Pitanje uvođenja poreza na nekretnine i, odjednom, njegove moguće odgode puni novinske stupce posljednjih dana, u kojima, s jedne strane, ekonomski stručnjaci, bivši i sadašnji političari, profesori ekonomskih znanosti te novinari iznose svoja stajališta o njegovoj svrhovitosti, izvedivosti ili iskustvima drugih zemalja, a s druge strane uvelike se propituje postupak predsjednika Vlade o njegovoj odgodi te ga se ocjenjuje populističkim, nedosljednim, neuvjerljivim i nedorečenim. 

Ruku na srce, uvođenje poreza na nekretnine i najava njegove odgode nije ni prvi ni posljednji čin hrvatskih nositelja zakonodavne i izvršne vlasti kojim se određeno pitanje regulira da bi se potom od njega, bilo zbog kritika javnosti, aktivnosti civilnog društva ili, pak, zbog same političke osjetljivosti, odstupilo ili odgodila njegova provedba na neodređeno vrijeme, dok ne zamre samo po sebi. 

Skoro je nesporna činjenica da hrvatski pravni poredak godinama trpi zakonodavni nered, koji je najviše posljedica nedostatka stvarne volje ili, jednostavno rečeno, potpune političke nezainteresiranosti za dosljedan i sveobuhvatan odnos prema pitanju stanja zakonodavstva, njegove kvalitete i njegovih pravnih učinaka. Čini se da se hrvatska politička elita, bez obzira na politički predznak, ni nakon više od dvadeset godina od samostalnosti mentalno nije odmaknula od socijalističkog shvaćanja prava kao pukog instrumenta za ostvarivanje političkih ciljeva. Mehanizmi i metode „boljeg upravljanja“, tj. „načina korištenja političkih ovlasti, političke kontrole i upravljanja resursima koje služi socijalnom i ekonomskom razvoju države, što dalje znači participaciju, vladavinu prava, transparentnost, odaziv i odgovornost, težnju konsenzusu, jednakost, efikasnost i efektivnost, odgovornost i strateško planiranje“¹, kojima se nastoji utjecati na proces donošenja propisa, ne mogu polučiti svoju svrhu i dovesti do željenog učinka jer redovito najvažniji među njima ne prolaze njegove filtre poput savjetovanja sa zainteresiranom javnošću ili procjene učinka propisa, a da ne govorimo o mehanizmima pojednostavnjenja propisa.

Povod ovom uvodniku, stoga, nije propitivanje postupaka predsjednika Vlade, koliko briga za pravnu (ne)sigurnost koju je taj postupak načeo. Kad se tome doda izjava ministra državne imovine da je Zakon o lokalnim porezima, kojim je propisan porez na nekretnine, donesen bez vjerodostojnih analiza i procjene učinaka, briga prerasta u pitanje nije li došlo vrijeme kraja olakog i brzopletog donošenja propisa koji narušavaju načelo pravne sigurnosti ili pravne izvjesnosti, kao bitan element vladavine prava, na kojoj počiva hrvatski ustavni poredak, proizvode neželjene pravne učinke i nepotrebne troškove po društvo, a u konačnici unose nepovjerenje u javnu vlast. 

U nastavku, u tom smislu, navodimo temeljne odrednice pravne sigurnosti, koje su preuzete iz Izvješća Venecijanske komisije o vladavini prava, te prikazujemo osnovne činjenice vezane uz postupak donošenja Zakona o lokalnim porezima. Jednostavnim podvođenjem tih odrednica na postupak donošenja navedenog zakona pokazuju same po sebi kako se potvrđuje  svojevremeno izrečena šaljiva primjedba jednog političara susjedne zemlje dana u vrijeme postupka promjene Ustava. On je, naime, komentirao da se u Hrvatskoj, izgleda, dulje vodi rasprava o izgledu automobilskih registarskih pločica nego o promjeni Ustava. 

