Informator: Profesore Jelčiću, molim Vas da za čitatelje Informatora kažete kako - gledano u cijelosti - ocjenjujete naš porezni sustav te koliko je on već sada usklađen s onima u Europskoj uniji.

Jelčić: Porezni sustav i porezna politika neke zemlje nemaju svoju izdvojenu logiku i dinamiku razvoja, oni su ne samo derivat socioekonomskog i političkog sustava države u kojoj se primjenjuju, nego su pod utjecajem okruženja u kojem se ta država nalazi. Hrvatska je u kreiranju svog novog sustava oporezivanja i te kako morala voditi računa o izvršenim i očekivanim promjenama u gospodarstvu i društvu, kao i o reguliranju porezne materije u nama susjednim državama. Posebice u onima koje su naši najznačajniji vanjskotrgovački partneri.

Usvojena rješenja u području oporezivanja trebala su - između ostalog - utjecati na odluku stranaca da ulažu u naše gospodarstvo i povećaju konkurentnost naših proizvoda, kako pri njihovom plasiranju na strano tržište, tako i u nadmetanju sa stranim proizvodima na domaćem tržištu. Hrvatska je u svoj sustav oporezivanja ne samo trebala, nego i morala, ugraditi takva rješenja koja neće onemogućiti, odnosno otežati takvu njezinu logičnu orijentaciju. I dok se za mnoga rješenja u sustavu oporezivanja može reći da pridonose ostvarenju takve orijentacije, da su slična rješenjima koja su u primjeni u zemljama-članicama EU-a, za neka to nije slučaj.

Naime, mnoga od usvojenih rješenja mogu se ocijeniti kao ona koja pridonose ostvarenju opredjeljenja za usaglaša-vanje našeg sustava oporezivanja s onima koje primjenjuju zemlje-članice EU-a. No, ima i onih koja znače otklon od takve politike harmonizacije.

Usklađenost s poreznim sustavima EU-a

Informator: Vaš prethodni odgovor implicira da se u našem novom, temeljito reformiranom poreznom sustavu susrećemo s rješenjima koja odudaraju od onih za koja su se opredijelile zemlje-članice EU-a. Jesam li Vas pravilno shvatio?
Ako je tome tako, molim Vas da ukratko objasnite u čemu se očituje taj otklon sustava oporezivanja u Hrvatskoj od onih koji se primjenjuju u zemljama-članicama EU-a.

Jelčić: I pored sličnosti našeg sustava oporezivanja u odnosu na sustave oporezivanja u pojedinim zemljama-članicama EU-a tu su prisutne i nemale razlike. Te su razlike i razumljive, kad se zna da na kreiranje poreznog sustava i porezne politike utječu brojni čimbenici. To su npr.: ustavno uređenje, uloga države u gospodarskom životu, veličina teritorija i broj stanovnika, visina dohotka po stanovniku, stopa nezaposlenosti i inflacije, struktura gospodarstva, proračunski deficit, zaduženost zemlje - posebno visina vanjskog duga, geopolitički položaj, itd.

Kako nema dviju jednakih država, tako je razumljivo da nema ni dviju država koje imaju jednake porezne sustave. Međutim, suvremene države poduzimaju određene korake, posebno ako se radi o državama koje su članice iste integracijske asocijacije, ili ako se radi o državama koje teže postati njezinim članicama, nastoje svojim poreznim sustavima i mjerama porezne politike što više uskladiti odnose, a i korištenjem poreza što brže i bolje ostvariti ciljeve koje nastoje realizirati udruživanjem. Međutim, Hrvatska se pri napuštanju starog, naslijeđenog, prevladanog, u novim okolnostima neadekvatnog poreznog sustava, opredijelila za jedan koncept oporezivanja koji nije našao svoju primjenu u drugim suvremenim državama - i to ne samo onim europskim.

