Jedna od temeljnih aktivnosti Udruge gradova u Republici Hrvatskoj¹, znatno intenzivirana u nekoliko posljednjih godina, upravo je konstantno praćenje normative koja se odnosi na lokalnu samoupravu te rad na njezinom poboljšanju i usklađivanju. Učinimo li odmak od najava decentraliziranja, reformi i radikalnih zaokreta prema jačanju ovlasti i financijske snage lokalnih jedinica, u prvom redu (većih) gradova, ostaje nespornom činjenica da je šumu zakonskih i podzakonskih propisa potrebno poboljšati, pojasniti, pojednostaviti i učiniti primjenjivijom na lokalnoj razini. Situaciju u kontekstu kvalitete, ali i kvantitete normative dodatno čini složenijom činjenica da postoji gotovo nedopustivo visok stupanj međusobne neusklađenosti niza zakonskih i podzakonskih akata koje je potrebno harmonizirati, uskladiti i u najvećoj mogućoj mjeri, ujednačiti radi pravne sigurnosti i dosljednog, ujednačenog, na zakonu zasnovanog postupanja nadležnih tijela.

Udruga gradova u posljednjih je nekoliko godina sama inicirala izradu i donošenje niza zakona, od kojih ćemo navesti tek  Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi² kojime je Europska povelja o lokalnoj samoupravi ratificirana u cijelosti te Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi³ kojime je po prvi put, nakon petnaest godina improvizacija i analogne primjene propisa o državnim službenicima, uređen radnopravni status lokalnih službenika i namještenika. Uz donošenje temeljnih zakona značajnih za lokalnu samoupravu, predlagali smo izmjene i dopune brojnih zakona koji uređuju njezina prava i obveze, poslove i djelokrug, financiranje ili bilo koji drugi aspekt života u okviru lokalne zajednice. Sudjelovali smo u izradi niza nacrta prijedloga zakona i podzakonskih propisa, primarno uključivanjem u radne skupine osnovane pri ministarstvima sa zadaćom izrade tih nacrta. 

Početkom 2011. intenzivirali smo rad radnih skupina Udruge gradova, a primarno, intenziviran je rad Radne skupine za sustav lokalne samouprave koja okuplja stručnjake s dugogodišnjim iskustvom rada u gradovima, a potom i ostalih skupina. Zadaća Radne skupine za sustav lokalne samouprave bila je izraditi i predložiti stajališta Udruge vezana manje uz decentralizaciju, a više uz konkretne prijedloge za potrebna i realno ostvariva poboljšanja zakona i drugih propisa, radi ostvarivanja trajnog cilja u kontekstu zagovaranja interesa i prijedloga gradova pred Saborom i Vladom Republike Hrvatske, te naravno, pred središnjim tijelima državne vlasti. 

Zadaci Radne skupine za sustav lokalne samouprave bili su vrlo konkretni. Najprije je to bila izrada anketnog upitnika sa svrhom prikupljanja informacija o zakonskim i podzakonskim aktima koje je potrebno mijenjati kako bi se osigurala cjelovitost u obavljanju funkcija jedinica lokalne samouprave te otklonile nelogičnosti i nepodudarnosti između propisa koje danas postoje, potom revidiranje i sistematiziranje rezultata anketnog upitnika, utvrđivanje područja za koje je potrebno osnovati sektorske radne skupine, osnivanje sektorskih radnih skupina, predlaganje izmjena akata po sektorskim područjima, revidiranje i sistematiziranje sektorskih dokumenata, njihovo uedinjavanje te izrada završnog dokumenta u kojem će se iskazati preporuke za poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave.

Po analizi zaprimljenih upitnika utvrđeno je pet tada primarnih područja za koja su osnovane sektorske radne skupine, i to sektorska radna skupina za »opću upravu«, sektorska radna skupina za komunalno gospodarstvo, sektorska radna skupina za imovinu, sektorska radna skupina za školstvo i društvene djelatnosti te sektorska radna skupina za financiranje. U radu navedenih radnih skupina sudjelovalo je više osoba (86) iz 38 gradova⁴ koje imaju višegodišnja specijalistička stručna i praktična znanja iz brojnih i različitih područja rada jedinica lokalne samouprave. 

Završni dokument nazvan Preporuke za izmjene i poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave ujedinio je sve sektorske dokumente i donio konkretne preporuke za poboljšanje i izmjene normativnog okvira te prijedloge za preraspodjelu ovlasti, odgovornosti i financijskih sredstava između državne uprave i lokalne samouprave. 

Preporuke za izmjene i poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave predstavljene su na zasebnoj Konferenciji održanoj u svibnju  u Zagrebu 2012. te na kolegiju gradonačelnika, također u svibnju, održanom u Rapcu 2012. te su njihovom predstavljanju nazočili brojni predstavnici lokalne samouprave i državnih tijela i institucija. 

Lokalna samouprava, čija je temeljna zadaća na najkvalitetniji način ostvariti svoju ulogu u obavljanju poslova od interesa za lokalno stanovništvo, esencijalno treba kvalitetan, konzistentan, primjeren, ali i logičan zakonski okvir. Zakonodavna vlast bi trebala usvojiti zakonski okvir koji ne će priječiti, već će podupirati funkcioniranje lokalne samouprave u cjelini, uvažavajući znatne razlike koje postoje među lokalnim jedinicama.  Kvaliteta zakona i podzakonskih akata, što je temeljna obveza zakonodavca i drugih donositelja propisa, podrazumijeva poštovanje svih kriterija koje u Izvješću U-X-5105/2008 utvrđuje Ustavni sud Republike Hrvatske, a to su jasnoća, preciznost, izvjesnost i predvidljivost. Praksa nam, međutim, svjedoči o tome da mnogi zakoni kao i podzakonski akti, koji se odnose na lokalnu samoupravu tim kriterijima ne udovoljavaju, čak štoviše.

