanja o ustavnosti Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi o tome što je »sud«, u smislu članka 37. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, tj. o tome tko može podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom - uredujući sudac ili uredujući sudac uz supotpis predsjednik suda - bitno je naglasiti da se za potrebe prethodnog postupka pred Sudom EU ni u kojem slučaju ne smije primijeniti tumačenje Ustavnog suda mjerodavno za ustavnosudski postupak koje je samo po sebi upitno i u našem pravnom sustavu s obzirom na načelo neovisnosti sudaca.[28] Takvo usko tumačenje u kontekstu prethodnog postupka pred Sudom EU zasigurno bi bilo protivno pravu Unije.[29]

Što se tiče arbitraže, Sud je u svojoj sudskoj praksi zauzeo stajalište prema kojem arbitražni sudovi nisu »sudovi države članice«, u smislu članka 267. UFEU-a, jer stranke općenito nisu dužne povjeriti rješavanje svojih sporova arbitražnom sudu (tj. one mogu slobodno odabrati sudski ili arbitražni postupak), a javna tijela države članice ne sudjeluju u njihovoj odluci da pokrenu postupak pred arbitražom i ne mogu po službenoj dužnosti intervenirati u arbitražni postupak.[30] Stoga arbitražni sud ne može uputiti zahtjev za prethodnu odluku[31], bez obzira na to što se u slučaju postojanja ugovora o arbitraži redoviti sudovi moraju oglasiti nenadležnima i odbaciti tužbu.[32]

Nadalje, arbitražni sudovi vezani su okvirom koji im je postavljen ugovorom o arbitraži, i ne mogu po službenoj dužnosti primjenjivati odredbe prava Unije poput odredbe o zabranjenim sporazumima iz članka 101. UFEU-a jer bi tako prekoračili svoj mandat.[33] Međutim, primjenu prava Unije moraju jamčiti nacionalni sudovi u povodu priznanja i ovrhe arbitražnog pravorijeka, odnosno u povodu tužbe za poništenje pravorijeka u okviru zaštite javnog poretka.[34]

S obzirom na odredbu članka 41. stavak 1. Zakona o arbitraži[35], prema kojoj sud može poduzimati određene radnje u svezi s arbitražnim postupkom samo kad je to tim Zakonom propisano, bilo bi dobro predvidjeti mogućnost suradnje arbitražnog suda i nacionalnog suda - analogno suradnji u izvođenju dokaza prema članku 45. toga Zakona - radi upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Suda kako bi se dobilo tumačenje prava Unije i tako izbjegla opasnost od poništenja pravorijeka ili odbijanja priznanja zbog povrede javnog poretka.[36]

S druge strane, zahtjev za prethodnu odluku dopušten je ako je riječ o »obveznoj« arbitraži koja je osnovana na temelju zakona i kojoj nadležnost ne ovisi o volji stranaka.[37]

Da bi se postigla ujednačenost u tumačenju i učinkovita primjena prava EU, niži nacionalni sudovi mogu, a najviše sudske instancije moraju prekinuti postupak i postaviti prethodno pitanje Sudu ako neka norma europskog prava nije dovoljno jasna ili ako postoji sumnja u njezinu valjanost.

Nekoliko važnih načela europskog prava postavljeno je upravo u postupcima u povodu prethodnog pitanja koje su pokrenuli najniži nacionalni sudovi.[38] Također, iz godišnjeg izvješća Suda EU proizlazi da najveći broj prethodnih pitanja dolazi upravo od nižih sudskih instancija.[39]

Katkad je teško odrediti je li riječ o sudu protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, što gdjekad ovisi i o tumačenju sustava izvanrednih pravnih lijekova unutar nacionalnog pravnog poretka. Sud je u nekoliko postupaka odlučivao o tome je li takav sud drugostupanjski sud protiv čijih je odluka moguće izjaviti samo reviziju ograničenu na pravna pitanja.[40] U kontekstu tih predmeta Sud je zaključio da to što je revizija ograničena na pravna pitanja, to što nema suspenzivan učinak i to što podliježe posebnom prethodnom postupku ispitivanja dopuštenosti toga pravnog lijeka, ne znači da strankama ne stoji na raspolaganju pravni lijek protiv odluke takvog suda.[41]

Nasuprot tomu, u slučaju kada prema nacionalnom pravu nije bila dopuštena ni žalba ni revizija[42], Sud je ocijenio da se i prvostupanjski sud može smatrati sudom koji je dužan uputiti zahtjev za prethodnu odluku.[43]

