1. UVOD
Stupanjem na dužnost i početkom mandata novoizabranog izvršnog čelnika u lokalnoj jedinici prestaje mandat njegovu prethodniku. Sukladno Zakonu o lokalnim izborima¹, mandat općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika izabranih na redovitim ili na prijevremenim izborima počinje prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora i traje do prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora novoga općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Iznimno od navedenog, mandat općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika koje je Vlada Republike Hrvatske razriješila traje do stupanja na snagu odluke Vlade o razrješenju, odnosno istovremenom raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi² (u nastavku teksta: ZLP(R)S) priznaje općinskom načelniku, gradonačelniku i županu te njihovim zamjenicima određena prava po prestanku obnašanja dužnosti. Riječ je o dvama pravima: pravu na naknadu plaće i staž osiguranja te pravu rasporeda, odnosno povratka na rad. No, uvjet je za ostvarenje tih prava da je dužnosnik prije prestanka mandata dužnost obavljao profesionalno. U ovom ćemo članku objasniti način ostvarivanja tih prava te pojasniti neke dvojbe iz prakse.

2. NAČIN OBAVLJANJA DUŽNOSTI
Općinski načelnik, gradonačelnik i župan te njihovi zamjenici odlučuju hoće li dužnost na koju su izabrani obavljati profesionalno. Riječ je o diskrecijskoj odluci koja predstavlja izraz osobne volje. Navedeni dužnosnici dužni su u roku 8 dana od dana stupanja na dužnost nadležnom upravnom tijelu općine, grada, odnosno županije (u nastavku teksta: jedinice samouprave) dostaviti pisanu obavijest o tome na koji će način obnašati dužnost. Ako ne postupe na taj način, predmnijeva se da dužnost obavljaju volonterski.

ZLP(R)S dopušta da se tijekom mandata promijeni način obavljanja dužnosti³. Da bi se to učinilo, potrebno je dostaviti pisanu obavijest o promjeni načina obavljanja dužnosti nadležnom upravnom tijelu jedinice, s naznakom dana početka novog obavljanja dužnosti. Ako u obavijesti nije naveden dan početka novog načina obavljanja dužnosti, novi način obavljanja dužnosti započinje prvog dana sljedećeg mjeseca nakon dostave te obavijesti.

Plaće i naknade općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika uređene su Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u nastavku teksta: Zakon o plaćama)⁴. Sukladno navedenom Zakonu, plaću čini umnožak koeficijenta i osnovice za obračun plaće, uvećan za 0,5 % za svaku navršenu godinu radnog staža, ukupno najviše za 20 %. Osnovicu i koeficijente za obračun plaće određuje odlukom predstavničko tijelo na prijedlog župana, gradonačelnika, odnosno općinskog načelnika. Zakon utvrđuje gornju granicu, odnosno maksimalni iznos plaće lokalnih dužnosnika. Koeficijenti za obračun plaće zamjenika dužnosnika mogu iznositi najviše do 85 % koeficijenta župana, gradonačelnika odnosno općinskog načelnika čiji su zamjenici.

Ako se dužnost obavlja bez zasnivanja radnog odnosa, dužnosnik ima pravo na naknadu koja može iznositi najviše do 50 % umnoška koeficijenta za obračun plaće odgovarajućeg nositelja dužnosti koji dužnost obavlja profesionalno i osnovice za obračun plaće. Odluku o visini naknade za rad također donosi predstavničko tijelo.

Pravo na plaću i druga prava iz rada koja ostvaruju lokalni dužnosnici i njihovi zamjenici ne ubrajaju se u područje službeničkih odnosa, već proizlaze iz prava osoba izabranih na određenu dužnosti u jedinici samouprave. Lokalni dužnosnici ne rade na službeničkim radnim mjestima, već obnašaju dužnost na koju su izabrani na lokalnim izborima. Stoga, na dužnosnike koji su izabrani na mandat i koji dužnost obavljaju za vrijeme trajanja mandata, nisu primjenjiva sva pravila koja se odnose na lokalne službenike. Primjerice, pravo na plaću i druga prava iz rada zajamčena ZLP(R)S-om posljedica su profesionalnog obnašanja dužnosti, a sama plaća i mjerila za njezino određivanje definirana su odredbama Zakona o plaćama. Dodaci na plaću i druga materijalna prava nisu propisana zakonom pa na njih lokalni dužnosnici nemaju pravo, no to ne isključuje pravo na naknadu putnih i drugih troškova u svezi s obavljanjem dužnosti.

