1. PRIPREMA I PLANIRANJE PRIJEDLOGA PRORAČUNA
U javnom djelovanju političara, bilo onih koji pripadaju parlamentarnoj većini bilo opoziciji, još uvijek nema dovoljno svijesti o važnosti sustava planiranja koje prethodi pripremi proračuna. Članstvom u Europskoj uniji, Republika Hrvatska preuzela je obvezu izrade nekoliko dokumenata koji prethode državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne i regionalne samouprave - Upute za izradu strateških planova za trogodišnje razdoblje, Nacionalni program reformi, Program konvergencije. Nakon usvajanja navedenih dokumenata, započinje proračunski proces izradom Vladinih Smjernica ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje koje predstavljaju fiskalni okvir reformskih mjera opisanih u Nacionalnom programu reformi, dok je Program konvergencije polazište za izradu Smjernica, prema kojima se očekuje da kretanje fiskalnog salda i javnog duga bude u skladu s odredbama Zakona o fiskalnoj odgovornosti (Nar. nov., br. 111/18) i odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Smjernice sadržavaju ciljeve ekonomske politike za trogodišnje razdoblje, makroekonomski i fiskalni okvir Republike Hrvatske te visinu financijskog plana državnog proračuna po razdjelima organizacijske klasifikacije za prethodnu i tekuću proračunsku godinu, kao i visinu financijskog plana u sljedećem trogodišnjem razdoblju. Smjernice sadržavaju i najave promjena u poreznom sustavu koje utječu na državni proračun i proračune jedinica lokalne i regionalne samouprave. Smjernicama Vlada utvrđuje prioritete fiskalne politike u trogodišnjem razdoblju. Ministarstvo financija na osnovi Smjernica ekonomske i fiskalne politike Vlade Republike Hrvatske, Nacionalnog programa reformi Republike Hrvatske, Programa konvergencije Republike Hrvatske i u skladu sa Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 7/08, 109/07, 136/12 i 15/15) izrađuje Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave koje dostavlja tim jedinicama. Na temelju Uputa svaki grad, općina i županija priprema Upute svojim proračunskim i izvanproračunskim korisnicima za izradu proračuna.

Gradski proračun, kao plan financijske aktivnosti u fiskalnoj godini, obuhvaća sve planirane prihode i primitke te rashode i izdatke u proračunskom razdoblju. On je i policy dokument kojim se opisuje djelovanje, očekivanja javne politike u gradu, javni je dokument kojim se komunicira prema najširoj javnosti te predstavlja plan aktivnosti usmjerenih na konkretno djelovanje u samom gradu. Zbog tih obilježja važno je znati na koji način gradonačelnik može samostalno (autonomno) donositi odluke koje utječu na gradski proračun.

2. POREZNA AUTONOMIJA GRADOVA – MOGUĆNOST ILI OGRANIČENJE LOKALNOG RAZVOJA
Porezna autonomija je sposobnost grada da utvrđuje porezne stope i porezne osnovice bez vanjskog utjecaja, kako bi samostalno odredio kako trošiti te prihode, kao i sposobnost pružanja razine usluga koje zahtijevaju građani koji žive u gradu i poduzetnici koji posluju u toj sredini.

Do izračuna porezne autonomije gradova došlo se analizom postojećih propisa kojima je uređeno obavljanje poslova, organizacija i njihovo financiranje. Važno je podsjetiti da Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14) utvrđuje pravo na lokalnu samoupravu jedinice lokalne samouprave, potrebu da se djelokrug jedinica lokalne samouprave mora temeljiti na poštovanju zahtjeva učinkovitosti i ekonomičnosti te njihovo pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga. Prihodi jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima, a država je dužna pomagati financijski slabije lokalne jedinice u skladu sa zakonom. Što se tiče financiranja, relevantni zakoni utvrđuju da su mogući izvori financiranja jedinica lokalne samouprave prihodi od poreza (zajednički porezi i lokalni porezi), pomoći i prihodi iz vlastitih i namjenskih prihoda.

3. (NE)SAMOSTALNOST GRADOVA U ODLUKAMA O IZVORIMA FINANCIRANJA NJIHOVIH POTREBA
Porezi kojima se financiraju gradovi dijele se prema stupnju autonomije lokalne samouprave u odnosu prema središnjoj vlasti. Najviša razina lokalne autonomije je ona kada gradovi samostalno utvrđuju stopu i osnovicu poreza, samo stopu ili osnovicu poreza. Gradovi imaju ograničenu autonomiju kada utvrđuju stopu poreza u granicama koje je utvrdila središnja država, kada se porezni prihodi dijele između središnje države i gradova uz odobrenje gradova ili u slučaju podjele poreznih prihoda u utvrđenim postocima koje određuje središnja država. Gradovi su bez autonomije kada središnja državna vlast utvrđuje stopu i osnovicu prihoda gradova.