Iako članak 267. UFEU-a izričito o tome ne govori, nacionalni sudovi moraju obvezno uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu kad je riječ o pitanju valjanosti akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije. Pravno obvezni akti institucija, tijela, ureda ili agencija Unije mogu biti: uredbe, direktive i odluke. Nasuprot tomu, preporuke i mišljenja, koji nemaju obvezujuću snagu, mogu poslužiti kao vodič pri tumačenju sadržaja prava Unije.[44]

Sud je još 1987. u predmetu Foto Frost[45] utvrdio da nacionalni sudovi nemaju ovlasti proglasiti nevaljanima akte institucija Unije. Naime, osnovni je smisao ovlasti koje su Sudu dodijeljene člankom 267., osigurati da nacionalni sudovi ujednačeno primjenjuju pravo Unije, a taj zahtjev ujednačenosti osobito je važan kad se ocjenjuje valjanost akta Unije. Razlike između sudova u državama članicama glede valjanosti akata Unije mogle bi ugroziti sâmo jedinstvo pravnog poretka Unije i tako dovesti do odstupanja od temeljnih zahtjeva pravne sigurnosti.[46]

Odredbe UFEU-a o temeljnim slobodama[48] ne mogu se primijeniti na tzv. potpuno unutarnje situacije, osim ako konkretni nacionalni propis utječe na trgovinu između država članica (primjerice, ako nije isključeno da su fizičke ili pravne osobe iz drugih država članica već pokazale ili pokazuju interes za obavljanje djelatnosti o kojoj je riječ u konkretnom sporu).[49] O potpuno unutarnjoj situaciji riječ je ako su svi relevantni elementi spora ograničeni na jednu državu članicu. To će biti u slučaju ako su, primjerice, sve stranke spora iz iste države članice i ako su se sve odlučujuće činjenice dogodile na državnom području jedne te iste države članice te ako nema nikakve veze između tih činjenica i primjene tih odredaba o slobodi kretanja kao ni ikakvog učinka na trgovinu među državama članicama, kako je već opisano.

Međutim, i u tom slučaju može biti opravdano uputiti prethodno pitanje ako prema nacionalnom pravu državljani te države članice moraju imati ista prava koja bi državljani druge države članice mogli u istoj situaciji izvoditi na temelju prava Unije.[50]

Prilikom primjene sekundarnog zakonodavstva, tj. uredbi koje imaju izravan učinak poput nacionalnog zakona i direktiva koje se moraju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo, pitanje potpuno internih situacija nije relevantno kao u slučaju pitanja usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s primarnim pravom. Zato je pitanje tumačenja odredaba uredbe ili direktive, u pravilu, opravdano jer se te odredbe[51] primjenjuju na sve, pa i na potpuno unutarnje situacije.

Nacionalni sud ne treba uputiti zahtjev za prethodnu odluku ako taj sud utvrdi da je konkretna odredba prava Unije već bila predmet tumačenja Suda (acte éclairé, doslovno: »rasvijetljeni« akt) ili da se pravilna primjena prava Zajednice toliko očito nameće da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (acte clair, doslovno: akt koji je jasan).[52]

O prvom slučaju, tj. acte éclairé[53], riječ je (i) ako je postavljeno pitanje sadržajno identično pitanju koje je već bilo predmet prethodne odluke u sličnom slučaju ili (ii) ako se isti zaključak može izvesti iz ustaljene sudske prakse Suda kojom se rješava predmetno pravno pitanje.[54] 

Dakako, čak i uz postojanje sudske prakse Suda koja rješava predmetno pravno pitanje, nacionalni sudovi zadržavaju punu slobodu obratiti se Sudu ako to procijene oportunim, a da okolnost da je odredbe čije se tumačenje traži Sud već tumačio, ne stvara prepreku da Sud o tome ponovno odlučuje[55].

Drugi slučaj, acte clair, znatno je problematičniji jer se može raditi o novom pitanju na temelju postojećeg zakonodavstva ili o pitanju tumačenja novog zakonodavstva. Stoga je Sud za primjenu doktrine acte clair postavio stroge kriterije prema kojima neki nacionalni najviši sud može zaključiti da je pitanje tumačenja neke odredbe prava Unije jasno.

