Zakon o upravljanju državnom imovinom¹ (u nastavku teksta: ZUDI), između ostalog, uredio je i pravila postupanja s imovinom neprocijenjenom u postupku pretvorbe društvenih poduzeća, odnosno koja nije unesena u temeljni kapital u postupku privatizacije, za koju pravila nisu uređena posebnim zakonom.² Neprocijenjenom imovinom, u smislu ZUDI-a, smatraju se i stanovi koje su društvena poduzeća u postupku pretvorbe prenijela fondovima u stambenom i komunalnom gospodarstvu, a koji nisu prodani nositeljima stanarskog prava.³ ZUDI je odredio da je imovina u obliku dionica i poslovnih udjela u trgovačkim društvima, te u obliku poslovnih prostora i stanova, koja u cijelosti nije procijenjena, vlasništvo Republike Hrvatske (u nastavku teksta: RH), dok je imovina u obliku pokretnina i potraživanja, koja u cijelosti nije procijenjena, vlasništvo Agencije za upravljanje državnom imovinom (u nastavku teksta: Agencija).⁴ 

Dakle, stupanjem na snagu ZUDI-a stanovi koji su izuzeti iz pretvorbe i koji nisu prodani temeljem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo,⁵ postali su vlasništvo RH, čime je nakon gotovo dvadeset godina riješeno pitanje vlasništva te vrste nekretnina. U cijelom navedenom razdoblju postojale su dvojbe u svezi s pravom vlasništva neprodanih stanova izuzetih iz pretvorbe i neprodanih, sukladno Zakonu o prodaji stanova, odnosno jedinice lokalne samouprave su se trudile dokazivati da su one vlasnici takve imovine dok je RH smatrala da je ona vlasnik takvih stanova. U praksi je dolazilo do otuđenja takvih stanova od strane jedinica lokalne samouprave trećim osobama, kod čega se sada pojavljuje problem mogućnosti stjecanja prava vlasništva trećih osoba koje su postupale u dobroj vjeri prilikom kupnje te vrste nekretnina, odnosno može li RH ostvariti predaju u posjed otuđenih stanova ili ima samo mogućnost ostvarenja obveznopravnog zahtjeva prema jedinici lokalne samouprave koja je otuđila stan. 

Prema odredbi članka 2. stavak 3. Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća⁶ organi upravljanja u poduzeću mogli su prije pretvorbe odlučiti da u društveni kapital poduzeća ne ulazi vrijednost stanova. Radilo se o pravu svakog društvenog poduzeća da autonomno donese odluku o tome hoće li izuzeti iz pretvorbe stanove koji su činili dio društvenog kapitala poduzeća i na taj način koristiti mogućnost smanjenja mase društvenog kapitala prije pretvorbe.⁷ Društvena poduzeća su u velikom broju koristila mogućnost izuzimanja iz procjene vrijednosti stanova na kojima su bili nositelji prava korištenja, jer su na taj način smanjivali vrijednost sredstava svoje aktive prije pretvorbe, a u stanovima su se i tako nalazili nositelji stanarskog prava koji su imali pravo koristiti se stanom. U takvom slučaju stanovi čija vrijednost nije ulazila u društveni kapital poduzeća predavali su se na gospodarenje fondovima u stambenom i komunalnom gospodarstvu, a dok se na temelju posebnog propisa ne riješe vlasničkopravni odnosi glede tih stanova, fondovi su imali sva prava davatelja stana na korištenje s tim da ih ne mogu otuđiti.⁸ 

Temeljem takve odredbe ZPDP-a, kao i temeljem odredbe članka 5. stavak 1. Zakona o prodaji stanova,⁹gradovi i općine su nakon donošenja Zakona o prodaji stanova prodavali stanove nositeljima stanarskog prava, ali je problem nastao u odnosu na stanove koji nisu prodani na takav način i gdje se postavilo pitanje vlasništva i daljnjeg raspolaganja tom vrstom nekretnina. Situacija se dodatno komplicirala nakon ukidanja fondova, a čiji pravni sljednik su jedinice lokalne samouprave koje su preuzele stanove izuzete iz pretvorbe.