O tome da u šali ima pola istine govori davno utvrđenje Ustavnog suda iz Izvješća o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora², da se skoro 80 % zakonodavstva donosi po hitnom postupku. Ako se tome doda činjenica da u Hrvatskoj postoje slučajevi, takoreći, kirurškog odstranjivanja zakona iz sustava bez grižnje savjesti (čitaj javne odgovornosti) o pravnim posljedicama koje time nastaju (Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima), slučajevi donošenja skupih zakona bez jasnog cilja i smisla (Zakon o posebnim pravima predsjednika po prestanku obnašanja dužnosti), slučajevi donošenja zakona za pitanja o kojima su se sudovi već izjasnili, tj. presudili (Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u RH s neovlaštenim vjerovnikom) i sl., onda šaljiva primjedba nije ništa drugo do stvaran odraz stanja hrvatskog zakonodavstva, a time i pravne sigurnosti, koji postupak donošenja Zakona o lokalnim porezima samo potvrđuje. Zakon o lokalnim porezima nije donesen po hitnom postupku. Međutim, brzina njegova donošenja, ali i brzina njegova mogućeg rušenja, govori u prilog stajalištu da se nešto, napokon, treba mijenjati u zakonodavnoj proceduri. 

Izvješće Venecijanske komisije o vladavini prava³, polazeći od definicije Toma Binghama, kao nužne elemente vladavine prava, kako u formalnom tako i u materijalnom smislu, osim pravne sigurnosti ili izvjesnosti, navelo je i zakonitost, koja uključuje transparentan, odgovoran i demokratski proces donošenja zakona; zabranu arbitrarnosti; pristup sudu koji podrazumijeva pravo na neovisan i nepristran sud, te pravo na preispitivanje upravnih akata; poštovanje ljudskih prava zabranu diskriminacije i jednakost pred zakonom.

Razrađujući pitanje pravne sigurnosti ili izvjesnosti, Venecijanska komisija je u istom Izvješću istaknula da je ona važna za povjerenje u sudski sustav i vladavinu prava kao i za produktivne poslovne aranžmane u cilju poticanja razvitka i gospodarskog napretka. Nadalje, naglasila je da država mora omogućiti jednostavnu dostupnost prava te da je zakone koje je donijela dužna sama poštovati i primjenjivati na predvidiv i konzistentan način. Predvidivost se odnosi kako na objavu propisa prije nego što stupe na snagu, tako i na njihove učinke, tj. propisi moraju biti formulirani dovoljno jasno da bi pojedinac prema njima mogao prilagoditi svoje ponašanje. Venecijanska komisija ističe da pravna sigurnost zahtijeva poštovanje načela res iudicata te se konačne sudske odluke ne mogu dovoditi u pitanje. Legitimno očekivanje, ujednačena sudska praksa i sama primjenjivost propisa u praksi, koja znači da se prije usvajanja ispita njegova primjenjivost u praksi kao i da se a posteriori provjeri koliko se on može učinkovito primjenjivati odnosno da se po pitanju vladavine prava procjena zakonodavstva razmotri ex ante i ex post, također čine odrednice pravne sigurnosti. 

Ako se sva navedena stajališta Venecijanske komisije, a posebice ono o primjenjivosti propisa u praksi dovedu u vezu s postupkom donošenja zakona, ali i izjavom ministra državne imovine da je Zakon o lokalnim porezima donesen bez vjerodostojnih analiza, te da je „pred nama ozbiljan posao i novi uvid u prihvatljivost i učinke najavljenog zakona“ , izrečena zabrinutost za pravnu sigurnost nameće se sama po sebi. 

Nakon osam mjeseci od uvođenja poreza na nekretnine i aktivnosti koje su jedinice lokalne samouprave poduzele u cilju njegove primjene ili, obrnuto, četiri mjeseca prije njegove „aktivacije“, u vrijeme kad Hrvatski sabor ne zasjeda, hrvatskim građanima najavljuje se ozbiljan posao i uvid u prihvatljivost i učinke zakona koji se, k tome, definira kao „najavljen“, iako je donesen, većim dijelom na snazi i na temelju kojeg se provode aktivnosti jedinica lokalne samouprave vezane uz porez na nekretnine. 

Ministar državne imovine je, međutim, u pravu. Dostupni podatci na internetu govore da Zakon o lokalnim porezima, doista, nije prošao „vjerodostojne analize“, odnosno postupak procjene učinaka sukladno Zakonu o procjeni učinka propisa iz 2011., koji je u vrijeme njegova donošenja bio na snazi, niti postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću. Navedeno potvrđuje Izvješće o provedbi Godišnjeg plana normativnih aktivnosti za 2016. godinu Ureda za zakonodavstvo Vlade RH⁴, u kojem je prijedlog Zakona o lokalnim porezima naveden kao neplanirana zakonodavna aktivnost.   