I u jednom i u drugom slučaju nacionalni sud treba imati na umu karakteristike svojstvene pravu Unije, posebne teškoće koje predstavlja njegovo tumačenje te rizik razilaženja sudske prakse unutar Unije.[56]

Što se tiče primjene doktrine acte clair, prije nego što zaključi da se pravilna primjena prava Unije nameće toliko očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji glede načina rješavanja postavljenog pitanja, nacionalni sud mora biti uvjeren da se to rješenje jednako očito nameće sudovima drugih država članica kao i Sudu EU.[57] Potrebno je uzeti u obzir da su tekstovi prava Unije napisani na više jezika i da su različite jezične verzije jednako vjerodostojne. Stoga tumačenje odredbe prava Unije implicira usporedbu jezičnih verzija.[58] Međutim, čak i u slučaju potpune usklađenosti jezičnih verzija, treba imati na umu da su pojmovi prava Unije autonomni pojmovi prava Unije te ih se ne smije tumačiti isključivo u kontekstu nacionalnog prava[59]. Također, treba voditi računa o tome da pravni pojmovi nemaju nužno isti sadržaj u pravu Unije i u različitim nacionalnim pravima.[60] Nadalje, svaku odredbu prava Unije treba staviti u širi kontekst i tumačiti je u svjetlu sveukupnih odredaba toga prava, njezinih ciljeva te stanja razvoja u trenutku kad je potrebno primijeniti predmetnu odredbu.[61]

Nacionalni sudovi ovlašteni su obratiti se Sudu samo ako je pred njima u tijeku spor i ako trebaju odlučiti u postupku kojemu je svrha donošenje odluke sudske prirode.[62] To načelno isključuje sve oblike izvanparničnog postupanja nacionalnih sudova, uključujući ovrhu, registarske postupke, ostavine, stečajni postupak i dr., pod uvjetom da ne postoji »spor« između stranaka toga postupka u povodu redovitog ili izvanrednog pravnog lijeka protiv odluka u tom postupku. Tako, primjerice, kada trgovački sud odlučuje o upisu trgovačkog društva u sudski registar, on ne obavlja sudbenu funkciju u kontradiktornom postupku. Međutim, smatra se da je pred višim sudom koji odlučuje u povodu žalbe protiv odluke registarskog suda kojom se odbija upis trgovačkog društva u sudski registar u tijeku »spor« i da taj sud obavlja sudbenu funkciju, tako da taj sud može uputiti zahtjev za prethodnu odluku.[63] Isto vrijedi i za ovršni postupak u slučaju žalbe protiv rješenja o ovrsi.[64] Dakako, ako sud u izvanparničnom postupku stranke uputi u parnicu, postupak pred parničnim sudom općenito odgovara pojmu »spora« pa se to pitanje glede toga postupka ne mora razmatrati. 

Nacionalni sudovi ne smiju uputiti pitanje o tumačenju prava Unije ako ono nije bitno, tj. u slučaju kada odgovor na to pitanje ne bi mogao imati nikakav utjecaj na rješenje postupka koji se pred njima vodi.[65] Međutim, glede relevantnosti pitanja Sud je uspostavio presumpciju prema kojoj je pitanje tumačenja prava Unije bitno.[66]

Unatoč tomu, Sud zahtjev za prethodnu odluku može proglasiti nedopuštenim ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, u slučaju kada je problem hipotetski ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja.[67]

Sud EU nadležan je tumačiti pravo Unije glede njegove primjene u novoj državi članici isključivo u odnosu na razdoblje nakon datuma njezina pristupanja Europskoj uniji[68], tj. 1. srpnja 2013. kada je riječ o Republici Hrvatskoj. Zato prije podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku treba provjeriti jesu li činjenice postupka nastale prije ili nakon pristupanja Republike Hrvatske Uniji.[69]

Dakako, to nipošto ne utječe na obvezu hrvatskih sudova da i u odnosu na razdoblje od stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), tj. od 1. veljače 2005. do pristupanja Uniji nacionalne propise tumače u duhu prava Unije, kako je potvrđeno i u presudi Vrhovnog suda Republike Hrvatske u predmetu »Franak«.[70]

U ograničenoj mjeri isto bi se moglo reći i za razdoblje od 1. ožujka 2002. do stupanja na snagu SSP-a, kada je na snazi bio Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Europske zajednice.[71]

U skladu s člankom 94. Poslovnika Suda: 

Budući da se zahtjev za prethodnu odluku prevodi na ostala 23 službena jezika, proizlazi da je na nacionalnom sudu velika odgovornost da što kraće i jezgrovitije opiše činjeničnu i pravnu situaciju u obrazloženju rješenja kojim upućuje zahtjev, i da pitanja budu što jasnija. Iz zahtjeva mora biti vidljiva veza između postavljenih pitanja i činjenično-pravnog konteksta predmeta kako bi Sud mogao utvrditi da je odgovor bitan za donošenje konačne odluke u tom predmetu.