Od donošenja ZPDP-a pa do donošenja ZUDI-a, stanovi koje su društvena poduzeća izuzela iz pretvorbe i koji nisu bili otkupljeni prema Zakonu o prodaji stanova, bili su zapravo i dalje u pravnom statusu društvenog vlasništva. Jedinice lokalne samouprave pokušavale su dokazivati da su temeljem članka 3. stavak 1. Uredbe o prestanku rada fonda u stambenom gospodarstvu¹⁰ preuzele u vlasništvo, između ostalog, nekretnine bivših fondova, pa tako i neprodane stanove izuzete prije provođenja pretvorbe društvenih poduzeća. Takvo tumačenje nije imalo osnova iz razloga što su fondovi kao pravni prednici jedinica lokalne samouprave, temeljem članka 47. stavak 2. ZPDP-a, dobili na gospodarenje samo takve stanove, dok se na temelju posebnog propisa ne riješe vlasničkopravni odnosi glede tih stanova, a fondovi su imali sva prava davatelja stana na korištenje, s tim da stanove nisu mogli otuđiti. Iz takve odredbe ne može se zaključiti da su fondovi, odnosno poslije njihovi pravni sljednici jedinice lokalne samouprave, stekli pravo vlasništva na neprodanim stanovima. To stoga što je u članku 47. stavak 2. ZPDP-a bilo određeno da će se posebnim propisom riješiti vlasničkopravni status takvih stanova. Taj propis je ZUDI koji je donesen nakon gotovo dvadeset godina od donošenja ZPDP-a i Zakona o prodaji stanova.

Postavlja se pitanje bi li takvi stanovi, da nije nikada donesen propis u smislu članka 47. stavak 2. ZPDP-a, bili u statusu društvenog vlasništva. Mišljenja smo da bi se u takvom slučaju mogla primijeniti predmnjeva iz članka 362. stavak 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima¹¹ o vlasništvu RH na stvarima u društvenom vlasništvu na području RH, glede kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje predmnjeva vlasništva iz članka 362. stavak 1. i 2. ZVDSP-a. Kod toga se ne bi radilo o zapreci iz članka 390. stavak 1. ZVDSP-a koja isključuje predmnjeve iz članka 362. ZVDSP-a na stvarima koje nisu unesene u društveni kapital pravnih osoba u postupku pretvorbe na temelju ZPDP-a.

Naime, stanovi koje su društvena poduzeća svojim odlukama izuzeli iz pretvorbe, nisu stvari koje su uopće mogle biti predmet pretvorbe, pa bi se moglo tumačiti da se isključenje iz članka 390 stavak 1. ZVDSP-a ne odnosi na tu vrstu nekretnina. Odredba članka 390. stavak 1. ZVDSP-a odnosi se na stvari koje su činile masu društvenog kapitala u trenutku pretvorbe, a nisu procijenjene prilikom pretvorbe, i na koje se primjenjivala odredba članka 47. Zakona o privatizaciji¹² do donošenja ZUDI-a kojim je ZP stavljen izvan snage.¹³ Stanovi izuzeti iz pretvorbe temeljem članka 2. stavak 3. ZPDP-a nisu uopće činili masu društvenog kapitala poduzeća prilikom pretvorbe, slijedom čega smatramo da se zabrana primjene presumpcije iz članka 362. ZVDSP-a ne odnosi na tu vrstu imovine. 

Tim putem krenula je i sudska praksa,¹⁴ ali je sve to razriješeno donošenjem ZUDI-a. U svakom slučaju ZUDI, kao Zakon koji je razriješio vlasničkopravni status takvih stanova, daleko je prekasno donesen, jer se u gotovo dvadeset godina pravne praznine glede vlasničkopravnog statusa takvih stanova odvijao promet i raspolaganje stanovima koji su izuzeti iz pretvorbe i koji nisu prodani temeljem Zakona o prodaji stanova. Neke od takvih stanova su jedinice lokalne samouprave uspjele prvobitno upisati u zemljišne knjige kao svoje vlasništvo, a nakon toga i putem javnih natječaja prodati kupcima koji su se nakon toga upisali u zemljišne knjige kao vlasnici stanova. Nakon donošenja ZUDI-a riješen je vlasničkopravni status stanova izuzetih iz pretvorbe, a koji nisu prodani nositeljima stanarskih prava na takvim stanovima, međutim u odnosu na neke stanove RH ne će moći ostvariti svoje pravo vlasništva, odnosno predaju u posjed.