Za utvrđivanje konkretnog stupnja porezne autonomije hrvatskih gradova dolazi se sagledavanjem glavnih poreznih izvora kojima se financiraju gradovi. Gradovi ostvaruju udio u prihodima od poreza na dohodak (pripada im 74 % ubranog prihoda), dok im prihod od poreza na promet nekretnina pripada u cijelosti.

Nadalje, najvažniji prihodi od poreza i prireza na dohodak, prema zadnjim raspoloživim podacima (2019.), čine 53,5 % ostvarenih ukupnih proračunskih prihoda gradova. To su nenamjenski prihodi pa se njima financiraju različite usluge koje se pružaju građanima. Na promjenu prihoda od poreza na dohodak utječu promjene porezne osnovice, poreznih stopa, poreznih razreda i izuzeća u plaćanju poreza, o čemu odluke ne donose gradska vijeća, nego Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Posljednje usvojene promjene Zakona o porezu na dohodak (Nar. nov., br. 138/20) imaju od početka 2021. velik utjecaj na proračunske prihode gradova, ali i općina i županija.

Iako promjena Zakona o porezu na dohodak ima određene pozitivne učinke na porezne obveznike (primjerice, snižavanje poreznih stopa) i, donekle, na gradove koji nemaju autonomiju u donošenju bilo kakve odluke o promjeni u sustavu poreza već središnja vlast samostalno donosi sve odluke. Snižavanje poreznih stopa sa 24 % na 20 % odnosno sa 36 % na 30 % utjecat će na prihode gradskih proračuna. Stoga je planirano povećanje udjela gradova u raspodjeli prihoda od poreza na dohodak sa 60 % na 74 % kao i izravne kompenzacijske mjere gradovima, općinama i županijama zbog promjena u porezu na dohodak u iznosu od 2 milijarde kuna (planirane u državnom proračunu). Umjesto dosadašnjeg udjela fiskalnog izravnanja koji se izdvajao iz poreza na dohodak (17 %), sredstva fiskalnog izravnanja planirana su u državnom proračunu. Sredstva fiskalnog izravnanja i dalje će biti namijenjena gradovima, općinama i županijama u kojima se ne ostvaruju dovoljni prihodi od poreza na dohodak, a njihova raspodjela je za 2021. utvrđena Odlukom o udjelu sredstava fiskalnog izravnanja za pojedinu općinu, grad i županiju u ukupnim sredstvima fiskalnog izravnanja s iznosom sredstava fiskalnog izravnanja za 2021. godinu (Nar. nov., br. 145/20).

Kandidati za gradonačelnike trebali bi svojim biračima iskazati vlastita stajališta o tome hoće li promjene propisa i planiranih sredstva za gradske proračune u potpunosti ili tek djelomično utjecati na pokriće smanjene mogućnosti za ostvarivanje prihoda od poreza na dohodak ili, drukčije rečeno, očekivanih potencijalno manjih prihoda u gradskim proračunima. Prema svemu opisanom, gradovi nemaju nikakvu autonomiju u određivanju mogućih prihoda od poreza na dohodak. Sve odluke o tom izvoru financiranja gradova donosi središnja država.

Druga vrsta poreznog prihoda gradova su prihodi od poreza na promet nekretnina. Jedinicama lokalne samouprave na području koje se nekretnina nalazi pripada prihod od poreza na promet nekretnina u cijelosti. Porezna osnovica je tržišna vrijednost nekretnine u trenutku nastanka porezne obveze odnosno cijena nekretnine koja se postiže ili se može postići na tržištu u trenutku nastanka porezne obveze. Zakonom je utvrđeno da se porez na promet nekretnina plaća po stopi od 3 %, što znači da je gradovima uskraćena bilo kakva autonomija u određivanje visine toga poreznog prihoda.

4. (NE)SAMOSTALNOST GRADOVA U OSTVARIVANJU PRIHODA OD LOKALNIH POREZA
Što se tiče ostvarivanja prihoda od lokalnih poreza, prvo valja istaknuti prirez porezu na dohodak. Gradsko vijeće donosi odluku o stopi prireza do maksimalne visine koja je propisana Zakonom o lokalnim porezima (Nar. nov., br. 115/16 i 101/17).

