1. UVODNO
Pandemija bolesti uzrokovana virusom COVID-19 u središte opće i stručne pozornosti istaknula je pitanje kojim se ustavni pravnici, srećom, bave vrlo rijetko: pitanje tzv. „izvanrednih stanja“. S obzirom na određene dvojbe koje su se u tom smislu pojavile na više različitih razina diskusije u javnom prostoru, ovom prigodom htio bih ponuditi neka osobna tumačenja spomenutog pitanja, sagledanog u specifičnom kontekstu hrvatskog ustavnopravnog okvira. Bez pretenzija sveobuhvatnijih analiza koje sam ponudio na drugim mjestima^[1], u ovom ću članku stoga prvo iznijeti kraći prikaz strukture članaka 17. i 101. Ustava Republike Hrvatske. Tome slijedi moje viđenje okolnosti vezanih uz pandemiju te potrebu da se situacija svede pod ustavnu kategoriju „velikih prirodnih nepogoda“.^[2] Tekst završavam prikazom razdiobe izvanrednih mjera glede ograničenja prava i sloboda koje se mogu poduzimati u kontekstu izvanrednih stanja te ističem ključnu važnost koju u trenutačnoj situaciji za hrvatski ustavni krizni model ima prijedlog dopuna Zakona o elektroničkim komunikacijama.

2. ČLANCI 17. I 101. USTAVA RH
Kao polazišnu analitičku točku ovdje uzimam dvije središnje norme Ustava Republike Hrvatske o izvanrednim stanjima.  Članak 17. Ustava^[3] specifično nudi kriterije ograničenja ljudskih prava i sloboda u izvanrednim stanjima te propisuje tko i kada te na koji način odlučuje o ograničenjima prava i sloboda, koja specifična načela kod ograničenja treba poštovati (zabrana diskriminacije te razmjernost u specifičnom obliku „primjerenosti naravi pogibelji“) i, konačno, koja specifična prava uživaju poseban status kada je riječ o ograničenjima.

U ključnom dijelu nužno je shvatiti da stavak 1. ovog članka sadržava dvije norme o nadležnosti. Na konkretnom primjeru postojeće epidemije, koju smatram da bi trebalo podvesti pod sintagmu „velike prirodne nepogode“, odluke o ograničenjima ljudskih prava zajamčenih Ustavom koje već nisu propisane prijašnjim zakonima u primarnoj su nadležnosti Hrvatskog sabora. Štoviše, sve dok se Hrvatski sabor može (faktički) sastati, njegova nadležnost je po tom pitanju isključiva, a tek u suprotnom ona prelazi na predsjednika Republike, u kojem slučaju on ograničenja može propisivati uredbama  (članak 101. Ustava RH), ali ne sam, već na prijedlog Vlade RH i uz supotpis predsjednika Vlade. Iz toga proizlazi i važan zaključak da nastupanje „izvanrednog stanja“ u slučaju velike prirodne nepogode nikako ne znači i automatsku suspenziju rada Hrvatskog sabora. Upravo suprotno, dok god se mogu sastati, zastupnici i dalje moraju raditi svoj posao.^[4]

Ako se, pak, zastupnici ne bi mogli sastati, što je (nažalost) u kontekstu epidemije moguć scenarij, umjesto njih zajedno bi odlučivali predsjednik Republike i Vlada RH. To rješenje hrvatskog Ustava predstavlja razradu načela provjera i ravnoteža (engl. checks and balances): da u kriznim okolnostima ne bude blokade vlasti i da u slučaju potrebe izvršavanje poslova prijeđe na tijela koja ih mogu obaviti. Dakako, samo za vrijeme trajanja krize. Ovdje je važno naglasiti da zakone koji se ne odnose na ljudska prava i slobode Hrvatski sabor i dalje može donositi običnim nadpolovičnim većinama. Time se osigurava učinkovito zakonodavno reguliranje ostalih pitanja - običnim ili, pak, organskim zakonima.^[5] U tom je smislu, dakle, dikcija članka 17. Ustava vrlo jasna: ona se odnosi isključivo na mogućnost ograničenja ustavnih prava i sloboda, za što je tada, iznimno, propisana dvotrećinska većina svih zastupnika.