Neprocijenjena imovina koja se sastoji od dionica i poslovnih udjela u trgovačkim društvima, te od poslovnih prostora i stanova, stupanjem na snagu ZUDI-a postaje vlasništvo RH, a neprocijenjena imovina u obliku pokretnina i potraživanja postaje vlasništvo Agencije.¹⁵ Ako je imovina, prema ZUDI-u, samo djelomično procijenjena, tada RH, odnosno Agencija te trgovačko društvo, koje je pravni sljednik društvenog poduzeća, postaju suvlasnici takve imovine u idealnim dijelovima, razmjerno veličini procijenjenog i neprocijenjenog dijela.¹⁶ Dakle, RH postaje ex lege, danom stupanja na snagu ZUDI-a, vlasnik stanova izuzetih iz pretvorbe, a koji nisu prodani nositeljima stanarskih prava.

ZUDI određuje da RH, odnosno Agencija, mogu umjesto stvarnopravnog zahtjeva protiv trgovačkog društva prihvatiti isplatu tržišne vrijednosti neprocijenjene imovine, u slučaju kad je to trgovačko društvo, kao pravni sljednik društvenog poduzeća, raspolagalo neprocijenjenom imovinom ili opteretilo neprocijenjenu imovinu u korist trećih osoba, a pod uvjetom da je treća osoba u dobroj vjeri stekla pravo vlasništva, odnosno založno pravo na takvoj imovini.¹⁷ Iz takve odredbe proizlazilo bi da RH ili Agencija mogu, ali ne moraju, prihvatiti isplatu tržne cijene, odnosno zadovoljiti se ispunjenjem obveznopravnog zahtjeva.To se nikako ne može prihvatiti u odnosu na stjecanje prava vlasništva neprocijenjene imovine, bilo da se radi o nekretnini ili pokretnini, a u slučaju da je kod trećih stjecatelja neprocijenjene imovine kod stjecanja postojala dobra vjera. Naime, u takvom slučaju ne bi niti bilo mogućnosti ostvarenja stvarnopravnog zahtjeva, jer trgovačko društvo više nije imatelj takve stvari, a treća osoba postala je vlasnik stvari temeljem stjecanja u dobroj vjeri, pod pretpostavkama iz ZVDSP-a.¹⁸

Stoga su treće osobe mogle steći pravo vlasništva stanova izuzetih iz pretvorbe koji nisu prodani nositeljima stanarskih prava, jedino pod pretpostavkama iz ZVDSP-a u svezi s načelom zaštite povjerenja u zemljišne knjige.¹⁹ Kod toga odredbu članka 49. stavak 5. ZUDI-a treba analogno primjenjivati i na slučajeve otuđenja stanova izuzetih iz pretvorbe trećim osobama, a kada je otuđenje izvršeno od strane jedinica lokalne samouprave. U svim tim slučajevima gdje su takvi stanovi u trenutku otuđenja trećim osobama bili upisani u zemljišne knjige kao vlasništvo jedinice lokalne samouprave, i ne postoji isključenje zaštite načela povjerenja u zemljišne knjige iz članka 388. stavak 4. ZVDSP-a, smatramo da se može uzeti da su treće osobe u dobroj vjeri stekle takvu vrstu nekretnina i da su stekle pravo vlasništva stanova. Pritom se ne bi moglo uzeti da stjecatelji nisu postupali u dobroj vjeri čak i da su znali da se radi o stanu koji je izuzet iz pretvorbe i koji nije prodan nositelju stanarskog prava, jer se radilo o pravnoj praznini koja je egzistirala gotovo dvadeset godina, sve do donošenja ZUDI-a.

Ako u odnosu na stjecanja trećih osoba ne bi bilo pretpostavki za primjenu načela zaštite povjerenja u zemljišne knjige, RH bi mogla prema takvim osobama ostvarivati stvarnopravnim zahtjevom predaju u posjed stana i utvrđenje prava vlasništva, stečenog temeljem ZUDI-a. Smatramo, međutim, da bi se u takvim slučajevima moglo raditi o povredi prava na dom iz članka 34. stavak 1. Ustava RH,²⁰ odnosno članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.²¹ U svezi s pravom na dom, Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu zauzeo je u više svojih odluka pravno shvaćanje da se o toj povredi Konvencije može raditi u određenim slučajevima i ako prema nacionalnom pravu postoje zakonske pretpostavke za iseljenje i predaju u posjed stana.²² S obzirom na to da se kod stanova izuzetih iz pretvorbe, koji nisu prodani nositeljima stanarskih prava, radilo o pravnoj praznini i izostanku pravnog reguliranja statusa takvih nekretnina u razdoblju od gotovo dvadeset godina, a u međuvremenu je dolazilo do raspolaganja takvim nekretninama, smatramo da bi u svim slučajevima kad su jedinice lokalne samouprave otuđile takve stanove, RH trebala svoje stečeno pravo, temeljem ZUDI-a, rješavati putem obveznopravnog zahtjeva upućenog jedinici lokalne samouprave koja je otuđila konkretni stan.