Ono što je neuobičajeno u našoj praksi sudova, a ovdje i te kako poželjno, svi odlomci u obrazloženju rješenja trebali bi biti numerirani da bi se olakšalo citiranje, osobito kada je pitanje od veće važnosti pa bi se u postupak pred Sudom mogli uključiti brojni sudionici.

Postupak u povodu prethodnog pitanja počinje podnošenjem odluke nacionalnog suda kojom se traži tumačenje Suda.[73]Odluku nacionalnog suda tajništvo Suda dostavlja strankama u postupku koji se vodi pred nacionalnim sudom te svim državama članicama EU, a ako se predmet odnosi na područja primjene Ugovora o Europskom gospodarskom prostoru (EGP, eng. EEA), odluka se dostavlja i državama članicama EGP-a koje nisu članice EU[74] te Nadzornom tijelu EFTA-e[75]. Odluka se ujedno uvijek dostavlja Europskoj komisiji, a drugim nadležnim institucijama, tijelima, uredima ili agencijama EU samo ako su sudjelovali u donošenju akta o čijoj se valjanosti ili tumačenju vodi postupak.[76]

Svi navedeni sudionici kojima je dostavljena odluka nacionalnog suda mogu u roku dva mjeseca[77] od dana izvršene dostave podnijeti obrazloženi podnesak[78] ili pisano očitovanje[79].[80]

Postupak u povodu zahtjeva za prethodnu odluku Suda izuzetno je važan za učinkovitu primjenu prava Unije na cijelom njezinu području. Iako se taj postupak odvija u duhu suradnje između Suda i nacionalnih sudova[81], u sudskoj praksi Suda razvijene su određene minimalne pretpostavke koje svaki takav zahtjev mora ispunjavati.

Svaki sudac, ali i zapisničar, prilikom sastavljanja zahtjeva morao bi imati na umu širi kontekst u kojem se takav postupak odvija, a osobito praktičnu činjenicu da se svi zahtjevi prevode na ostala 23 službena jezika Unije, kao i to da u postupku mogu sudjelovati sve države članice, a ovisno o okolnostima i šire, te ostale institucije. Bilo kakvi propusti, tipografske pogreške, nenumerirani odlomci i stranice zahtjeva mogu utjecati na njegovu razumljivost, a time i na uspješnost.