U tekstu će biti nadalje nešto više riječi o područjima koja su sadržana i obrađena u Preporukama, a to su sustav lokalne samouprave i »opća uprava«, komunalno gospodarstvo, imovina lokalne samouprave, društvene djelatnosti uz posebnu obradu područja predškolskog odgoja i osnovnog obrazovanja, kulture i sporta te financiranje lokalne samouprave⁵.

Za svako područje, pa tako i za ono nazvano »općom upravom« izvršena je analiza postojećeg stanja radi postizanja konačnog cilja, izrade konkretnih preporuka za poboljšanje propisa kako bi se izmijenio i unaprijedio postojeći zakonski okvir, otklonile kolizije među propisima, nedorečenosti i nejasnoće te omogućila njihova lakša i manje dvojbena primjena u praksi. Primarno smo u radu krenuli od sistematiziranih upitnika koje smo dobili iz gotovo svih gradova u Hrvatskoj. Obuhvaćena su i posebno obrađena područja koja se odnose na izborni sustav, konkretno na izbor članova predstavničkih tijela, izbor izvršnih čelnika te izbor vijeća i predstavnika nacionalnih manjina, radne odnose i plaće službenika i namještenika u lokalnoj samoupravi, status, prava, obveze i odgovornosti lokalnih dužnosnika te nadzor zakonitosti rada lokalne samouprave. 

Ipak smo se odlučili za realnije, uvjetno rečeno minimalističke varijante prijedloga primarno stoga što svako decentraliziranje poslova nailazi na silne (političke) prepreke i protivljenja, a dodatno, decentraliziranje, koje periodično i uslijedi, ne biva popraćeno financijskom podlogom. Dobiti posao i zadatke, odgovornost, službenike i rokove, a bez osiguranja dodatnih i nužno potrebnih financijskih sredstava, jednostavno više nije opcija koju bi lokalna samouprava mogla prihvatiti i financirati iz vlastitih sredstava. Pravni okvir koji uređuje promatrano područje nazvano »opća uprava« te na koje se odnose predložene preporuke činili su sljedeći propisi: Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, Zakon o postupku primopredaje vlasti, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj), Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o radu, Zakon o suzbijanju diskriminacije, Zakon o fiskalnoj odgovornosti te Zakon o općem upravnom postupku⁶. 

Ovaj je Zakonrazmatran te je zaključeno kako je potrebno jedinstveno urediti sastav izbornih povjerenstava za lokalne izbore i za lokalni referendum; jednim zakonom propisati unificirani sastav izbornih povjerenstava na svim razinama, uključujući i izbore za mjesnu samoupravu, ili, pak, dopuniti Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu⁷ kao temeljni propis koji uređuje izborna tijela. Prihvaćanjem predloženih rješenja ujednačio bi se sastav izbornih povjerenstava za izbore gradonačelnika i predstavničkih tijela te povjerenstva za provedbu referenduma. U pogledu prestanka mandata vijećnika potrebno je precizirati da mu mandat prestaje ex lege ako je izabran za izvršnog čelnika, i to danom stupanja na dužnost izvršnog čelnika, što svakako ne bi ovisilo o njegovoj volji i prosudbi te o njegovom tumačenju zakonskih odredaba. Situacija bi tada bila puno jasnija i izvjesnija. Što se tiče stupanja izabranih izvršnih čelnika na dužnost, potrebno je ujednačiti zakonsku terminologiju Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o postupku primopredaje vlasti u pogledu stupanja na dužnost. Moguće je predvidjeti da stupaju na dužnost danom »izvršnosti« izbornih rezultata, a do tada dužnost obnašaju dotadašnji izvršni čelnici. Uputno bi bilo propisati i ovlast pročelnika za donošenje deklaratornih rješenja o navedenim okolnostima. Nadalje, u pogledu zamjenjivanja izvršnog čelnika potrebno je decidirano propisati tko ga zamjenjuje, je li to prvonavedeni zamjenik na glasačkom listiću ili, pak, neka druga osoba, uskladiti Zakon o izboru izvršnih čelnika i Zakon o lokalnoj samoupravi kad se radi o prestanku obnašanja dužnosti te, kad govorimo o nespojivim dužnostima, propisati odredbu da je potrebno podastrijeti dokaz / dokument o prestanku radnog odnosa izabrane osobe, budući da ne mora biti riječ samo o dužnostima, već može biti riječ i o radnom odnosu ili službi. 

Taj Zakon nedovoljno razgraničava ovlasti predstavničkog i izvršnog tijela pogotovo kada se radi o upravljanju imovinom i predstavljanju lokalne jedinice u skupštinama trgovačkih društava te bi trebalo predvidjeti kvalitetna rješenja sukladna zakonima, a veliki dio merituma prepustiti odluci i procjeni samih jedinica, konkretno uređivanju putem njezinih općih akata, primarno statuta. Smatramo puno povoljnijim propisati da je izvršni čelnik, kao zakonski zastupnik lokalne jedinice, član skupštine trgovačkog društva te da je statutom moguće propisati slučajeve kad je za odlučivanje izvršnom čelniku na skupštini potrebna prethodna suglasnost predstavničkog tijela. Navedeno bi rješenje zasigurno riješilo i otklonilo mnoge dvojbe i sukobe. Potrebno je, također, precizno propisati da izvršni čelnik upravlja svom imovinom lokalne jedinice, ne samo pokretninama i nekretninama, prihodima i rashodima te da provodi sve postupke javne nabave. Što se tiče nadzora, predlažemo propisati da se nadzor obavlja samo nad poslovima državne uprave, također, potrebno je ojačati upravnu inspekciju i (regionalne) upravne sudove, kao i odgovornost unutar samih lokalnih jedinica te iz Zakona ispustiti odredbe o nadzoru zakonitosti od ureda državne uprave u županijama koji, u osnovi, i nije najkorisniji za lokalnu samoupravu, jednako kao ni za urede državne uprave kojima predstavlja dodatno i nepotrebno opterećenje. Još jedna okolnost izaziva nedoumice i komentare, a to je promjena statusa, točnije načina obavljanja dužnosti izvršnog čelnika iz volonterskog u profesionalni tijekom trajanja mandata. Predlažemo stoga izrijekom propisati mogućnost promjene statusa, pravnu prirodu izjave i rokove u kojima se daje s obzirom da promjena statusa iz volonterskog u profesionalni predstavlja dodatno, u pravilu, neplanirano i neočekivano, proračunsko opterećenje lokalne jedinice.