Informator: O kakvom se to novom konceptu oporezivanja radi? Osamostaljenjem Hrvatske se kao jedan od problema koji je trebalo što prije riješiti - između ostalog - javio problem izgradnje novog sustava oporezivanja, odnosno problem zamjene naslijeđenog sustava koji ni po čemu nije korespondirao s novim prilikama.

Jelčić: U izgradnji tog novog sustava odlučujuću su ulogu imali strani stručnjaci. Može se reći da su, zapravo, oni bili stvarni kreatori našeg novog sustava oporezivanja. Strani stručnjaci su predložiti, a »odgovorni« u nas bez ikakve zadrške prihvatili, tzv. potrošno orijentirani sustav oporezivanja - model koji nije našao primjenu u drugim suvremenim državama. Previše bi prostora iziskivalo objašnjenje osnove tog modela. Zato ću iznijeti samo njegova obilježja. U tom se modelu kao pokazatelj ekonomske, a samim tim i porezne snage, uzima potrošnja, a ne dohodak. Premda se mogu iznijeti i određeni argumenti koji govore u prilog potrošno orijentiranom sustavu oporezivanja, s mnogo se više argumenata takav sustav može napadati. Može se uputiti zamjerka konstataciji da protiv opredjeljenja za potrošnju, kao pouzdanom indikatoru porezne snage, govori i podatak da koncept potrošno orijentiranog sustava oporezivanja ne poznaju suvremene države - pa tako ni države iz kojih su došli strani stručnjaci koji su presudno utjecali na naš porezni sustav. Ostaje činjenica, da nema uvjerljivih razloga zašto bi se Hrvatska trebala za njega opredijeliti, zašto bi Hrvatska bila zemlja u kojoj bi se eksperimentiralo s jednim novim pristupom oporezivanju.

Potrošno orijentirani sustav oporezivanja

Informator: U čemu se očituju nedostaci potrošno orijentiranog sustava oporezivanja? Uz to, recite imate li primjedbe i na druga rješenja u području oporezivanja za koja su »zaslužni« strani porezni stručnjaci?

Jelčić: Opredjeljenje za primjenu potrošno orijentiranog sustava oporezivanja imalo je i ima za posljedicu da u strukturi naših poreznih prihoda stožerno mjesto imaju prihodi ubrani primjenom poreza na dodanu vrijednost kao i većeg broja pojedinačnih potrošnih poreza, tzv. akciza ili trošarina. Takva je struktura poreznih prihoda karakteristična za zemlje u razvoju.

Našem novom poreznom sustavu koji je inauguriran sredinom prošlog desetljeća, opravdano se prigovaralo da je porezni teret prevaljen na siromašne slojeve stanovništva. Nepravedno raspoređenom poreznom teretu pridonosi i činjenica da je u nas uveden jednostopni PDV, tj. proizvodi u prometu bili su oporezivani primjenom samo jedne i to relativno visoke stope od 22% - neovisno o tome je li se radilo o proizvodima najšire potrošnje ili nekim drugim.To nije tako u zemljama-članicama EU-a (osim u Danskoj) u kojima se uz opću stopu koriste i jedna ili dvije snižene stope ovog poreza koje se primjenjuju pri oporezivanju, npr. prehrambenih proizvoda.

Kako se PDV plaća neovisno o ekonomskoj snazi kupaca oporezivanih proizvoda, to je razumljivo da jednostopni PDV jače tereti osobe s nižom ekonomskom snagom.

Neravnomjernoj raspodjeli poreznog tereta u nas u velikoj mjeri pridonosi i činjenica da su se pri oporezivanju dohotka početkom primjene ovog poreza koristile samo dvije stope i to minimalna u visini 25% i maksimalna u visini 35%. Rijetko se može naći neka država u kojoj su u primjeni samo dvije stope poreza na dohodak, a još teže takvu u kojoj je raspon između najviše i najniže stope samo 10 postotnih poena. U pravilu je taj raspon mnogo veći te iznosi 30 i više postotnih poena. Osim toga, minimalna stopa od 25% bila je najviša, a maksimalna stopa od 35% među najnižim stopama u odnosu na druge suvremene države.