Obveznicima poreza na dohodak gradsko vijeće može svojom odlukom propisati plaćanje prireza porezu na dohodak tako da grad s manje od 30.000 stanovnika može odlučiti uvođenje prireza po stopi do 12 %, grad s više od 30.000 stanovnika po stopi do 15 %, a Grad Zagreb po stopi do 18 %. Vidljivo je, dakle, da gradovi imaju ograničenu autonomiju u ostvarivanju prihoda od prireza porezu na dohodak. Od 127 gradova, 102 grada uvela su prirez po različitim stopama, ali do visine koju propisuje Zakon o lokalnim porezima.

Dakako, ima primjera gradova koji su snižavali (Karlovac) ili povećavali (Ludbreg) stope prireza ili su, nakon više godina, uveli prirez. Sa zanimanjem valja pratiti hoće li kandidati za gradonačelnike u svojim programima za lokalne izbore planirati smanjenje ili povećanje stopa prireza, ukidanje ili uvođenje prireza u gradu.

Za financiranje javnih usluga i obavljanje javnih poslova, uz prirez porezu na dohodak, gradovi mogu uvesti porez na potrošnju, porez na kuće za odmor i porez na korištenje javnih površina kao lokalne poreze.

Slično kao kod prireza, Zakonom o lokalnim porezima propisan je obveznik poreza na potrošnju, porezna osnovica, najveća porezna stopa (do 3 %) i obračunsko razdoblje za porez na potrošnju.

U tom slučaju gradovi nemaju poreznu autonomiju u donošenju ovog poreznog oblika te ne mogu samostalno bitno utjecati na visinu prikupljenih prihoda.

U slučaju poreza na kuće za odmor, središnja državna vlast u Zakonu o lokalnim porezima propisuje poreznu osnovicu, izuzeća i porezne stope u određenim granicama. Gradovi odlukama gradskih vijeća donose odluke o konkretnoj poreznoj visini poreza na kuće za odmor, ali u granicama koje su zakonski utvrđene, što znači da gradovi imaju ograničenu poreznu autonomiju i kod tog poreza.

Lokalni porez koji samostalno mogu uvesti gradovi jest porez na korištenje javnih površina pa gradska vijeća donose odluku o visini plaćanja poreza te definiranju površine u gradu koja se smatra javnom površinom. Porezni prihodi od poreza na korištenje javnih površina izuzetno su mali i iznose svega 0,3 % prihoda u proračunima gradova. To znači da prihodi od toga lokalnog poreza tek neznatno pridonose ukupnoj poreznoj autonomiji gradova.

5. FISKALNA AUTONOMIJA GRADOVA – ULOGA POMOĆI I VLASTITIH PRIHODA GRADOVA
Na fiskalnu autonomiju gradova (samostalnost u oporezivanju stanovništva koje živi na lokalnom području), osim prihoda od zajedničkih poreza i lokalnih poreza, utječu i drugi prihodi kojima se financiraju gradovi. Naime, gradovi ostvaruju prihode od pomoći koji se računaju kao razlika između kapaciteta ostvarivanja poreznih prihoda po stanovniku u gradu i referentne vrijednosti ostvarivanja poreznih prihoda po stanovniku za sve gradove utvrđene na temelju izvršenja proračuna posljednjih pet godina. U kapacitet ostvarivanja poreznih prihoda po stanovniku u gradu ulazi, između ostalog, i potencijalni prihod od prireza porezu na dohodak. U slučaju da grad nije uveo prirez ili je uveo prirez porezu na dohodak po nižoj stopi od zakonski dopuštene, to će se odraziti na izračun potencijalno manjeg ostvarenja prihoda od poreza pa će izračunani kapacitet ostvarivanja poreznih prihoda po stanovniku u gradu biti veći upravo za taj manjak. Referentna vrijednost izračunava se za proračunsku godinu i u 2021. za gradove iznosi 2.628,54 kn po stanovniku. Razlika između te dvije vrijednosti poreznih prihoda nadomješta se pomoćima iz državnog proračuna.

Hoće li gradovi ostvariti ukupan iznos pomoći u proračunskoj godini (2021.) kao što su i do sada ostvarivali (oko 9,1 % proračunskih prihoda) saznat ćemo nakon što Ministarstvo financija na svojim mrežnim stanicama objavi izvršenja gradskih proračuna (okvirno u listopadu ili studenome 2022.).