[1] Sud Europske unije (do 1. prosinca 2009. Sud Europskih zajednica) vrhovna je sudska instancija u pravnom sustavu Europske unije (u nastavku teksta: EU). Sud EU jedan je od sedam institucija izrijekom navedenih u čl. 13. Ugovora o Europskoj uniji. Sud EU, danas u nešto izmijenjenom uređenju, postoji od samog početka europske integracije, tj. stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik iz 1951. godine. Od 1989. godine uz Sud Europskih zajednica djeluje i Prvostupanjski sud (od 1. prosinca 2009.: Opći sud), a od prosinca 2005. godine i specijalizirani Službenički sud. Prema uređenju iz Lisabonskog ugovora, Sud, Opći sud i Službenički sud zajedno čine jedinstvenu instituciju Suda Europske unije.[2] Za opću informaciju o nadležnosti i postupcima pred Sudom EU vidjeti D. Stanković: O ustrojstvu i nadležnosti Suda Europske unije, Informator, br. 5948 od 9. ožujka 2011. (prvi dio) i Informator, br. 5951 od 19. ožujka 2011. (drugi dio).
[3] U skladu s čl. 256. st. 3. UFEU-a, predviđeno je da i Opći sud može biti nadležan za odlučivanje o prethodnim pitanjima u posebnim područjima koja se utvrde Statutom Suda EU, ali Statut koji je trenutačno na snazi nije propisao takvu nadležnost.
[4] Direktive obično u svojim završnim odredbama obvezuju države članice da u nacionalnim propisima koji prenose direktivu moraju izričito navesti da su doneseni u tu svrhu.
[5] Tako je, primjerice, tek posljednjom novelom Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 78/15) dodan čl. 1.a s popisom zakonodavstva Unije koje je preneseno tim Zakonom.
[6] Primjerice, direktive su sa svojim uvodnim izjavama u preambuli vrlo vrijedan izvor za teleološko tumačenje nacionalnih provedbenih odredaba kao i za tumačenje usklađeno s pravom Unije (u slučaju tzv. neizravnog učinka direktiva). Nacionalni propisi nikada ne prepisuju preambulu direktive tako da bez konzultiranja mjerodavne direktive sudac načelno ne može pravilno primijeniti nacionalni propis, bez obzira na to što je opravdano pretpostaviti da je nacionalni zakonodavac pravilno prenio europsku normu.
[7] Vidjeti presude u predmetima Komisija/Italija, C-129/00, EU:C:2003:656 i Komisija/Španjolska, C-154/08, EU:C:2009:695.
[8] Spojeni predmeti Francovich i Bonifaci, C-6/90 i C-9/90, EU:C:1991:428. Glede odgovornosti države članice za štetu zbog pogrešne odluke jednog od njezinih sudova, vidjeti, primjerice, presudu Köbler, C-221/01, EU:C:2003:513.
[9] Protokol br. 3. UFEU-a.
[10] Eng. Rules of Procedure, fr. règlement de procédure, njem. Verfahrensordnung (SL L 265, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 11., str. 3).
[11] SL 2014., C 30, str. 1.
[12] Eng. judicial remedy under national law, fr. recours juridictionnel de droit interne, njem. Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts.
[13] Čl. 288. i 289. UFEU-a.
[14] Čl. 263. st. 1. UFEU-a.
[15]To jest da ga priječi, da mu sprječava primjenu.
[16] Presuda ČEZ Razpredelenie Blgarija, C-83/14, EU:C:2015:480, t. 71. Vidjeti također presudu Feryn, C-54/07, EU:C:2008:397, t. 19. i ondje navedenu sudsku praksu.
[17] Izmjenama i dopunama Poslovnika Suda iz 2005. godine (SL L 203, str. 19) u čl. 104. dodan je novi st. 3., prema kojem Sud može, u slučaju da je o identičnom prethodnom pitanju već odlučivao ili se odgovor može izvesti iz dosadašnje sudske prakse, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, odlučiti o prethodnom pitanju obrazloženim rješenjem (eng. reasoned order, fr. ordonnance motivée njem. mit Gründen versehener Beschluss). Ta se odredba sada nalazi u čl. 99. novog Poslovnika Suda iz 2012. (v. bilješku 12.).
[18] T. Ćapeta, S. Rodin: Osnove prava Europske unije na temelju Lisabonskog ugovora, Narodne novine, Zagreb, 2010., str. 111.
[19] Eng. court or tribunal, fr. juridiction, njem. Gericht.
[20]P. Craig, G. de Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials (6. izdanje, Oxford 2015.), str. 467. Za primjer tijela kojima je Sud priznao svojstvo »suda« vidjeti presude Broekmeulen, 246/80, EU:C:1981:218, t. 16. i 17. (žalbeno vijeće nizozemske liječničke komore); Nidera Handelscompagnie, C-385/09, EU:C:2010:627 (litavska državna komisija za porezne sporove) te Torresi, C-58/13, EU:C:2014:2088 (talijanska nacionalna odvjetnička komora). Za obrnuti primjer kada Sud nije priznao svojstvo »suda« vidjeti presude Belov, C-394/11, EU:C:2013:48 (državna komisija za zaštitu od diskriminacije) i TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265 (žalbeno vijeće za telekomunikacijske usluge, slično HAKOM-u).