Također je moguće i potrebno izmijeniti ovaj Zakon na način da se osnuje zajedničko drugostupanjsko tijelo koje će odlučivati o radnopravnim pitanjima koja se odnose i na lokalne i na državne službenike te propisati drukčiju nadležnost i naziv sadašnjeg Odbora za državnu službu, odnosno, podredno osnovati zaseban Odbor za lokalnu službu što bi, ipak, bilo daleko manje prihvatljivo rješenje radi dupliciranja troškova i proračunskih opterećenja. Zatim, izrijekom propisati ovlast izvršnog čelnika na donošenje pravilnika o radu te akta o utvrđivanju kriterija za ocjenjivanje lokalnih službenika, dopustiti (ozakoniti) mogućnost da izvršni čelnik može imenovati privremenog pročelnika u lokalnoj jedinici, no jedino iz reda službenika koji ispunjavaju zakonske uvjete, do imenovanja pročelnika, a najduže do šest mjeseci kako privremeno stanje ne bi preraslo u trajno mimo propisa i prakse. Urediti prvostupanjsku i drugostupanjsku nadležnost kad je stranka unutarnji revizor raspoređen na izdvojeno radno mjesto, razraditi kad se mora provoditi novo imenovanje pročelnika, a kad to, s obzirom na minimalne korekcije naziva i djelokruga upravnog odjela, nije nužno provoditi, pojednostaviti provedbu oglasa za prijam jer je, u pravilu, riječ o hitnosti te ispustiti testiranje i provjeru znanja za namještenička mjesta što, uistinu, nije potrebno.

Ovaj Zakon moguće je izmijeniti na način da se ograničenje sredstava za plaću u iznosu od 20% prihoda poslovanja poveća ili, pak, da se ispuste iznosi za plaće izvršnih čelnika i njihovih zamjenika iz mase sredstava koju je moguće utrošiti u plaće u lokalnoj jedinici. Rečeno je posebno bitno za manje jedinice i one nedostatnog financijskog potencijala, no što je primjenjivo na gradove.

Uvjereni smo, da je ovaj Zakon s porukom, no ne čini se u potpunosti ustavnim. Udruga je u veljači 2012. pokrenula postupak ocjene pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske. Poučeni dosadašnjom praksom i postupanjem Ustavnog suda, ne bi nas iznenadilo da pravorijek bude izrečen nakon prestanka važenja toga Zakona. Podredno, u Preporukama smo predložili brisati neprovediv članak koji propisuje obvezu izvršnog čelnika da svoj mandat stavi na raspolaganje tijelu koje ga je izabralo stoga što je odredba u praksi jednostavno – neprovediva.  

Komunalno gospodarstvo temeljna je djelatnost lokalne samouprave. Od njezina uspješnog ili, pak, neuspješnog obavljanja ovisi mnogo toga, u prvom redu zadovoljstvo građana organizacijom i radom javnih službi, time i zadovoljstvo lokalnom samoupravom i lokalnom zajednicom. Radna skupina Udruge gradova za komunalno gospodarstvo ne samo da je Preporukama predložila donošenje novog Zakona o komunalnom gospodarstvu, već je novi, cjeloviti i u bitnome poboljšani Prijedlog zakona o komunalnom gospodarstvu izradila i uputila Ministarstvu graditeljstva i prostornog uređenja i nadležnom saborskom odboru na razmatranje. Razloge za izradu novog Zakona o komunalnom gospodarstvu nije bilo posebno teško pronaći. Ne samo da je važeći Zakon o komunalnom gospodarstvu⁸ zastario i neprimjeren novim institutima, već je i u osnovni zakonski tekst intervenirano više od 15 puta. Neusklađen je s cijelim nizom propisa, od toga su najznačajniji Zakon o vodama, Zakon o financiranju vodnog gospodarstva, Zakon o cestama, Zakon o grobljima, Zakon o otpadu, Zakon o zaštiti okoliša te Zakon o prostornom uređenju i gradnji⁹. 

U novom smo Prijedlogu zakona predložili usklađivanje sa zakonima koji su se pojavili u proteklih nekoliko godina, primarno se radilo o već navedenim zakonima, predložili smo  konačno definiranje pojma »javnih površina« kao i trenutka kad one to postaju, drukčiji tretman komunalnog redarstva koje bi dobilo mnogo šire područje rada i djelovanja, primjenu Općeg poreznog zakona¹⁰ na postupak utvrđivanja i naplate komunalne naknade i komunalnog doprinosa, promjenu nekih danas postojećih nadležnosti s predstavničkog tijela na gradonačelnike i općinske načelnike, no jedino s razloga učinkovitosti i jednostavnosti u rješavanju, decentralizaciju određenih poslova, ali uz primjereno financijsko praćenje od države i zakonodavstva, u potpunosti izmijenjen način postupanja kod promjena cijena komunalnih usluga, promjenu striktnih odredaba o namjenskom trošenju sredstava za što se Udruga gradova kontinuirano zalaže već godinama, određivanje nekih drugih načina plaćanja komunalne naknade, promjenu odredaba o komunalnom doprinosu razlikovanjem investitora i detaljnijim reguliranjem otvorenih građevina te promjenu kaznenih odredaba. 