S druge strane, članak 101. Ustava bavi se uredabama sa zakonskom snagom, koje se kolokvijalno naziva „uredbama iz nužde“. Za razliku od dosega norme članka 17. Ustava,  norma sadržana u članku 101. pokriva znatno šire područje: spomenutim uredbama mogu se regulirati kako pitanja ograničenja prava i sloboda, tako i sva druga pitanja koja podliježu kriznoj pravnoj regulaciji. Međutim, u izvanrednim okolnostima takve uredbe donosi predsjednik Republike samostalno (stavak 1.) ili pak na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis (stavak 2.).^[6]

3. KAKO USTAVNOPRAVNO KVALIFICIRATI OKOLNOSTI PANDEMIJE COVID-19?
Ishodišno pitanje: nalazimo li se trenutačno u izvanrednom stanju „velike prirodne nepogode“ ili ne, pitanje je o kojem ovisi i pravni okvir unutar kojega državna vlast može usvajati i provoditi mjere usmjerene protiv postojeće epidemije.^[7] Naime, u izostanku kvalifikacije „izvanrednog“ („velika prirodna nepogoda“) temeljem članka 17., državna se djelovanja poduzimaju u granicama „redovitog“ stanja, tj. temeljem članka 16. Ustava.^[8] Čvrsto stojim na stajalištu da okolnosti u kojima se sada nalazimo nalažu postupanje u režimu „izvanrednog“ stanja, tj. primjenu članka 17. Ustava. To stajalište ogleda se u dvjema razinama:

prvo, ako ljudi od Australije do Kanade te od Kine do Kolumbije moraju gotovo neprestano biti u svojim domovima, ako im se izlazak dopušta samo u malim grupama, ako skoro cijeli svijet ili radi od kuće ili je poslan kući da ne radi, ako je globalni fokus stavljen na usporavanje stope zaraženih i umrlih, a povrh svega nitko ne zna koliko će sve to trajati, onda se čini potpuno notornim da okolnosti nikako nisu redovite, već izvanredne. Očito je da situacija s kojom smo suočeni nije niti lokalna zaraza niti regionalni, a još manje problem jedne države. Taj je problem, dapače, svjetski, a svijet ga tako i zove: pandemija. Naš Ustav takve situacije u članku 17. poznaje pod pojmom „velike prirodne nepogode“.

S druge strane, „pravničko“ obrazloženje vidim na više daljnjih razina, a one se otkrivaju kroz specifična djelovanja državnih institucija. Spomenut ću neka od njih: traženje Vlade Republike Hrvatske od 16. ožujka 2020. godine da joj Hrvatski sabor, temeljem članka 88. Ustava, delegira ovlasti potrebne za rješenje situacije^[9]; žurne izmjene Zakona o sustavu civilne zaštite od 18. ožujka^[10]; odluke saborskog Odbora za izbor, imenovanja i upravne poslove od 19. ožujka da se, u svrhu sprječavanja širenja zaraze novim koronavirusom, svi izostanci saborskih zastupnika smatraju opravdanim^[11]; zaključaka sa sastanka predsjedništva Hrvatskog sabora s predstavnicima klubova zastupnika, također od 19. ožujka, o specijalnom režimu rada Hrvatskog sabora^[12]; te prijedloga Zakona o dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama, isto od 19. ožujka 2020.

4. PITANJE PODUZIMANJA POTREBNIH IZVANREDNIH MJERA
Sasvim je jasno da se u situacijama epidemija moraju poduzimati i izvanredne mjere zaštite ljudi i njihova zdravlja, a kada se one poduzimaju, valja pratiti za to predviđene procedure. Prava i slobode ograničavaju se i u redovitim stanjima (članak 16. Ustava RH), a zbog očite delikatnosti situacije u izvanrednim stanjima, Hrvatski sabor to mora činiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Zahtjev dvotrećinske većine znači da se o mjerama koje se odnose na temeljne vrijednosti svakog društva, a to su ljudska prava, u kriznim situacijama mora odlučivati samo uz najviši stupanj suglasnosti u društvu. To pitanje nije pitanje o kojem može odlučivati obična parlamentarna većina, ili samo ona koja bira vladu niti ovdje ima mjesta političkoj igri: najširi društveni konsenzus u sebi sadržava ideju iznalaženja najkvalitetnijih mjera prihvatljivih za što više ljudi. To se postiže dvotrećinskom većinom, isto kao i kada se donose ostale ustavno strateške odluke, poput izmjena samoga Ustava.