[21] Ovo se odnosi na primjenu raspravnog načela i načela saslušanja stranaka, eng. inter partes procedure, fr. la nature contradictoire de la procédure, njem. streitiges Verfahren. Sud je u kontekstu izvanparničnih postupaka dopustio izuzetak od tog kriterija kada je riječ o žalbenom postupku pred višim sudom protiv odluke prvostupanjskog suda. U tom slučaju žalbeni sud može uputiti zahtjev za prethodnu odluku bez obzira na to što se i prvostupanjski i drugostupanjski postupci provode bez rasprave i saslušanja stranaka, vidjeti presudu Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, t. 63.
[22] Vidjeti presude Miles i dr., C-196/09, EU:C:2011:388, t. 37.; Torresi, C-58/13, EU:C:2014:2088, t. 17. i Belov, t. 38. kao i rješenje MF 7, C-49/13, EU:C:2013:767, t. 15.
[23] To je pitanje osobito zanimljivo u kontekstu pridruženih država i država kandidata za pristup Uniji. U tom slučaju funkciju Suda obično preuzimaju posebna tijela koja su predviđena sporazumima o pridruživanju odnosno stabilizaciji i pridruživanju poput Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje iz čl. 113. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između RH i država članica EU-a (Nar. nov. - MU, br. 14/01, 14/02, 1/05, 7/05, 9/05, 11/06, 10/08, 1/09 i 10/11), prema kojem je svaka stranka tog Ugovora (to nije uključivalo nacionalne sudove kao kod prethodnog postupka, nego samo države i Europsku zajednicu kao međunarodnopravne subjekte) morala uputiti tom Vijeću bilo koji spor koji se odnosi na primjenu ili tumačenje Sporazuma, a onda je to Vijeće moglo riješiti spor obvezujućom odlukom.
[24] Vidjeti presude Belov t. 41. i Torresi t. 19.
[25] Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu C-239/07, Sabatauskas i dr., EU:C:2008:344, t. 16. glede litavskog ustavnog suda (potvrđeno presudom u tom predmetu, EU:C:2008:551) i sudsku praksu koja se navodi u bilješci 5, mišljenja u svezi s austrijskim i belgijskim ustavnim sudom.
[26] Primjerice, antidiskriminacijsko zakonodavstvo u području radnog prava (Direktiva 2000/78) ili s obzirom na rasno ili etničko podrijetlo (Direktiva 2000/43) itd.
[27] O pitanju odnosa nacionalnog ustavnosudskog postupka i postupka pred Sudom, vidjeti presudu A, C-112/13, EU:C:2014:2195, t. 34.-46. glede prakse austrijskog Ustavnog suda u slučaju preklapanja područja zaštite ljudskih prava zajamčenih austrijskim ustavom i Poveljom EU.
[28] Kao što je poznato, Ustavni sud je u slučaju zahtjeva suca s Trgovačkog suda u Z., do kojeg je došlo u postupku u povodu potvrđivanja predstečajne nagodbe društva D. d.d. Zagreb, potvrdio svoju prijašnju sudsku praksu prema kojoj »aktivitet suda, kada se on obraća Ustavnom sudu u postupku ocjene ustavnosti pravnih normi, jest aktivitet tijela državne vlasti (institucionalni kriterij) koje pred Ustavnim sudom mora predstavljati predsjednik suda kao najviše tijelo sudske uprave u sudu, a sam zahtjev mora sadržavati i njegov potpis i pečat suda. (…) Riječ je o ekskludiranju suca, kao osobnog nositelja sudačke funkcije u sudovima, u smislu čl. 118. st. 1. Ustava, samo iz kategorije kvalificiranih pokretača postupka za ocjenu ustavnosti pravne norme pred Ustavnim sudom.« Drugim riječima, to što je sudac donio rješenje o zastajanju s postupkom i samostalno podnio zahtjev Ustavni sud, tretirao je kao »prijedlog za pokretanje postupka, u smislu čl. 38. st. 1. Ustavnog zakona«, koji može podnijeti svaki građanin. Vidjeti rješenje Ustavnog suda od 27. kolovoza 2013., U-I-4175/2013.
[29] Osobito nakon što su mnogi općinski i prekršajni sudovi te neki trgovački sudovi pripojeni većim sudovima s jednim predsjednikom, takva bi praksa znatno otežavala podnošenje zahtjeva - sudac u stalnoj službi morao bi s predmetom upoznati predsjednika suda, koji se nalazi u drugom mjestu i čekati njegov supotpis, a nije jasno ni što bi sudac trebao učiniti ako predsjednik suda uskrati svoj supotpis. U tom smislu vidjeti presudu A, C-112/13, EU:C:2014:2195, t. 34.-46.
[30] Vidjeti presude 102/81, Nordsee, EU:C:1982:107, t. 11. i 12., C-126/97, Eco Swiss, EU:C:1999:269, t. 34. i C-125/04, Denuit, EU:C:2005:69, t. 13.