Radna se skupina za komunalno gospodarstvo u svome radu rukovodila time da kvalitetan Zakon o komunalnom gospodarstvu na kvalitetan način regulira obavljanje komunalnih djelatnosti, a osobito pružanje komunalnih usluga od interesa za fizičke i pravne osobe te financiranje građenja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava. On pomiruje nekoliko aspekata i u osnovi suprotstavljenih stajališta, opći, javniinteres koji je i razlog zahvata države u funkcioniranje komunalnih javnih službi koja moraju djelovati u javnom interesu i moraju biti odgovorne lokalnim jedinicama. Potom interes korisnika koji se sve više i uspješnije organiziraju i educiraju te sve manje prepuštaju procjeni i volji nadležnih tijela bilo lokalne samouprave, bilo državne uprave i vlasti. No, jedno je posebno bitno u svim segmentima, premda je više stvar kulture i dosljednosti pojedinca, korisnici traže zaštitu od nezakonitosti i arbitrarnosti. Pri tome često zanemaruju svoje obveze i ne pristaju biti odgovorni za plaćanje cijene komunalne usluge, komunalnog doprinosa i/ili komunalne naknade. Dalje, komunalno gospodarstvo, premda do jučer neatraktivno, nije imuno od utjecaja profita, privatnih interesa, natjecanja i nelojalnosti. Prisutna je tendencija privatizacijekomunalnih službi koja pristupanjem Europskoj uniji ne će jenjavati, štoviše, ostaje i nadalje velika umješnost razgraničiti, ali i pomiriti javno i privatno. U komunalno će gospodarstvo bez sumnje, sve više ulaziti privatni kapital, koristit će se oblici javnoprivatnog partnerstva, sredstva EU fondova, ma koliko apliciranje i postupci provedbe projekata bili komplicirani i formalni.

Komunalno je gospodarstvo svojevrstan »lakmus« koji reflektira zadovoljstvo građana i prvi detektira probleme, nezadovoljstva i prigovore. Upravo je komunalno gospodarstvo područje koje najviše utječe na kvalitetu svakodnevnog života građana. Stoga je jedna od zaključnih i glavnih preporuka Udruge gradova usmjerena na izgradnju cjelovitog, konzistentnog i kvalitetnog pravnog sustava komunalnog gospodarstva sa snažnim nadzorom jedinica lokalne samouprave nad komunalnim službama, upravo radi zaštite javnog interesa.

Budući da Zakon o komunalnom gospodarstvu koji će, uvjereni smo, prihvatiti niz kvalitetnih, suvremenih i na praksi utemeljenih prijedloga Udruge gradova, mora prepoznati i istaknuti postojanje javnog interesa te nespornu činjenicu da su javne površine javna dobra u općoj upotrebi u vlasništvu jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalaze te se na njima, osim prava služnosti i prava građenja, ne mogu stjecati nikakva stvarna prava. Tek će se stvaranjem primjerenog pravnog okvira, koji se mora temeljiti na iskustvima i dosadašnjoj praksi, na dijalogu i konzultacijama te na uvažavanju i mirenju zasebnih interesa, omogućiti kvalitetnije obavljanje komunalnih djelatnosti. 

Udruga gradova već godinama poduzima niz aktivnosti i konkretnih mjera s namjerom da se postojeći zakonski okvir u oblasti imovine i raspolaganja imovinom lokalnih jedinica učini kvalitetnijim te da se zaustavi dosadašnje i spriječi buduće oduzimanje imovine lokalnoj samoupravi, u prvom redu gradovima što je zamjetna tendencija posljednjih godina. Navedena je tendencija podržavljivanja imovine lokalne samouprave jasno izražena nekim ranijim zakonima kao što su, primjerice, Zakon o šumama^k ili Zakon o naknadi za oduzetu imovinu za vrijeme komunističke vladavine^l, a od novijih zakona taj stav je zauzet upravo u Zakonu o upravljanju državnom imovinom^m i u Zakonu o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacijeⁿ. Preporuke koje je dala Radna skupina za imovinu odnose se na poboljšanja gotovo svih zakona koji se odnose na imovinu, odnosno na raspolaganje i upravljanje imovinom, pa ćemo iznijeti kratak pregled predloženoga.   

potrebno je dopustiti mogućnost da se javni natječaj za raspolaganje nekretninama u vlasništvu gradova ne provodi kad to nije stvarno i potrebno o čemu postoje praksa i iskustvo iz dosadašnje primjene Zakona te, nadalje, Zakonom propisati moguće načine izračuna tržišne vrijednosti nekretnina, prihvatiti dosadašnja pozitivna iskustva gradova u tom smislu, time ubuduće izbjeći plaćanje visokih naknada vještacima u »jednostavnijim« slučajevima procjene. 