K tome, zastupnici koji čine dvotrećinsku većinu preuzimaju i političku odgovornost za mjere poduzete u borbi protiv bolesti te kasnije ne mogu kritizirati Vladu da joj za provođenje kriznih mjera nisu dali podršku u Hrvatskom saboru. Da je u sukobu s ovakvom opasnošću itekako moguće postići suglasnost u Hrvatskom saboru, odnosno potisnuti političke razlike, dokazuje i činjenica da je dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite 18. ožujka 2020. godine usvojena sa 108 glasova, što je 7 zastupnika više nego dvije trećine.^[13]

U tehničkom smislu čitanja onog dijela stavka 1. članka 17. Ustava koji govori o mogućnosti ograničenja sloboda i prava u okviru velikih prirodnih nepogoda, treba, međutim, razlikovati dvije iznimno bitne stvari. Naime, jedno su mjere koje se mogu poduzimati temeljem već od prije postojećih zakona, a drugo su mjere koje država nakon nastupanja izvanrednih okolnosti želi uvesti kao specifičan odgovor na, recimo, konkretnu epidemiju.

Ako se provode mjere prema postojećim zakonima, onda nadležna tijela javne vlasti odmah mogu postupati kako im to zakon i nalaže. Primjerice, Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti^[14] već od prije sadržava normu prema kojoj ministar zdravstva, a na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te u cilju sprječavanja i suzbijanja zaraznih bolesti, može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti. Tih mjera ima više, navedene su u članku 47. spomenutoga Zakona, a ovdje mogu navesti primjere osnivanja karantene ili zabrane kretanja osoba, odnosno ograničenja kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima.

U istom smislu treba uočiti da su posebne mjere (inače u nadležnosti sanitarnih inspektora) predviđene također i člankom 69. istoga Zakona (npr. zabrana kretanja i izolacija osoba oboljelih od zaraznih bolesti, zabrana okupljanja u školama, lokalima i drugim javnim mjestima itd.). Takve konkretne mjere već su i primijenjene u nas, iako valja primijetiti da je pritom očito korištena pogrešna pravna osnova njihova izricanja.^[15]

5. PROBLEM NOVELE ZAKONA O ELEKTRONIČKIM KOMUNIKACIJAMA
S druge se strane nalaze nove mjere ograničenja ljudskih prava, čija bi uporaba bila moguća tek temeljem novih zakona. Ključan primjer toga je prijedlog dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama kojim se nastoji pravno omogućiti lociranje putem mobitela u svrhe provođenja poslova civilne zaštite, u vrijeme prirodne nepogode, katastrofe, epidemije ili opasnosti epidemije.^[16] Budući da je riječ o mjeri koja u tom obliku još ne postoji u našem pravnom sustavu, jer na njezinu dodatnu „izvanrednost“ koja proizlazi iz ocjene da se „zdravlje i životi građana bez obrade tih podataka ne bi mogli učinkovito zaštititi“ te jer smo po prirodi stvari u situaciji koju hrvatski Ustav definira kao stanje „velike prirodne nepogode“, o njoj bi Hrvatski sabor morao odlučiti tako da Zakon usvoji dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Na ovom mjestu dolazimo do ključne stvari. Je li ovaj Zakon doista potreban kao učinkovito sredstvo zaštite protiv opasnosti epidemije, pitanje je koje traži vrlo konkretan odgovor specifične struke, u ovom slučaju epidemiološke. No, čak i ako bi se utvrdilo da epidemiološki razlozi zahtijevaju tako invazivnu mjeru u području privatnosti osobe, ostaje zaključak kako bi ga (zakon) valjalo znatno popraviti u odnosu na sadržaj kakav ima u prijedlogu Vlade. Na inicijalni prijedlog u saborskoj proceduri sada je već istaknuto više različitih amandmana koji sadrže različite supstancijalne primjedbe. U tom sam smislu uvjeren kako, primjerice, izričito propisivanje o tome koliko takve mjere praćenja mogu trajati (naime, samo koliko traju i razlozi koji su doveli do njihove uporabe, nikako ne i dulje), zatim propisivanje normi o parlamentarnom nadzoru korištenja tako prikupljenih podataka ili pak norme koja bi uredila pitanje retroaktivne primjene mjera nadzora ni na koji način ne ugrožavaju ispunjenje očekivane svrhe samog Zakona, a to je zaštita zdravlja ljudi. Iz svega navedenog postaje jasna i svrha članka 17. Ustava RH koji nije primjer „ustava diktature“, već jednostavno dodatna zaštita odnosno osigurač. Dvotrećinski zahtjev zamišljen je kao brana od toga da obična saborska većina u kontekstu krize, kada je (opravdana) ljudska bojazan veća, sama odlučuje o mjerama koje su restriktivne za slobodu građana. S druge strane, jasno je i to da država u izvanrednim okolnostima predlaže mjere koje u normalnim uvjetima nikako ne bi mogle biti usvojene jer bi bile shvaćene kao nerazmjerno kršenje prava na privatnost. Uzimajući to sve skupa u obzir, smatram da bi Hrvatski sabor trebao i formalno proglasiti stanje velike prirodne nepogode ili jednostavno od sada zakone koji uređuju ljudska prava donositi dvotrećinskom većinom. Politički bi to bilo korektno, a ustavnopravno, ispravno postupanje. U cijelom kontekstu, prijedlog dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama ključan je trenutak da se ovo društvo pravilno odredi prema epidemiji. Na Hrvatskom je saboru da politički odluči je li ta mjera nužna. Dakako, Hrvatski sabor to bi trebao učiniti isključivo na osnovi prethodno jasno izrečenih analiza i procjena epidemiološke struke.