Promjene u poreznom sustavu - posebno one učinjene krajem 2000. do 2002. godine - u oporezivanju u nas, dovele su do značajnijih pomaka. Uz uvođenje raznih poreznih oslobođenja i olakšica oporezivanju dohotka došlo je do povećanja broja poreznih stopa, do smanjenja minimalne stope ovog poreza na

15%, do povećanja maksimalne stope na 45%, odnosno do raspona između minimalne i maksimalne stope i do 30 postotnih poena - raspona koji je isti ili sličan onom u drugim europskim zemljama.

Informator: Je li nakon promjena u oporezivanju učinjenih zadnjih godina došlo do ravnomjernije raspodjele poreznog tereta u nas?

Jelčić: Učinjene promjene u oporezivanju - posebno kod poreza na dohodak i donekle u PDV-u, sigurno su pridonijele većoj pravednosti u oporezivanju. Međutim, te promjene, prema mojem mišljenju, još uvijek opravdavaju konstataciju da u nas porezni teret nije ravnomjerno raspoređen, tj. da porezi relativno jače terete siromašne. Uvođenjem tzv. nulte stope PDV-a pred izbore (krajem 1999. godine), te snižavanjem minimalne stope poreza na dohodak sa 25% na 20%, a zatim na 15%, kao i uvođenjem četvrte stope od 45%, dosta je učinjeno da se smanji, ali ne i anulira prigovor o tome da u nas porez jače tereti siromašne slojeve naših građana.

Informator: Kako zapravo možemo ocijeniti naš porezni sustav?

Jelčić: Nema idealnog poreznog sustava - takvog sustava kojem se uz pohvale ne bi mogli uputiti ozbiljni prigovori. Najpoznatiji britanski državnik sredine prošlog stoljeća Winston Churchill - a na osnovi nedavno provedene ankete i najveći državnik kojeg je Velika Britanija ikada imala - jednom je prilikom rekao da nečeg takvog kao što je dobar porez - nema. Premda se nitko ne zalaže za ukidanje poreza, premda je shvaćena i prihvaćena činjenica da su porezi uvjet postojanja i uspješnog funkcioniranja države, porezni obveznici poreze doživljavaju kao nužno zlo i smatraju da su najbolji porezi oni koji su najniži, koji ih najmanje terete.

Ocjena nekog poreza, poreznog sustava i mjera porezne politike ovisi o tome tko ih ocjenjuje (npr. zaposleni ili poslodavci, porezni obveznici ili porezna uprava) i s kojeg se stajališta ona daje (npr. s ekonomskog, financijskog, poreznotehničkog). Porezni sustav u kojem porezni teret nije ravnomjerno raspoređen, koji nije pregledan, koji je nedovoljno određen, a porezno opterećenje ovisi o diskrecijskoj ocjeni poreznog službenika, koji je podložan čestim promjenama, u kojem se porezni obveznici teško snalaze - ne može se pozitivno ocijeniti.

Mislim da bi na povoljniju ocjenu našeg sustava oporezivanja snažno utjecalo uspješnije realiziranje zahtjeva za plaćanjem poreza prema ekonomskoj snazi i pojednostavljenjem u oporezivanju, uz veću transparentnost tog sustava. Danas je rasprostranjena krilatica da je sniženje poreznog opterećenja plus pojednostavljenje u oporezivanju - najbolja porezna reforma. Opravdanost zahtjeva za pojednostavljenjem u oporezivanju lagano će shvatiti svi oni koji su ovih dana bili angažirani u podnošenju porezne prijave o ostvarenom dohotku i dobiti u protekloj godini.

Ocjena ustavnosti

Informator: Nedavno sam pročitao da ste pokrenuli postupak za ocjenu ustavnosti triju poreza koji su prije dvadesetak mjeseci uvedeni u naš porezni sustav. Je li to točno?