Iz tog je Zakonapreporuka brisati odredbe koje se odnose na propisanu obvezu jedinica lokalne samouprave da donesu odluku o uvjetima i načinu na koji se poslovni prostori mogu prodavati, jer je raspolaganje nekretninama u smislu prodaje određeno Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, a ne propisom koji primarno regulira zakup poslovnih prostora. Osim toga, nije opravdano jedinici lokalne samouprave nametati posebna pravila za prodaju poslovnih prostora mimo njihove samostalne volje, procjene i prioriteta. Nadalje, preporuka je mijenjati Zakon u dijelu koji se odnosi na povlasticu danu postojećim zakupcima koji su stekli Zakonom propisane uvjete da bez javnog natječaja mogu kupiti poslovni prostor koji drže u zakupu jer su na taj način neopravdano stavljeni u povoljniji položaj u odnosu na druge fizičke i pravne osobe koje su zainteresirane za kupnju tog poslovnog prostora, a čime se narušava slobodno tržište nekretninama, za što nema realnog ni utemeljenog razloga. Ujedno, preporuka je da se Zakonom omogući prednost zakupcima za kupnju poslovnih prostora koje imaju u zakupu, ali uz obvezu da se jave na javni natječaj i uz prihvat najviše cijene postignute na javnom natječaju. Na taj će se način omogućiti postojećim zakupcima da kupe nekretninu, istodobno se ne će ugroziti tržišno natjecanje, a formiranjem prodajne cijene za tu nekretninu upravo natječajem, omogućit će da jedinica lokalne samouprave od prodaje te nekretnine uprihoduje sredstva u visini realne tržišne cijene, bez improviziranja, pogodovanja i nejednakopravnosti. 

Ovaj Zakon^q donosi velike pomake i velike novosti. U pogledu upisa u zemljišne knjige novih nerazvrstanih cesta koje će se graditi, one se moraju upisati u zemljišne knjige kao javno dobro u općoj upotrebi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi, a postojeći upisi u zemljišnim knjigama nerazvrstanih cesta u vlasništvu jedinica lokalne samouprave zamijenit će se prema službenoj dužnosti upisom nerazvrstane ceste - javnog dobra u općoj uporabi, kao neotuđivog vlasništva jedinice lokalne samouprave. Nadležnost upravljanja, građenja i održavanja nerazvrstanih cesta postaje odgovornost jedinica lokalne samouprave. Lokalna samouprava tako je dočekala željenu i dugoočekivanu decentralizaciju upravljanja nerazvrstanim cestama, ali očekuje se s pravom da ova specifična materija bude riješena u potpunosti sukladno odredbama Zakona o cestama te da bude popraćena i relevantnom te primjerenom fiskalnom decentralizacijom, budući da sredstva koja predviđa Zakon o komunalnom gospodarstvu ni u kojem slučaju nisu dostatna. Dodatna je preporuka Udruge gradova da se u pogledu primjene Zakona o cestama u dijelu koji se odnosi na upis vlasništva jedinica lokalne samouprave na svim nekretninama koje su po svojoj namjeni, na terenu, nerazvrstane ceste, postigne dogovor i usuglašavanje oko primjene tih odredbi među mjerodavnim državnim tijelima, u prvom redu to su Ministarstvo pravosuđa i Državna geodetska uprava, i to u obliku obveznog naputka koji će omogućiti službama zaduženim za provedbu upisa vlasništva jedinica lokalne samouprave na nerazvrstanim cestama, sudovima, te tijelima zaduženima za provedbu prethodnih postupaka, primjerice, izradu parcelacijskih elaborata, prijavnih listova o promjeni kulture i sl., katastru, jedinstveno i ispravno tumačenje, a time jedinstvenu i ispravnu provedbu odredaba Zakona o cestama.

Zakon o šumamaizaziva niz problema i osnova je za neku vrstu novog nacionaliziranja imovine. Radi zaštite vlasničkih interesa lokalnih jedinica na javnim površinama, odnosno zemljištu koje se vodi kao šuma i šumsko zemljište, a nalazi se unutar granica građevinskog područja, predložili smo da se takvo zemljište Zakonom definira kao zemljište u vlasništvu jedinice lokalne samouprave. 

U tom Zakonu^r potrebno je ugraditi odredbu da se interes Republike Hrvatske za izgradnju objekata društvene infrastrukture smatra utvrđenim kako bi se omogućilo izravno podnošenje zahtjeva za izvlaštenje nekretnina u slučajevima izgradnje objekata društvene infrastrukture, kao što su škole, knjižnice, muzeji, kazališta, sportski objekti, izgradnja stanova po modelu POS-a i slično, jednako kao i kod objekata komunalne infrastrukture. 

I zaključno, u kontekstu tog Zakona o naknadi, ono što tražimo već godinama, a to je izmijeniti članak 77. Zakona na način da jedinice lokalne samouprave stječu pravo vlasništva na imovini koja je bila predmet naknade na temelju odredaba Zakona, a u vezi s kojom zahtjev za naknadu nije podnesen ili je pravomoćno odbijen, naravno ako se ta imovina nalazi unutar granica građevinskog područja. Prema pravnom stajalištu Udruge gradova u Republici Hrvatskoj, za gradove kao  jedinice lokalne samouprave, pretvorba je izvršena Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi^s koji je stupio na snagu 30. prosinca 1992. Uslijedilo je zaključivanje sporazuma, odnosno donošenje akata o podjeli imovine između lokalnih jedinica ustrojenih Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj^t iz bivših općina koje su jedine, kao društveno-političke zajednice, bile ovlaštene raspolagati, upravljati i koristiti nekretnine u društvenom vlasništvu.Slijedom iznesenog, pravno stajalište Udruge gradova, prema kojem su gradovi pravni sljednici bivših općina koje su imale isključivo pravo upravljanja, raspolaganja i korištenja nekretninama te koji su postali vlasnici preuzetih nekretnina pretvorbom društvenog vlasništva izvršenom na temelju odredaba članaka 67. i 87. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi, u potpunosti je nesporno i pravno utemeljeno. 

Početno, Radna je skupina predložila izmjene državnih pedagoških standarda za predškolski odgoj, za osnovno te za srednje školstvo stoga što je ocijenila da su standardi neprimjereni i neprovedivi s obzirom na razinu gospodarske razvijenosti Hrvatske te ih nije moguće doseći u standardom definiranim rokovima.