Daljnje pitanje u svezi s primjenom odredbe članka 49. stavak 5. ZUDI-a odnosi se na zastaru²³ potraživanja tržišne vrijednosti otuđene ili opterećene neprocijenjene imovine, a koju čine i stanovi izuzeti iz pretvorbe koji nisu prodani nositeljima stanarskog prava. Smatramo da je dospijeće takvog potraživanja najranije od donošenja ZUDI-a koji ex lege određuje pravni status neprocijenjene imovine, a u svakom konkretnom slučaju od saznanja za postojanje neprocijenjene imovine, sukladno ZUDI-u.

ZUDI je nakon gotovo dvadeset godina riješio pravni status stanova koji su izuzeti iz pretvorbe i koji nisu prodani nositeljima stanarskog prava prema Zakonu o prodaji stanova. U tom nedopustivo dugom razdoblju takvi su stanovi, zapravo, bili u pravnom statusu društvenog vlasništva, te predmet prijepora između RH i jedinica lokalne samouprave, iako se u nedostatku donošenja posebnog zakona možebitno mogla primijeniti i presumpcija iz članka 362. stavak 3. ZVDSP-a o vlasništvu RH. Jedinice lokalne samouprave raspolagale su stanovima koji nisu bili otkupljeni temeljem Zakona o prodaji stanova, a treće osobe stjecale su tu vrstu nekretnina, u pravilu, u svrhu svog stanovanja. Stoga se, bez obzira na mogućnost primjene načela zaštite povjerenja u zemljišne knjige, kod ostvarenja prava RH postavlja pitanje možebitne povrede prava na dom iz Ustava RH i Konvencije, posebice s obzirom na praksu Europskog suda za ljudska prava. U takvoj situaciji RH i jedinice lokalne samouprave trebaju svoje međusobne odnose regulirati obveznopravnim zahtjevom, a samo u slučaju da jedinice lokalne samouprave i dalje imaju u posjedu takve stanove, RH bi mogla ostvariti svoje ex lege stečeno pravo vlasništva takvih stanova. 

 


* Sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske. 
1 Nar. nov., br. 145/10. 
2 Vidjeti čl. 1. st. 2 i čl. 49. ZUDI-a. 
3 Vidjeti čl. 49. st. 2. ZUDI-a. 
4 Vidjeti čl. 49. st. 3. ZUDI-a. 
5 Nar. nov., br. 27/91, 33/92, 43/92 - proč. tekst, 69/92, 25/93, 26/93, 48/93, 2/94, 44/94, 47/94, 58/95, 103/95, 11/96, 11/97 -
Odluka USRH, 68/98, 163/98, 22/99, 96/99, 120/00, 94/01 i 78/02 - u nastavku teksta: Zakon o prodaji stanova. 
6 Nar. nov., br. 19/91, 83/92, 84/92, 94/93, 2/94, 9/95, 21/96 - v. čl. 49. Zakona o privatizaciji, 118/99 - Odluka USRH i 99/03 -
u nastavku teksta: ZPDP. 
7 Prema čl. 2. st. 1. i 2. ZPDP-a društveni kapital je prema tom Zakonu razlika između vrijednosti sredstava (ukupne aktive) poduzeća i vrijednosti obveza poduzeća, uključujući obveze prema pravnim i fizičkim osobama na temelju njihovih trajnih uloga u poduzeću, a u društveni kapital ne ulazi poljoprivredno zemljište koje je vlasnicima oduzeto nakon 15. svibnja 1945. 
8 Vidjeti čl. 47. st. 2. ZPDP-a. 
9 Tom odredbom dana je ovlast jedinicama lokalne samouprave da osim izvorno njihovih stanova prodaju i stanove koji su predani na gospodarenje fondovima u stambenom i komunalnom gospodarstvu. 
10 Fondovi u stambenom gospodarstvu prestali su s radom, temeljem čl. 2. Uredbe o prestanku rada Fonda u stambenom gospodarstvu (Nar. nov., br. 64/97 - u nastavku teksta: Uredba) najkasnije do 31. prosinca 1997. godine. Danom prestanka rada fondova jedinice lokalne samouprave preuzele su nekretnine, pokretnine, financijska sredstva te prava i obveze fondova (čl. 3. st. 1. i 2. Uredbe). 
11 Nar. nov., br. 91/96, 68/98 - v. čl. 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09 - u nastavku teksta: ZVDSP. 
12 Nar. nov., br. 21/96, 71/97, 16/98 - vjerodostojno tumačenje, 73/00 - u nastavku teksta: ZP. Odredba čl. 47. ZP-a predviđala je da se dionice, udjeli, stvari i prava koji nisu procijenjeni u vrijednosti društvenog kapitala, pravne osobe na temelju ZPDP-a, prenose Hrvatskom fondu za privatizaciju (u nastavku teksta: HFP) ako ne postoje razlozi za obnovu postupka, odnosno ako prijenos ne utječe na postojeću tehnološku cjelinu. 
13 Vidjeti čl. 61. st. 1. ZUDI-a. Prije stupanja na snagu ZUDI-a, primjena čl. 47. ZP-a isključena je Zakonom o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu neprocijenjenom u postupku pretvorbe i privatizacije (Nar. nov., br. 92/10 - u nastavku teksta: ZTOGZ) u odnosu na tzv. turističko i građevinsko zemljište. 
14 Vidjeti, primjerice, odluku Županijskog suda u Splitu, br. GŽ-6116/07 od 28. travnja 2008. 
15 Vidjeti čl. 49. st. 3. ZUDI-a. 
16 Vidjeti čl. 49. st. 4. ZUDI-a. 
17 Vidjeti čl. 49. st. 5. ZUDI-a. 
18 Prema čl. 118. st. 1. ZVDSP-a, tko je u dobroj vjeri stekao samostalni posjed pokretne stvari na temelju naplatnoga pravnog posla sklopljenoga radi stjecanja prava vlasništva s posjednikom kojem ta stvar ne pripada, ili koji nije ovlašten njome tako pravno raspolagati, stekao je vlasništvo te stvari. To jedino ne vrijedi u slučaju ako je stvar njezinom vlasniku ili osobi, putem koje je on posjedovao, bila ukradena, ili ju je izgubio, odnosno zametnuo, osim glede stjecanja gotovog novca, vrijednosnih papira na donositelja ili na javnoj dražbi (čl. 118. st. 4. ZVDSP-a). U odnosu na nepokretne stvari temeljem načela zaštite povjerenja u zemljišne knjige, odnosno zaštite u potpunost i istinitost zemljišne knjige, stjecatelj upisom stječe nekretninu kao od njezinog vlasnika, ako je, postupajući s povjerenjem u zemljišnu knjigu, u dobroj vjeri stekne od osobe koja je bila upisana kao vlasnik te nekretnine, premda to nije bila, i ako mu upis ne bude izbrisan zbog nevaljanosti (čl. 123. st. 1. i 2. ZVDSP-a). Zaštita povjerenja u istinitost i potpunost zemljišnih knjiga, određena u ZVDSP-u, ne će se primjenjivati u korist stjecanja do kojih dođe do 1. siječnja 2015., ako se njime stječe nekretnina na kojoj je bilo upisano društveno vlasništvo, a nije brisano prije nego što je ZVDSP stupio na snagu (čl. 388. st. 4. ZVDSP-a). 
19 Ibid. 
20 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst. 
21 Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 8/99, 14/02 i 1/06 - u nastavku teksta: Konvencija. 
22 Vidjeti, primjerice, Presudu Europskog suda za ljudska prava od 22. listopada 2009. u predmetu Paulić protiv RH. U toj presudi Sud je zauzeo pravno shvaćanje da se u svakom konkretnom predmetu, bez obzira na odredbe nacionalnih zakona, treba ispitati je li dovedeno u pitanje pravo na dom iz čl. 8. Konvencije, je li došlo do miješanja u podnositeljevo pravo na poštovanje doma, je li miješanje bilo propisano zakonom i je li imalo legitiman cilj te je li miješanje bilo »nužno u demokratskom društvu«. 
23 O zastari potraživanja v. čl. 214. - 246. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05 i 41/08 - u nastavku teksta: ZOO).