Jelčić: Da. U listopadu prošle godine uputio sam prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH nekih odredaba Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kojim su uvedena tri nova poreza i to:

- porez na neobrađeno poljoprivredno zemljište,

- porez na neiskorištene poduzetničke nekretnine, i

- porez na neizgrađeno građevinsko zemljište.

U svom sam zahtjevu Ustavnom sudu za pokretanje postupka ocjene ustavnosti spomenutih poreza naveo da njihovo ubiranje nije suglasno sa člancima 3., 48. i 51. Ustava Republike Hrvatske. Naime, u članku 3. Ustava se među najvišim vrednotama ustavnog poretka RH ističe nepovredivost vlasništva, u članku 48. se jamči pravo vlasništva, a u članku 51. je utvrđeno da je svatko dužan sudjelovati u podmirivanju javnih troškova u

skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, te da se porezni sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.

Obveza plaćanja spomenutih triju poreza ne samo da nije u suglasju s odredbama iz članka 3., 48. i 51. Ustava Republike Hrvatske, nego im direktno proturječi. Ti porezi nemaju obilježja koja determiniraju ovu vrstu javnih prihoda, nego su zapravo svojevrsna kazna. A porezi sasvim sigurno nisu niti bi trebali biti pretvoreni i korišteni kao instrument kaznene politike države.

Nadam se da će Ustavni sud usvojiti moj prijedlog i iz poreznog sustava izostaviti spomenute poreze kojima tu i nije mjesto.

Koliko naši porezi potiču gospodarske aktivnosti

Informator: Na kraju, molim vas, recite kako ocjenjujete aktualno stanje u području oporezivanja, lako ste o tome več govorili, iznesite Vaše mišljenje o tome ugrožava li postojeće porezno opterećenje gospodarsku aktivnost privrednih subjekata - fizičkih i pravnih osoba, te je li prikupljanje poreza dobro organizirano.

Naime, između ostalog, ostvarenje porezne politike ovisi i o organizaciji porezne službe, kao i o odnosu poreznih obveznika prema poreznoj obvezi te smanjenju troškova ubiranja poreza. Zasigurno bi se boljom organizacijom poboljšali financijski učinci oporezivanja.

Jelčić: Cjeloviti odgovor na to Vaše pitanje iziskuje mnogo više prostora nego što ga imamo za cijeli intervju, pa ću na njega odgovoriti kratko, nazovimo to - telegrafskim stilom.

Porezno opterećenje opredijeljeno je javnim rashodima. Porezi su jedna od dviju strana iste medalje - financijske aktivnosti države u zadovoljavanju javnih potreba na koje je ona obvezna na osnovi Ustava, zakona i drugih propisa. Bez smanjenja javnih rashoda ne može se smanjiti porezno opterećenje. Istina, postojeći se porezni teret poreznih obveznika može donekle smanjiti ako se proširi osnova oporezivanja, ograniči porezna utaja i kako ste Vi rekli, smanje troškovi ubiranja poreza. I najbolji porezni sustav i porezna politika neće polučiti očekivane rezultate ako »odgovorni« za njihovu primjenu nisu adekvatno organizirani, dobro obučeni i motivirani za rad.

Više je nego sigurno da se na tom, uvjetno rečeno, poreznotehničkom području može mnogo učiniti. Mislim da je kadrovska struktura zaposlenih u poreznoj upravi više-manje zadovoljavajuća, međutim, kao veliku prepreku za uspješno obavljanje izuzetno osjetljivog, odgovornog i složenog posla smatram niske plaće poreznih službenika. To snažno (negativno) utječe na njihovu motiviranost za rad i uspjeh u tom radu, pogotovo što su službenici koji obavljaju iste i vrlo slične poslove u drugim državnim tijelima kudikamo bolje plaćeni od njih.