U pogledu predškolskog odgoja Radna je skupina predložila da se osnivačima dječjih vrtića da veća mogućnost utjecaja na kreiranje pedagoškog standarda predškolskog odgoja i naobrazbe te da se izmijene uvjeti za ravnatelje dječjih vrtića. Mjerila za osiguranje sredstava za zadovoljavanje javnih potreba u predškolskom odgoju ne bi trebalo utvrđivati predstavničko tijelo županije već osnivači, dakle, jedinice lokalne samouprave. Također, nepotrebno je da županije usklađuju razvitak mreže dječjih vrtića na svome području, već je uputno i potrebno da same lokalne jedinice odlučuju o ovim javnim potrebama. U vrednovanje kvalitete rada vrtića trebalo bi svakako uključiti i osnivača, stručnu osobu iz lokalne samouprave, koja bi u zakonski reguliranom odnosu ostvarila kontakt s agencijama koje prate i vrednuju kvalitetu rada vrtića. 

Kad govorimo o osnovnom školstvu preporuka je dana u smjeru izjednačavanja sredstva za kapitalnu izgradnju školskih objekata te hitno donošenje što jasnijih kriterija financiranja kapitalne izgradnje što je, prema mišljenju Radne skupine, do sada bilo netransparentno.  Nadalje, predlaže se revidirati odredbe o upisnom području škola ili ih potpuno izbrisati iz zakonske regulative, propisati potankosti u vezi s organiziranjem i financiranjem prijevoza učenika, revidirati odredbe nekih prostornih standarda, primjerice onih koji se odnose na veličinu sportske dvorane te omogućiti jedinicama koje to žele nastaviti s projektom jednosmjenske nastave. Osnivači su ti koji bi trebali određivati broj razrednih odjela u osnovnoj školi, dakle trebalo bi nastaviti i dovršiti proces decentralizacije u području osnovnoškolskog obrazovanja. Uz navedeno, valjalo bi da osnivači osnovnih i srednjih škola više utječu na izbor ravnatelja te propisati više članova u školskom odboru, hitno donijeti podzakonske akte, pravilnike propisane posebnim zakonima, posebno one u vezi sa školovanjem učenika s teškoćama, zatim program obrazovanja asistenata u nastavi i osobnih asistenata te osigurati financiranje od strane države.

Radna skupina promatrala je i područje kulture te je predložila izmjene Zakona o kazalištima^u. Naime, osnivači osiguravaju sredstva za plaće, materijalne troškove i dio programskih troškova hrvatskih narodnih kazališta u Osijeku, Splitu i Rijeci i tek se manji dio programskih troškova osigurava u Državnom proračunu Republike Hrvatske te stoga nije opravdano ni logično da je za imenovanje intendanta potrebna potvrda resorno nadležnog ministra. Također, predloženo je izmijeniti Zakon o kazalištima i propisati drukčiji način financiranja onih kazališta koja imaju status nacionalnih na način da se veća sredstva izdvajaju iz Državnog proračuna, primjerice, sudjelovanje Republike Hrvatske s, u fiksnom iznosu, 50%.  Budući da je Radna skupina sastavljena od praktičara, razmišljalo se na praktičan i životni način te je predloženo izmijeniti Zakon o ustanovama^v kako bi se omogućilo ustanovama obavljanje ugostiteljske i prodajne djelatnosti, primjerice, suvenira,naravno s obvezom usmjeravanja cjelokupne dobiti u osnovnu djelatnost ustanove. Na taj bi se način barem djelomično rasteretili državni, ali i gradski, županijski i općinski proračuni i svakako unaprijedili uvjeti poslovanja te programska djelatnost. 

Zaključno, Radna skupina za društvene djelatnosti razmatrala je i sport te preporučila donošenje novog Zakona o sportu koji bi trebao izmijeniti u potpunosti odredbe o sportskim klubovima i sportskim dioničkim društvima, preobikovati klubove koji »trguju« s igračima i s njima imaju profesionalne ugovore o igranju, u sportska trgovačka društva, donijeti Nacionalni program sporta te izmijeniti sastav Nacionalnog vijeća za sport kako bi u njemu bile dovoljno stručne osobe. Članovi Radne skupine smatraju da je sportu nanesena šteta već u članku 1. važećeg Zakona o sportu,^w koji cjelokupnu sportsku djelatnost temelji na dragovoljnosti pa tako proizlazi da je sport jedina dragovoljna društvena djelatnost te samim time i manje važna od ostalih. Jedna od osnovnih zakonskih normi, prema Preporukama Udruge gradova, trebala bi glasiti: »Sport je djelatnost od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku«. Treba podupirati školska i studentska sportska društva, sportsku rekreaciju, posebno sport osoba s invaliditetom. Tim djelatnostima u sportu treba dati veći značaj u društvu nego što je učinjeno do sada, ali prije svega to podrazumijeva borbu za njihov bolji status u okviru njihovih bazičnih područja kao što su obrazovanje, zdravstvo,  socijalna skrb i ostalo. Nadalje, nužno je što prije donijeti mrežu sportskih građevina, premda nije na vrijeme izvršena rezervacija kvalitetnih prostora za buduću izgradnju sportskih objekata te su u urbanim sredinama devastirane i posljednje moguće lokacije za sport te predvidjeti potrebu revizije projekata izgradnje sportskih građevina od strane sportske zajednice da se izbjegnu propusti učinjeni pri izgradnji mnogih sportskih građevina u zadnje vrijeme. I zaključno, Preporuke predlažu razmotriti mogućnosti uvođenja fiksnih stopa izdvajanja za sport u odnosu na proračunska sredstva. Pretpostavljamo da bi na lokalnoj razini trebalo izdvojiti najmanje 3%  proračuna za programe javnih potreba i 3% za održavanje i izgradnju sportske infrastrukture, a na nacionalnoj razini ne manje od 0,2% iz Državnog proračuna Republike Hrvatske.