Zakonodavni postupak trajao je 23 dana. Prijedlog je upućen u redoviti postupak - u prvo čitanje 10. studenoga 2016., a u drugo čitanje, kao konačan prijedlog zakona, 28. studenoga 2016. Hrvatski sabor usvojio ga je 2. prosinca 2016. Iz sadržaja prijedloga zakona⁵ razvidan je sumaran pristup ocjeni stanja i osnovnim pitanjima koja se trebaju urediti zakonom, te posljedice koje će donošenjem zakona proizaći, a glede ocjene i izvora potrebnih sredstava za provođenje zakona, navedeno je, nije potrebno osigurati dodatna sredstva, s napomenom da će se izmjene odraziti na proračune jedinica lokalne samouprave i državni proračun. 

Načelno može se reći da sadržaj prijedloga zakona ni po čemu ne odskače od sadržaja većine drugih prijedloga kojima standardno nedostaje podrodbna ocjena stanja, razumno i smisleno obrazloženje pitanja koja se trebaju urediti zakonom, posljedica koje će nastati donošenjem zakona te obrazloženje članaka iz kojih bi se mogao nazreti cilj odredbe. 

U kojem su se trenutku počela lomiti koplja oko poreza na nekretnine, nije posve jasno jer je Vlada RH još u travnju, usvajanjem Nacionalnog programa reformi 2017. (na sjednici održanoj 27. travnja 2017.)⁶, potvrdila aktivnosti Ministarstva financija i jedinica lokalne samouprave glede uvođenja poreza na nekretnine. 

Dok Vlada RH „osluškuje bilo naroda“, Ministarstvo financija dalo je, 11. kolovoza 2017., priopćenje⁷ kojim je pravnu neizvjesnost sudbine poreza pokušalo „zamaskirati“ opravdanjem da će prikupljeni podatci o nekretninama koristiti jedinicama za naplatu javnih davanja te da je cilj prikupljanja podataka od strane jedinica lokalne samouprave ažuriranje baza podataka jedinica lokalne samouprave, koje je bilo nužno i zbog upozorenja Državnoga ureda za reviziju o propustima koji se odnose na organizaciju i kontrolu naplate prihoda, vođenje računovodstvenih evidencija potraživanja i sl. Nadalje, istaknuto je da je ažuriranje baza podataka posao koji jedinice lokalne samouprave trebaju i nadalje kontinuirano obavljati radi naplate javnih davanja, kao što su komunalna naknada i porez na kuće za odmor, i da je riječ o mjeri koju bi jedinice lokalne samouprave trebale provoditi s ciljem potpune i pravodobne naplate prihoda i primitaka iz nadležnosti općina i gradova, što će u konačnici pridonijeti poboljšanju uvjeta života i zadovoljavanju javnih potreba svih stanovnika koji žive na njihovu području. 

Umjesto zaključka

„Brzina u donošenju konačne odluke može pomoći stvaranju pravne sigurnosti. (Stephen G. Breyer)

 
1 Izvor: https://www.pravo.unizg.hr/_download/repository/Dobro_upravljanje%5B1%5D.pptx, Pristupljeno, 16. kolovoza 2017., autor Petra Đurman, mag. pol. 
2 Izvješće Ustavnog suda RH, br. U-X-99/2013 od 23. siječnja 2013. (Nar. nov., br. 12/13) 
3 Izvješće Venecijanske komisije o vladavini prava, Report on the rule of law – usvojen na 86. sjednici  Venecijanske komisije, 25-26 March 2011, CDL-AD(2011)003rev-e. 
4 Izvor: https://zakonodavstvo.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti//170517%20UZVRH%20Izvjesce%20GPNA2016%20final%202.0.pdf, pristupljeno 16. kolovoza 2017. 
5 Izvor: http://edoc.sabor.hr/Views/AktView.aspx?type=HTML&id=2021112, pristupljeno 17. kolovoza 2017. 
6 Izvor: https://vlada.gov.hr/sjednice/33-sjednica-vlade-republike-hrvatske-20560/20560, pristupljeno 16. kolovoza 2017. 
7 Izvor: http://www.mfin.hr/hr/novosti/priopcenje-vezano-za-prikupljanje-podataka-o-nekretninama-2017-08-11-08-08-, pristupljeno, 16. kolovoza 2017.