[31] Ne treba se čuditi takvom zaključku Suda jer se ni prema hrvatskom pravu arbitražnom sudu vjerojatno ne bi moglo priznati svojstvo suda u smislu spomenutog čl. 37. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu.
[32] Presuda Denuit, t. 15.
[33] Nasuprot tomu, nacionalni sudovi mogu samostalno odlučiti o tome hoće li se obratiti Sudu u prethodnom postupku bez obzira na to jesu li stranke glavnog postupka izrazile takvu želju ili ne, vidjeti Preporuke, t. 10., Craig, de Búrca, op. cit. (v. bilješku 19.), str. 470.
[34] Vidjeti presudu Eco Swiss, t. 36. i 37. i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu C-681/13, Diageo, EU:C:2015:137, t. 39.
[35] Nar. nov., br. 88/01.
[36] U tom je smislu i Sud zauzeo slično stajalište u presudi Nordsee, t. 14.
[37] Vidjeti presudu 109/88, Danfoss, EU:C:1989:383, t. 7.-9., rješenje C-555/13, Merck Canada, EU:C:2014:92, t. 18. (glede prisilne arbitraže radi zaštite patenata u svezi s medicinskim proizvodima) kao i presudu Ascendi Beiras Litoral, C-377/13, EU:C:2014:1754, t. 23.-35. (glede obvezne porezne arbitraže u Portugalu).
[38] Tako je npr. u poznatom predmetu Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, u kojem je Europski sud razvio načelo preempcije ili jače pravne snage europskog prava, prethodno pitanje postavio talijanski sudac prvog stupnja pretore di Susa.
[39] Godišnje izvješće Europskog suda za 2014. godinu, str. 115-117. Dostupno na adresi: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-04/hr_ecj_annual_report_2014_pr1.pdf (25. 9. 2015.).
[40] Vidjeti presude Lyckeskog, C-99/00, EU:C:2002:329 i Cartesio. Kod nas bi se to pitanje moglo postaviti glede županijskih sudova, Visokog trgovačkog suda, Visokog prekršajnog suda i Visokog upravnog suda.
[41] Presuda Cartesio, t. 77.-79.
[42] Kod nas je to slučaj, primjerice, u ovršnom postupku ili u parnicama male vrijednosti u kojima nije dopuštena redovita revizija. Zanimljivo bi bilo vidjeti kako bi Sud ocijenio izvanrednu reviziju iz čl. 382. st. 2. ZPP-a, tj. može li se ona smatrati »pravnim lijekom« u smislu čl. 267. st. 3. UFEU-a,  jer je ograničena samo na slučajeve razilaženja sudske prakse ili novih pitanja koja zbog promijenjenih okolnosti zahtijevaju preispitivanje sudske prakse.
[43]Presuda Costa, 6/64, EU:C:1964:66, Craig, de Búrca op. cit.(v. bilješku 19), str. 469.
[44] Čl. 288. UFEU-a.
[45] Vidjeti presudu Foto Frost, 314/85, EU:C:1987:452.
[46] Ibid.
[47] Vidjeti presude T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C-456/13 P, EU:C:2015:284, t. 48. i Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, t. 64.
[48] Sloboda kretanja robe, usluga, kapitala i osoba te sloboda poslovnog nastana.
[49] Eng. purely internal situation, fr. situation purement interne, njem. Rein auf das Inland beschränkter Sachverhalt. U tom smislu vidjeti presude Esso Española, C-134/94, EU:C:1995:414, t. 13.; Omalet, C‑245/09, EU:C:2010:808, t. 12.; Blanco Pérez i Chao Gómez, spojeni predmeti C-570/07 i C-571/07, EU:C:2010:300, t. 39. i 40. kao i rješenje Szábo, C-204/14, EU:C:2014:2220, t. 19.
[50] To jest ako nacionalno pravo ne predviđa obrnutu diskriminaciju (eng. reverse discrimination, fr. discrimination à rebours, njem. umgekehrte Diskriminierung) domaćih državljana u odnosu na državljane drugih država članica, koja je inače dopuštena u pravu Unije. Vidjeti presudu Omalet t. 15. i ondje navedenu sudsku praksu.
[51] Odredbe direktive načelno nemaju izravan učinak, ali pitanje tumačenja odredbe direktive može se javiti u kontekstu primjene nacionalnog zakonodavstva kojim je direktiva prenesena u nacionalno pravo. Više o izravnom učinku direktiva vidjeti Ćapeta, Rodin, op. cit. (v. bilješku 18), str. 60. et seq.
[52] Vidjeti izreku presude CILFIT i dr., 283/81, EU:C:1982:335, t. 10. Vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix-Hackl u predmetu C-495/03, Intermodal Transports, EU:C:2005:215, t. 74.
[53] Vidjeti stajalište nezavisne odvjetnice J. Kokott u postupku donošenja mišljenja Suda 2/13, EU:C:2014:2475, t. 129.
[54] Vidjeti presudu CILFIT i dr., t. 13. i 14.
[55] Vidjeti presude CILFIT i dr., t. 15. kao i Boxus i dr., spojeni predmeti C-128/09 do C-131/09, C-134/09 i C-135/09, EU:C:2011:667, t. 32. To je smisao i odredbe čl. 99. Poslovnika Suda, prema kojem Sud u takvim slučajevima odlučuje obrazloženim rješenjem bez provođenja cjelokupnog pisanog i usmenog postupka.