Niti jedna od tema ne izaziva toliko interesa, ali ni toliko žustro i temeljito protivnih stajališta kao što su to financije i financiranje. Premda se povremeno u prvi plan uspije nametnuti tema teritorijalnog preustroja ili, pak, decentralizacije, pitanje financiranja stalno je prisutno, no u toj se domeni, barem do sada, gotovo i nisu dogodili pomaci u željenom smjeru, što je donekle i razumljivo. 

Preporuke Udruge gradova koje se odnose na domenu financiranja mogli bismo podijeliti u tri osnovne skupine, a to su preporuke koje se odnose na izradu i donošenje podzakonskih propisa, dakle, ispunjavanje obveza sukladno odredbama posebnih zakona, zatim preporuke kojima se predlažu izmjene postojećih zakonskih rješenja i konkretne mjere za osnaživanje fiskalnog kapaciteta lokalnih jedinica te preporuke koje se odnose na fiskalnu decentralizaciju.

U pogledu preporuka kojima se predlaže izrada i donošenje podzakonskih propisa, uredaba i pravilnika, predloženo je donošenje Pravilnika o polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna, potom Uredbe o metodologiji pripreme, ocjene i izvedbe investicijskih projekata te Uredbe o kriterijima i mjerilima za odgodu ili obročnu otplatu duga te otpis ili djelomični otpis potraživanja te prodaju potraživanja, sve navedeno obveze su koje proizlaze sukladno odredbama Zakona o proračunu^x. 

Sljedeća se skupina Preporuka odnosi na izmjene postojećih propisa kako bi se financijski položaj lokalne samouprave osnažio barem u dijelu koliko to dopuštaju okolnosti gospodarske krize. Predlaže se, dakle, izmjena Zakona o proračunu u dijelu koji se odnosi na zaduživanje na način da se ograničenje ukupnog limita zaduživanja poveća na 30% te da se ograničenje veže jedino uz ostvarenje prihoda poslovanja. Dodatno, unutar roka od 40 dana u kojem je Vlada Republike Hrvatske obvezna izdati suglasnost za zaduživanje, predlažemo zaseban rok od 15 dana u kojem je nadležno Ministarstvo financija dužno izvijestiti jedinicu lokalne samouprave o potpunosti zahtjeva. Protekom roka, odnosno nedostavljanjem obavijesti o nekompletnom zahtjevu, podneseni bi se zahtjev smatrao potpunim. Također, i sljedeća se preporuka odnosi na izmjene Zakona o proračunu, ali i na izmjene Pravilnika o proračunskim klasifikacijama^y te predlaže da se prihod od prodaje nefinancijske imovine ne planira i ne iskazuje kao poseban namjenski izvor financiranja, već da se uključi u izvor financiranja opći prihodi i primici, budući da se na taj način planira i u Državnom proračunu. Izmjena Zakona o proračunu ili, pak, donašanje posebne uredbe, potrebno je, također, kako bi se definirali elementi za uvrštavanje rashoda za investicije, kapitalnih pomoći i donacija u plan razvojnih programa koji čini sastavni dio proračuna jedinica lokalne samouprave. Sljedeća se Preporuka odnosi na izmjene Zakona o boravišnoj pristojbi,^z gdje se predlaže propisati da i jedinica lokalne samouprave ulazi u automatizam raspodjele sredstava prikupljenih po osnovi boravišne pristojbe. Slijedi Preporuka kojom se predlaže, putemizmjene Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara,^aa ukinuti plaćanje direktne spomeničke rente te Preporuka kojom se predlaže, putem izmjena Zakona o porezu na promet nekretnina,^ab obvezati javne bilježnike i sudove da dostavljaju jedan primjerak isprave kojom se mijenja vlasništvo nad nekretninama, ne samo Poreznoj upravi, već i jedinici lokalne samouprave na čijem se području nekretnina nalazi.

Nadalje, Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave^ac sadržava odredbe koje se odnose na proračun te ih je potrebno brisati kao suvišne. Također, odredbe istog Zakona potrebno je uskladiti s Općim poreznim zakonom na način da se brišu sve odredbe koje su uređene Općim poreznim zakonom. Predlaže se i revalorizirati vrijednost osnovice za izračun poreza na kuće za odmor vezujući osnovicu za etalonsku vrijednost građenja ili prosječnu plaću u Republici Hrvatskoj. 

 

Slijede preporuke koje predstavljaju pokušaje ozbiljnijeg financijskog decentraliziranja sredstava, a odnose se na izmjenu Zakona o porezu na dodanu vrijednost^ad kako bi se porez na dodanu vrijednost utvrdio kao zajednički prihod državnog proračuna i proračuna općine ili grada na području kojih je ostvaren. Preporuka je i putem izmjena Zakona o porezu na promet nekretnina, a vezano i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave predvidjeti da prihod od poreza na promet nekretnina u cijelosti pripada općini ili gradu na području kojih se nekretnina nalazi te zaključno, izmijeniti Zakon o cestama i propisati da se jedinicama lokalne samouprave ustupa dio naknade za ceste koja se plaća prilikom godišnje registracije motornih i priključnih vozila te da se ta sredstva imaju namjenski koristiti za izgradnju nerazvrstanih cesta. 

Uvažavanjem barem dijela ovih Preporuka Udruge gradova koje se odnose na financiranje, nominalno i formalno, povećali bi se prihodi lokalne samouprave u odnosu na prihode Državnog proračuna, no koristi za građane bile bi višestruke i daleko veće te bi se ogledale u racionalnijem i transparentnijem trošenju sredstava upravo u okviru lokalnih jedinica i za osiguranje temeljne, danas ozbiljno ugrožene, kvalitete pružanja javnih usluga građanima.  