3. PRIMOPREDAJA IZVRŠNIH OVLASTI
Razdoblje od raspisivanja izbora do njihove provedbe te stupanja na dužnost novoizabranog izvršnog čelnika po prirodi je stvari specifično pa su stoga zakonom posebno regulirana pitanja bitna za nesmetano funkcioniranje jedinice samouprave u tom razdoblju, i za nesmetani tijek postupka prijenosa izvršnih ovlasti nakon izbora. Navedena pitanja uređena su Zakonom o postupku primopredaje vlasti⁵. Tim se Zakonom, između ostaloga, uređuju ovlasti izvršnih tijela jedinica samouprave od dana raspisivanja redovitih izbora za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana do stupanja na dužnost općinskih načelnika, gradonačelnika i župana nakon provedenih izbora.

Postupak primopredaje izvršnih ovlasti u lokalnim jedinicama provodi se nakon provedenih izbora, po stupanju na dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. U postupku primopredaje izvršnih ovlasti, dužnosnik kojem prestaje mandat dužan je novoizabranom dužnosniku koji stupa na dužnost podnijeti pisano izvješće o obavljanju poslova iz svojega djelokruga. To izvješće treba najmanje sadržavati informacije o:

• planiranim projektima, mjerama i drugim planiranim aktivnostima
• započetim, a nedovršenim projektima, mjerama i drugim započetim, a nedovršenim aktivnostima i
• preuzetim, a nepodmirenim obvezama jedinice samouprave.

Usto, Zakonom je propisano i da općinski načelnik, gradonačelnik i župan te njihovi zamjenici, koji su članovi skupština trgovačkih društava za koja je predstavničko tijelo utvrdilo da su od posebnog interesa za jedinicu samouprave, stavljaju članstvo u tim tijelima na raspolaganje tijelu koje ih je imenovalo. Osobe koje obnašaju navedenu dužnost dužne su staviti članstvo na raspolaganje u roku 15 dana od dana stupanja na dužnost novoizabranog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Naime, u okviru ovlasti izvršnog tijela, novoizabrani izvršni čelnik ovlašten je imenovati nove članove skupština trgovačkih društava koja su od interesa za jedinicu samouprave.

4. PRAVA PO PRESTANKU PROFESIONALNOG OBAVLJANJA DUŽNOSTI
ZLP(R)S jamči lokalnim dužnosnicima određena prava po prestanku obavljanja dužnosti, neovisno o tome je li im mandat prestao po sili zakona⁶ ili izborom novog izvršnog čelnika, i to:

• pravo na naknadu plaće i staž osiguranja i
• pravo povratka na prethodne poslove.

4.1. PRAVO NA NAKNADU PLAĆE I STAŽ OSIGURANJA
Jedno od osnovnih zajamčenih prava po prestanku profesionalnog obnašanja dužnosti je pravo na naknadu plaće i staž osiguranja. Iako se nerijetko može čuti da je riječ o pravu izvršnih čelnika i njihovih zamjenika na tzv. „6 + 6“, treba naglasiti da lokalni dužnosnici nemaju to pravo. Naime, u članku 90.a st. 4. ZLP(R)S-a propisano je da osobe koje su dužnost obavljale profesionalno posljednjih 6 mjeseci prije prestanka obavljanja dužnosti, po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju pravo na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od 6 mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti, i to u visini prosječne plaće koja im je isplaćivana za vrijeme posljednjih 6 mjeseci prije prestanka profesionalnog obavljanja dužnosti.

Pravo na naknadu plaće i staž osiguranja zajamčeni su i osobama koje su profesionalnu dužnost obavljale kraće od 6 mjeseci. Zakonom je propisano da osobe koje su dužnost obavljale profesionalno kraće od 6 mjeseci prije prestanka obavljanja dužnosti, po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju prava na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od onoliko mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti koliko su dužnost obavljale profesionalno, i to u visini prosječne plaće koja im je isplaćivana za vrijeme prije prestanka profesionalnog obavljanja dužnost (članak 90.a st. 5. ZLP(R)S-a).

Navedeno pravo ostvaruje se na vlastiti zahtjev dužnosnika te započinje prvoga dana po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti. Zadnjim izmjenama ZLP(R)S-a⁷ zakonske odredbe koje uređuju navedeno pravo su nadograđene pa je sada propisan i rok do kada se predmetni zahtjev mora podnijeti – podnosi se najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti. Ako zahtjev ne podnese u propisanom roku, dužnosnik ne može ostvariti pravo na naknadu plaće i staž osiguranja. Također, Zakonom je sada izrijekom propisano da osobe koje dužnost nisu obavljale profesionalno nemaju pravo na naknadu po prestanku obavljanja dužnosti. Usto, određeno je i da se naknada isplaćuje na teret proračuna jedinice samouprave.