[56] Izreka presude CILFIT-a.
[57] CILFIT, t. 16. Glede tog kriterija Sud je u nedavnoj presudi u spojenim predmetima X, C-72/14 i C-197/14, EU:C:2015:564 pojasnio da »nacionalni sud protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka (...) nije obvezan uputiti Sudu Europske unije prethodno pitanje samo zato što je niži nacionalni sud, u postupku sličnom onome koji se vodi pred tim sudom i u kojem se radi o identičnoj problematici, postavio Sudu Europske unije prethodno pitanje niti je obvezan pričekati odgovor na njega« (t. 2. izreke). Drugim riječima, u slučaju neslaganja između nižeg i najvišeg suda o tumačenju prava Unije, najviši sud i dalje može zaključiti da se određeno rješenje nameće sudovima drugih država članica. S druge strane, u presudi od istoga dana u predmetu Ferreira da Silva e Brito i dr., C-160/14, EU:C:2015:565 Sud je istaknuo da je najviši nacionalni sud pogriješio kada nije uputio zahtjev za prethodnu odluku glede tumačenja odredbe prava Unije o kojoj postoje različite odluke nižih sudova i stalne teškoće pri njegovu tumačenju u različitim državama članicama. Isto tako, Sud je istaknuo da najviši nacionalni sud, unatoč određenom tumačenju do kojeg su došli niži sudovi, može smatrati da se očito nameće drukčiji zaključak i pritom i dalje ostati u granicama doktrine acte clair (t. 42. presude).
[58] Presuda CILFIT-a, t. 18.
[59] Primjerice, što je domicil prema Uredbi, br. 1215/2012 o sudskoj nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima, u usporedbi s nacionalnim pojmovima prebivalište, uobičajeno boravište i boravište.
[60] Presuda CILFIT-a, t. 19.
[61]Ibid. t. 20.
[62] Vidjeti presude Belov, t. 39. i Torresi t. 19.
[63] Vidjeti presudu Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, t. 57. i 58.
[64] Vidjeti presudu Sánchez Morcillo i Abril García, C-169/14, EU:C:2014:2099. Međutim, ako je neko pitanje tumačenja prava Unije važno za dopuštenost žalbe ili drugog pravnog lijeka protiv rješenja o ovrsi, moguće je i da prvostupanjski sud već uputi zahtjev za prethodnu odluku, primjerice glede toga je li prekluzivni procesni rok u skladu s načelom djelotvornosti, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu BBVA, C-8/14, EU:C:2015:321.
[65] Vidjeti presudu CILFIT i dr., t. 10.
[66]Vidjeti presudu Cartesio, t. 67. i navedenu sudsku praksu.
[67] Vidjeti osobito presude Unió de Pagesos de Catalunya, C-197/10, EU:C:2011:590, t. 17., Belvedere Costruzioni, C-500/10, EU:C:2012:186, t. 16. i Finanzamt Linz, C-66/14, EU:C:2015:661, t. 19.
[68] Vidjeti presude Andersson i Wåkerås-Andersson, C-321/97, EU:C:1999:307, t. 31.; Ynos, C-302/04, EU:C:2006:9, t. 36. te rješenje Ceramika Paradyż, C-168/06, EU:C:2007:139, t. 22.
[69] Tako je, nažalost, neuspješno završio i prvi hrvatski zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C-254/14, VG Vodoopskrba, EU:C:2014:2354.
[70] Vidjeti presudu VSRH od 9. travnja 2015., Revt 249/14-2, str. 23.
[71] Nar. nov. - MU, br. 15/01 i 3/02.
[72] Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Miljoen, C-10/14, EU:C:2015:429, v. bilješku 19. Vidjeti i Preporuke namijenjene nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka, od t. 20. nadalje.
[73] Čl. 23. st. 1. Statuta Suda EU.
[74] Danas su to Island, Lihtenštajn i Norveška. Švicarska je jedina država članica EFTA-e koja nije stranka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru, potpisanog 2. svibnja 1992. između država članica EU i država članica EFTA-e (SL 1994 L 1, str. 3) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 106., str. 4)
.[75] Eng. EFTA Surveillance Authority, fr. Autorité de surveillance AELE, njem. EFTA-Überwachungsbehörde.
[76] Čl. 23. st. 1. Statuta Suda EU.
[77] Čl. 23. st. 2. Statuta Suda EU.
[78] Eng. statement of case, fr. mémoires, njem. Schriftsatz.
[79] Eng. written observations, fr. observations écrites, njem. schriftliche Erklärung.
[80] Čl. 23. st. 3. Statuta Suda EU.
[81] Vidjeti mišljenje Suda 1/09, EU:C:2011:123, u kontekstu odlučivanja o sukladnosti nacrta sporazuma o osnivanju jedinstvenog patentnog suda na razini Europe i Unije, osobito t. 64.-70. te 83.-87. i navedenu sudsku praksu.