 
1 Udruga gradova u Republici Hrvatskoj nacionalna je  i nestranačka organizacija sa statusom nacionalne organizacije gradova, a okuplja 104 od 127 gradova u Hrvatskoj.
2  Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (Nar. nov.-MU, br. 4/08).
3 Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 86/08 i 61/11).
4 Knin, Opatija, Glina, Prelog, Osijek, Kutina, Križevci, Koprivnica, Čakovec, Zagreb, Rijeka, Sisak, Pula, Virovitica, Pazin, Rovanj, Opatija, Nova Gradiška, Sveta Nedjelja, Nin, Orahovica, Klanjec, Novska, Šibenik, Buzet, Vodice, Crikvenica, Slavonski Brod, Zadar, Bjelovar, Varaždin, Samobor, Vinkovci, Čazma, Daruvar, Dubrovnik i Karlovac.
5 Voditelji su radnih skupina, ujedno i autori sektorskih dijelova Preporuka za izmjene i poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave kojima još jednom zahvaljujem na suradnji, trudu i nesebičnoj spremnosti da svoje znanje i iskustvo podijele s nama, gđa Cecilija Tolo, pročelnica Ureda gradonačelnice, Grad Knin, (Sustav lokalne samouprave i opća uprava), mr. sc. Dragica Kemeter, pročelnica Upravnog odjela za upravu, Grad Čakovec (Komunalno gospodarstvo), Sonja Marohnić - Horvat, pročelnica Upravnog odjela za imovinskopravne poslove i društvene djelatnosti, Grad Novska (Imovina lokalne samouprave), Davor Brust, voditelj Odsjeka za prosvjetu, tehničku kulturu, djecu i mladež, Grad Osijek i Vesna Brezovac, viša savjetnica u Odsjeku za prosvjetu, tehničku kulturu, djecu i mladež, Grad Osijek (Društvene djelatnosti) i Ivica Malatestinić, suradnik Udruge gradova u Republici Hrvatskoj (Financiranje lokalne samouprave).

6 Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 44/06, 109/07, 109/07 i 24/11), Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (Nar. nov., br. 109/07, 125/08 i 24/11), Zakon o postupku primopredaje vlasti (Nar. nov., br. 94/04, 17/07 i 91/10), Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08 i 36/09), Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 86/08 i 61/01), Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 28/10), Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 74/10), Zakon o radu (Nar. nov., br. 149/09 i 61/11), Zakon o suzbijanju diskriminacije (Nar. nov., br. 85/08), Zakon o fiskalnoj odgovornosti (Nar. nov., br. 139/10) te Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09).
7 Zakon o Državnom izbornom povjerenstvu (Nar. nov., br. 44/06 i 19/07).
8 Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 84/11 i  90/11).
9 Zakon o vodama (Nar. nov., br. 153/09, 63/11 i 130/11), Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (Nar. nov., br. 153/09 i  90/11),  Zakon o cestama (Nar. nov., br. 84/11), Zakon o grobljima (Nar. nov., br. 19/98 i 50/12), Zakon o otpadu (Nar. nov., br. 178/04, 153/05, 111/06, 60/08 i 87/09), Zakon o zaštiti okoliša (Nar. nov., br. 110/07) te Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07,38/09, 55/11,90/11 i 50/12).
10  Opći porezni (Nar. nov., br. 147/08, 18/11 i 78/12).
k 11 Zakon o šumama (Nar. nov., br. 140/05, 82/06, 129/08, 80/10, 124/10 i 25/12).
l 12 Zakon o naknadi za oduzetu imovinu za vrijeme komunističke vladavine  (Nar. nov., br. 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 34/01, 65/01, 118/01, 80/02 i 81/02).
m 13 Zakon o upravljanju državnom imovinom (Nar. nov., br. 145/10).
n 14 Zakonu o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (Nar. nov., br. 92/10).
o 15 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Nar. nov., br. 921/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 76/06, 141/06, 38/09 i 153/09).
p 16 Zakon o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora („Narodne novine“, broj 125/11).
q 17 Zakon o cestama (Nar. nov., br. 84/11).
r 18 Zakon o izvlaštenju (Nar. nov., br. 9/94, 35/94, 112/00, 114/01, 79/06, 45/11 i 34/12).
s 19 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93 i 128/99).
t 20 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 90/92 2/93, 58/93, 90/93 10/94, 29/94)
u 21 Zakon o kazalištima (Nar. nov., br. 71/06).
v 22 Zakon o ustanovama (Nar. nov., br. 76/93, 29/97, 47/99 i 35/08).
w 23 Zakon o sportu (Nar. nov., br. 71/06, 150/08, 124/10 i 124/11).
x 24 Zakon o proračunu (Nar. nov., br. 87/08).
y 25 Pravilnik o proračunskim klasifikacijama (Nar. nov., br. 26/10).
z 26 Zakon o boravišnoj pristojbi (Nar. nov., br. 152/08 i 59/09).
aa 27 Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (Nar. nov., br. 66/99, 151/03, 157/03, 100/04, 87/09, 88/10, 61/11 i 25/12).
ab 28  Zakon o porezu na promet nekretnina (Nar. nov., br. 69/97, 26/00, 127/00, 153/02 i 22/11).
ac 29  Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08 i 25/12).
ad 30 Zakon o porezu na dodanu vrijednost (Nar. nov., br. 47/95, 106/96, 164/98, 105/99, 54/00, 73/00, 127/00, 86/01, 48/04, 82/04, 90/05, 76/07, 87/09, 94/09 i 22/12).