Pravo na naknadu plaće i staž osiguranja može prestati i prije isteka razdoblja na koje je zajamčeno. Sukladno članku 90.a st. 11. ZLP(R)S-a, prije isteka roka od 6 mjeseci ostvarivanje navedenog prava prestaje na vlastiti zahtjev, zapošljavanjem, umirovljenjem ili izborom na drugu dužnost koju obavlja profesionalno. Dakle, osobama koje su profesionalno obavljale dužnost u jedinici samouprave pripadaju i određena prava po osnovi obavljanja te dužnosti, a to je pravo na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od najviše 6 mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti. Ako se za vrijeme ostvarivanja toga prava dužnosnik zaposli, ode u mirovinu ili bude izabran ne neku novu dužnost koju obnaša profesionalno, spomenuto pravo prestaje.

U praksi je postavljeno pitanje na koju naknadu plaće ima pravo zamjenik koji je preuzeo obnašanje dužnosti izvršnog čelnika, i kojemu je prestao mandat, a prošlo je više od pola mandata pa nisu raspisani prijevremeni izbori. U odnosu na navedeno, kao prvo ukazujemo na to da je člankom 39. st. 5. ZLP(R)S-a propisano da zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana ima sva prava i dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Iz navedenog se može zaključiti da zamjenik koji obnaša dužnost izvršnog čelnika ostvaruje i pravo na plaću izvršnog čelnika. Primjerice, zamjenik gradonačelnika koji obnaša dužnost gradonačelnika po prestanku dužnosti, koju je obavljao profesionalno, ima pravo na naknadu plaće i staž osiguranja u visini prosječne plaće koju je primao za vrijeme posljednjih 6 mjeseci prije prestanka profesionalnog obavljanja dužnosti, dakle u visini plaće gradonačelnika. Međutim, ako je zamjenik dužnost gradonačelnika obnašao kraće od 6 mjeseci, sukladno navedenom članku 90.a st. 4. ZLP(R)S-a, u prosjek plaće koja je isplaćivana za vrijeme posljednjih 6 mjeseci uračunava se i plaća zamjenika i plaća gradonačelnika za vrijeme koje su navedene dužnosti obavljane.

Nadalje, pitanje je kako treba izgledati i što treba sadržavati zahtjev kojim dužnosnik traži ostvarivanje opisanih prava. Naime, to nije propisano zakonom, što znači da nema utvrđenog sadržaja pa je stoga stvar odluke osobe koja podnosi zahtjev. U biti, bitno je da dužnosnik koji želi ostvariti opisano pravo u svojem zahtjevu navede kada je stupio na dužnost, u kojem je razdoblju dužnost obnašao profesionalno te da, pozivom na mjerodavnu zakonsku odredbu, iskaže svoju namjeru za ostvarivanje prava. U svakom je slučaju važno da predmetni zahtjev bude podnesen pravovremeno – najkasnije posljednjeg dana profesionalnog obavljanja dužnosti.

Sljedeće je pitanje može li dužnosnik koji po prestanku obavljanja dužnosti ispunjava uvjete za odlazak u mirovinu, ostvariti pravo na naknadu plaće i staž osiguranja. Naime, umirovljenički status nije zapreka za kandidiranje na bilo koju lokalnu dužnost, niti je zapreka za obavljanje tih dužnosti. Također, ni ispunjenje uvjeta za odlazak u mirovinu tijekom trajanja mandata ne predstavlja razlog za prestanak dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihova zamjenika. U tom smislu, lokalni dužnosnik koji je dužnost obavljao profesionalno ostvaruje pravo na naknadu plaće i staž osiguranja po prestanku obavljanja dužnosti - pravo koje mu pripada po osnovi profesionalnog obavljanja dužnosti⁸. Dakako, to pravo može prestati i prije proteka roka od 6 mjeseci, ako dužnosnik ode u mirovinu.

4.2. PRAVO POVRATKA NA PRETHODNE POSLOVE
Svrha prava na naknadu plaće i staž osiguranja iz članka 90.a st. 4. i 5. ZLP(R)S-a jest da osobi koja je obnašala dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana, odnosno njihova zamjenika, po prestanku obnašanja dužnosti budu osigurana primanja u propisanom razdoblju, dok ona sama ne stekne pravo na primanje po drugoj osnovi (plaću, mirovinu i sl.).

Međutim, uz navedeno pravo, zakon lokalnim dužnosnicima jamči i pravo povratka na radno mjesto na kojem su radili prije početka obnašanja dužnosti. Naime, člankom 90.b ZLP(R)S-a propisano je da po prestanku profesionalnog obnašanja dužnosti općinski načelnik, gradonačelnik, župan i njihov zamjenik koji je prije početka obnašanja dužnosti bio zaposlen na neodređeno vrijeme, ima pravo rasporeda odnosno povratka na rad odgovarajućom primjenom odredaba zakona kojim se uređuju obveze i prava državnih dužnosnika.