[1]*  Katedra za ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

     Šira izlaganja glede koncepta izvanrednih stanja općenito te posebno u odnosu na ljudska prava iznio sam već prije u više svojih radova, a najopsežnije u: Gardašević, Đ., Ograničenja ljudskih prava i sloboda u izvanrednim stanjima, Hrvatska udruga za ustavno pravo, Zagreb (2014.).
[2]    Članak 17. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/10 – pročišćeni tekst, 5/14 - Odluka USRH, broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014. - u nastavku teksta: Ustav RH).
[3]    Članak 17. Ustava RH glasi:

     „(1) U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, Predsjednik Republike.

     (2) Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji, a za posljedicu ne može imati nejednakost osoba s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno podrijetlo.

     (3) Niti u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena odredbi Ustava o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi.“
[4]    U istom smislu predviđaju i članci 289-293. Poslovnika Hrvatskog sabora (Nar. nov., br.  81/13, 113/16, 69/17 i 29/18). Te se norme, vjerojatno propustom, odnose samo na slučajeve ratnog stanja i stanja neposredne ugroženosti, ali bi ih analogijom trebalo primjenjivati i u situacijama velikih prirodnih nepogoda. U svakom slučaju, one jasno upućuju na to da nastupanje nekog od navedenih stanja nikako ne znači i automatsku suspenziju rada Hrvatskog sabora.
[5]    Vidi članke 82. (apsolutna većina u „blažem obliku“) i 83. (apsolutna većina u „oštrom obliku“, predviđena za organske zakone) Ustava RH.
[6]    Članak 101. Ustava RH glasi:

     „(1) Za vrijeme trajanja ratnog stanja Predsjednik Republike može donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelju i u okviru ovlasti koje je dobio od Hrvatskoga sabora. Ako Hrvatski sabor nije u zasjedanju, Predsjednik Republike ima ovlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva pitanja koja zahtijeva ratno stanje. (2) U slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti, Predsjednik Republike može, na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis, donositi uredbe sa zakonskom snagom.

     (3) Predsjednik Republike podnijet će uredbe sa zakonskom snagom na potvrdu Hrvatskom saboru čim se bude mogao sastati.

     (4) Ako Predsjednik Republike ne podnese uredbu Hrvatskom saboru na potvrdu u skladu sa stavkom 3. ovoga članka ili Hrvatski sabor istu ne potvrdi, uredba sa zakonskom snagom prestaje važiti.

     (5) U slučaju iz stavka 1. i 2. ovoga članka Predsjednik Republike ima pravo sazvati sjednicu Vlade i predsjedavati tako sazvanoj sjednici Vlade.„

[7]    U nastavku teksta u tom smislu obrazlažem bitnu distinkciju između mogućnosti provođenja mjera koje su već prije nastupa epidemije bile predviđene pozitivnim zakonodavstvom te potrebe zakonskog uvođenja novih mjera.
[8]    Članak 16. Ustava RH glasi:

     “(1) Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

     (2) Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.“

     Pogrešna je postavka da se kriteriji jasno utvrđenog legitimnog cilja i razmjernosti ograničenja, koji su navedeni u članku 16. ne primjenjuju i u režimu po članku 17. I u kriznim okolnostima, dakako, država mora opravdati svoja djelovanja promicanjem legitimnih interesa, a razmjernost ograničenja ovdje se javlja kao nešto blaži standard „primjerenosti naravi pogibelji“, no on apsolutno postoji. Što se tiče uvjeta „propisanosti zakonom (pravom)“, sasvim je jasno da po članku 17. ograničenja Hrvatski sabor propisuje zakonom, a predsjednik Republike uredbama sa zakonskom snagom.
[9]    O tome vidi:  „Plenković je, ozbiljno, zbog korone tražio da mu Hrvatski sabor preda ovlasti donošenja zakona. Odbili su ga“ (https://www.telegram.hr/politika-kriminal/zastupnici-ne-daju-vladi-da-preuzme-zakonodavne-ovlasti-sabora-glatko-su-odbili-plenkovica/, 13. 4. 2020). Ubrzo je, međutim, postalo jasno da se ova situacija ne može rješavati kroz model zakonodavne delegacije prema članku 88. Ustava RH, već i time što ta ustavna norma eksplicite priječi da Hrvatski sabor na Vladu delegira ovlast reguliranja pozicije ustavno zajamčenih prava i sloboda, a što je pitanje koje se očito ne može izbjeći u slučajevima epidemija.
[10]  S vremenom će se pokazati kako su dopune Zakona o sustavu civilne zaštite, osim prijedloga dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama, najvažniji element prosudbe odnosa države prema slučaju pandemije bolesti COVID-19. Detaljnije analize tih pitanja ponudit ću naknadno, ali sada bih upozorio na dvije važne stvari. Prvo, formulaciju članka 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite prema kojoj „Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave“ treba tumačiti kao normu koja omogućuje nacionalnom Stožeru da faktički koordinira rad stožera na nižim razinama i u tom je smislu ona razumljiva korekcija stanja koje je očito postojalo prije te novele, naime stanja moguće nekoordinacije različitih razina na kojima operiraju stožeri civilne zaštite. Drugo, međutim, u toj je istoj normi (članak 22.a), u dijelu koji se odnosi na iznimno široku formulacija sintagme „odluke i upute“, kao i u formulaciji stanja „koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati“ sadržana, uvjeren sam, ideja koncepcije izvanrednih ovlasti sui generis, onih koje nisu bile predviđene prijašnjim zakonodavstvom. Dopuštam, međutim, da je moja presumpcija ovdje ipak oboriva.
[11]  Odluka Odbora za izbor, imenovanja i upravne poslove o izostancima saborskih zastupnika, od 19. ožujka 2020. godine (https://www.sabor.hr/radna-tijela/odbori-i-povjerenstva/odluka-odbora-za-izbor-imenovanja-i-upravne-poslove-o, 13. 4. 2020). 
[12]  Specijalni režim rada Hrvatskog sabora vidljiv je iz izjave njegova predsjednika istoga dana. On je, između ostaloga, najavio da će se Hrvatski sabor sastajati prema potrebi te je izjavio da je „sa saborskim klubovima dogovoreno da se svaki dan maksimalno rade dvije točke dnevnog reda i slobodne rasprave“, a dogovoreno je i da će po dva zastupnika iz svakog kluba sudjelovati u raspravi. Na sastanku je preporučeno i da „dok ne sudjeluju u raspravi, zastupnici ne budu u Sabornici, što pretpostavlja maksimalno sudjelovanje 14 klubova, odnosno 28 zastupnika, a unutar klubova će se dogovoriti koji će zastupnici sudjelovati.“ Konačno, utvrđeno je i da će „Odbori … raditi telefonski ili mailom i neće se sastajati, a tajnici odbora će im, kada dođe zakonski prijedlog iz njihove nadležnosti, poslati na mišljenje zakonski tekst na koji će se zastupnici očitovati sms-porukom ili mailom.“ O tome vidi: https://www.sabor.hr/hr/press/priopcenja/predsjednik-sabora-jandrokovic-zastita-zivota-i-zdravlja-nasih-gradana-na-prvom, 13. 4. 2020.
[13]  O tome vidi: https://www.sabor.hr/prijedlog-zakona-o-dopuni-zakona-o-sustavu-civilne-zastite-s-konacnim-prijedlogom-zakona-hitni?t=115552&tid=208630 (13. travnja 2020.). Slični primjeri širokog parlamentarnog suglasja o potrebi usvajanja hitnih mjera netom nakon kriznog događaja u komparativnom pravu povijesno su inače sasvim uobičajeni.
[14]  Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Nar. nov., br.  79/07, 113/08, 43/09, 130/17 i 114/18).
[15]  U tom smislu treba sagledavati pokušaj Vlade da pogrešku naknadno ispravi kroz prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti od 9. travnja 2020. godine, koji u svojem članku 18. sve do sada poduzete mjere Stožera civilne zaštite RH u borbi protiv pandemije bolesti COVID-19 podvodi pod mjere predviđene člankom 47. toga Zakona. Vidi: https://www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2020-04-09/183402/PZ_921.pdf, 13. 4. 2020.
[16]  Prijedlog toga Zakona dostupan je na: https://www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2020-03-19/114102/PZ_881.pdf, 13. 4. 2020.