Među vlastitim prihodima gradova su i prihodi od financijske imovine (primjerice, dobit trgovačkih društava), koji u proračunima čine 0,7 % ukupnih prihoda i nefinancijske imovine (primjerice, prihodi od zakupnina), kojima se u gradskim proračunima ostvaruje 6,8 % ukupnih prihoda, dok su namjenski prihodi oni koje propisuju gradovi prema posebnim propisima. Među najvažnijim namjenskim prihodima su prihodi od komunalne naknade i komunalnog doprinosa. Ukupan iznos prihoda od komunalne naknade iznosi 11,2 % i komunalnog doprinosa 3,7 % proračunskih prihoda gradova.

6. SMANJENA POREZNA AUTONOMIJA GRADOVA
Analizirana je porezna autonomija hrvatskih gradova u razdoblju 2002.–2018. i dobiveni rezultati analize pokazuju koliko postojeći zakonodavni okvir omogućuje hrvatskim gradovima samostalno utvrđivanje i kontroliranje ostvarenih poreznih prihoda. Na taj se način utvrđuje kolike su mogućnosti gradova da poreznim prihodima samostalno financiraju lokalne javne usluge koje danas pružaju građanima i poduzetnicima kao i osiguranje sredstava za dodatna ulaganja kojima će se unaprijediti sustav lokalnih javnih usluga. Korištenjem međunarodno prihvaćene metodologije u klasifikaciji poreznih prihoda¹, rezultati analize pokazali su da su hrvatski gradovi (bez Grada Zagreba) imali relativno nisku razinu porezne autonomije. U 2002. iznosila je 15 (od mogućih 100), u razdoblju 2010.–2013. porezna je autonomija prosječno dosegla razinu 27, dok se sljedećih godina smanjivala i u 2018. dosegla je razinu od svega 23. Među gradovima postoje znatne razlike u poreznoj autonomiji.

Grad Zagreb je »izvan konkurencije« zbog položaja grada i županije pa je u 2002. imao razinu porezne autonomije višu od svih ostalih gradova zajedno i iznosila je 17. Razina porezne autonomije Zagreba povećavala se i u 2017. dosegla 29, a 2018. opet je smanjena na razinu 22. Porezna autonomija tri najveća grada deset puta je niža od one u Zagrebu.

U Splitu je porezna autonomija povećavana s razine 1,5 u 2002. do razine 2,3 u 2017. te smanjena na 2,0 u 2018. Najveći broj gradova, njih 61, nalazi se u skupini gradova gdje je razina porezne autonomije između 0,1 i 0,5.

Treba istaknuti da je broj gradova u tom razredu porezne autonomije povećan sa 46 (2017.) na 61 grad (2018.). Broj gradova s razinom porezne autonomije između 0,05 i 0,1 povećan je s 39 (2017.) te na 44 (2018.), dok je u istom razdoblju smanjen broj gradova sa 32 (2017.) na 13 (2018.), s razinom porezne autonomije između 0,00 i 0,05.

U promatranom razdoblju (2002.-2018.) primijećeno je da je od 2002. do 2006. oko 60-ak gradova imalo izrazito nisku razinu porezne autonomije, od 0,00 do 0,05; u razdoblju 2010.-2013. broj gradova s tom najnižom razinom porezne autonomije znatno se smanjio (25 gradova), a od 2014. ponovno raste broj gradova najniže rangiranih po razini porezne autonomije.

Na rang-ljestvici po razini porezne autonomije među prvih 20 gradova su županijska središta (Zagreb, Split, Rijeka, Osijek, Dubrovnik, Zadar, Varaždin, Karlovac, Slavonski Brod, Šibenik, Sisak), veliki gradovi (Velika Gorica, Pula, Kaštela, Samobor) i gradovi (Sveta Nedelja i Poreč).

Dobiveni rezultati analize ukazuju da zbog niske razine porezne autonomije mali broj gradova može bez pomoći središnje države podmirivati postojeći obuhvat i kvalitetu javnih usluga stanovnicima i poduzetnicima te upravljati svojim razvojem.

To je važna činjenica koja zorno pokazuje budućim gradonačelnicima da ne mogu računati na novu ulogu gradova u preuzimanju novih javnih poslova, veću samostalnost u raspolaganju financijskim resursima kao niti na veći utjecaj na fiskalne i financijske odluke koje utječu na same gradove, a koje donosi državna razina vlasti.