Zakon kojim se uređuju obveze i prava državnih dužnosnika jest Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika⁹. Navedenim je Zakonom, u članku 15.d, propisano da dužnosnik koji nije ponovo imenovan na dužnost koju je obnašao ili na drugu dužnost, a koji je prije obnašanja dužnosti bio zaposlen na neodređeno vrijeme u tijelima državne uprave, pravosudnim tijelima, kaznenim tijelima, stručnoj službi Hrvatskoga sabora, Uredu predsjednika Republike Hrvatske, stručnoj službi i uredima Vlade Republike Hrvatske, stručnoj službi Ustavnog suda Republike Hrvatske, stručnoj službi pučkog pravobranitelja, stručnoj službi pravobranitelja za djecu, stručnoj službi pravobranitelja za ravnopravnost spolova, stručnoj službi pravobranitelja za osobe s invaliditetom, Državnom uredu za reviziju i u drugim tijelima koja se osnivaju za obavljanje državne službe, tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave, javnoj službi, izvanproračunskim fondovima, pravnim osobama u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske i pravnim osobama u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ima pravo rasporeda, odnosno povratka na rad, na poslove koje je obavljao prije obnašanja dužnosti ili na druge odgovarajuće poslove, bez provedbe javnog natječaja.

Sporazumom između dužnosnika i čelnika tijela, odnosno osobe ovlaštene za zastupanje u ostvarivanju prava i obveza iz radnog odnosa ili u svezi s radnim odnosom, pobliže će se odrediti uvjeti ostvarivanja navedenog prava. Rješavanje predmetnog pitanja potrebno je urediti u skladu s propisima koji reguliraju konkretni radnopravni status. Primjerice, ako je riječ o službeniku jedinice lokalne samouprave koji je u toj jedinici izabran na izvršnu dužnost, rješavanje njegova službeničkog statusa potrebno je regulirati u skladu s odredbama Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.¹⁰

U praksi se često postavljalo pitanje o mogućnosti povratka na mjesto pročelnika u upravnom tijelu jedinice, kada je to posao koji je dužnosnik obavljao prije izbora na dužnost. Rješavanje službeničkog statusa potrebno je regulirati u skladu s odredbama Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Stoga, u situaciji u kojoj osoba nakon prestanka obnašanja lokalne dužnosti želi iskoristiti pravo povratka u službu, po povratku na rad u upravno tijelo jedinice ne može biti raspoređena na radno mjesto pročelnika bez provedbe javnog natječaja, jer se pročelnik, sukladno izričitim zakonskim odredbama, imenuje samo na temelju javnog natječaja. Dakle, zajamčena je mogućnost povratka u upravno tijelo jedinice bez provedbe javnog natječaja, no na druge odgovarajuće poslove, ali ne i na mjesto pročelnika.

Zahtjev za raspored, odnosno povratak na rad dužnosnik mora podnijeti najkasnije u roku 15 dana od dana prestanka obnašanja dužnosti, a čelnik tijela, odnosno osoba ovlaštena za zastupanje u ostvarivanju prava i obveza iz radnog odnosa ili u svezi s radnim odnosom, dužna je u roku 45 dana od dana podnošenja zahtjeva donijeti odluku o rasporedu, odnosno povratku dužnosnika na rad.

Sljedeće je pitanje mogućnost kumulativnog korištenja prava povratka na rad i prava na naknadu plaće. Stajalište Ministarstva je da dužnosnik ostvaruje pravo na naknadu plaće i staž osiguranja ako nije zaposlen, odnosno to mu pravo prije proteka roka od 6 mjeseci za vrijeme koje se može primati naknada, prestaje zaposlenjem. Naime, smisao odredbe članka 90.a ZLP(R)S-a sadržan je upravo u tome da pravo na naknadu plaće i staž osiguranja ima dužnosnik koji nema pravo povratka na rad po prestanku obavljanja dužnosti¹¹. Pritom, Zakonom o obvezama i pravima državnih dužnosnika propisan je rok od 15 dana za podnošenje zahtjeva za povratak na rad, koji je vezan uz dan prestanka obavljanja dužnosti, a ne uz dan prestanka prava koja se ostvaruju nakon obavljanja dužnosti.

I Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa smatra da korištenje prava povratka na rad isključuje istovremeno korištenje prava na naknadu¹², a to stajalište potvrđeno je i presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske¹³, koja također ukazuje na nemogućnost kumulativnog ostvarivanja navedenih prava.