1.Uvodne napomene
Da bi se odgovorilo koje su ovlasti Upravnog suda u odnosu na osporenu odluku u slučaju osnovanosti zahtjeva za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92), postavljaju se dva temeljna pitanja. 

1. Je li Upravni sud Republike Hrvatske, nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90)¹ te Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 13/91)², trebao promijeniti svoju ustaljenu praksu vezanu uz zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina?

2. Je li Upravni sud vezan Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-III-443/2009 objavljenoj u Narodnim novinama, br. 65/09 te pravnim stajalištem izraženim u navedenoj Odluci?

Da bi se odgovorilo na prvo pitanje - je li Upravni sud trebao promijeniti svoju praksu nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, potrebno je razmotriti povijest zaštite ustavnih prava u Republici Hrvatskoj.

2.Pravnopovijesni pregled nastanka instituta zaštite ustavnih prava
Ustav SR Hrvatske iz 1974.³ godine, u članku 412. točka 6., dao je u nadležnost Ustavnom sudu Republike Hrvatske da odlučuje o zaštiti ustavnih prava kada su povrijeđena pojedinačnim aktom ili radnjom tijela, a zakonom nije osigurana druga sudska zaštita, ili kada je to zakonom određeno. Zaštita pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske nije nikada bila realizirana.⁴ Republika Hrvatska (uz Bosnu i Hercegovinu) bila je jedina federalna jedinica u sastavu bivše SFRJ koja je nakon Ustava SFRJ i Ustava SR Hrvatske iz 1974. godine ustrojila poseban Upravni sud Hrvatske. Istodobno bila je jedina federalna jedinica u sastavu bivše SFRJ koja je zaštitu ustavnih sloboda i prava povrijeđenih konačnim pojedinačnim pravnim aktom protiv kojih zakonom nije osigurana druga sudska zaštita, svojim Ustavom propisala kao funkciju Ustavnog suda. Unatoč tome istovjetna nadležnost dana je Upravnom sudu Republike Hrvatske po sili članka 66. Zakona o upravnim sporovima iz 1977. godine. Zakon o upravnim sporovima iz 1977. godine bio je savezni zakon, koji je vrijedio na cjelokupnom području bivše SFRJ, pa republike i pokrajine nisu imale svoje posebne zakone o upravnim sporovima.⁵

Time se u Republici Hrvatskoj stvorio formalni paralelizam republičkim ustavom ustanovljena ustavnosudska i saveznim zakonom ustanovljena upravnosudska zaštita ustavnih sloboda i prava povrijeđenih pojedinačnim aktima protiv kojih nije osigurana druga sudska zaštita. Takva pravna situacija zatečena je i u vrijeme raspada SFRJ i stvaranja Republike Hrvatske. Tada se dogodila obrnuta situacija. Najprije su Zakonom o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91) brisane glave VI. i VII. (posebne i prijelazne i završne odredbe te čl. 67.-80.) preuzetog Zakona, da bi novelom Zakona o upravnim sporovima iz 1992. godine (Nar. nov., br. 9/92) u pravni poredak opet bio vraćen institut odlučivanja o zahtjevu za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina ako je takva sloboda i pravo povrijeđeno konačnim pojedinačnim aktom, a nije osigurana druga sudska zaštita, sudu nadležnom za upravne sporove odgovarajućom primjenom Zakona o upravnim sporovima. Iz navedenog je razvidno da se zakonodavac kolebao o nadležnosti za rješavanje zaštite ustavnih prava budući da je navedena nadležnost izričito stavljena u nadležnost Ustavnog suda člankom tada 125. alineja 3. Ustava, sada, u pročišćenom tekstu članak 129. alineja 4. Ustava (Nar. nov., br. 85/10 - proč. tekst).

Iz navedenog je razvidno da za zaštitu ustavnih prava povrijeđenih pojedinačnim aktima postoji paralelna zaštita Ustavnog suda Republike Hrvatske i Upravnog suda Republike Hrvatske već 20 godina. Prof. dr. sc. Jasna Omejec, predsjednica Ustavnog suda Republike Hrvatske na navedeno ukazuje već dugi niz godina te ističe: »Time je upravnosudska zaštita hijerarhijski postavljena ispod ustavnosudske zaštite iako se nedvojbeno radi o obnašanju istovjetne funkcije Ustavnog suda pred dva različita suda: i Upravni sud (protivno Ustavu) i Ustavni sud (u skladu s Ustavom) odlučuju o povredama Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljenih sloboda učinjenih pojedinačnim aktima tijela državne i javne vlasti kao o glavnoj stvari u postupku«.⁶

Razvidno je da se, sukladno mjerodavnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske⁷, ustavna tužba može podnijeti tek nakon što je iscrpljen prethodni pravni put zaštite protiv povrede ustavnih prava, te je stoga Ustavni sud, polazeći od navedenog, zauzeo stajalište da prije podnošenja ustavne tužbe mora biti okončan upravnosudski postupak pokrenut zahtjevom za zaštitu Ustavom zajamčenih sloboda i prava protiv konačnog pojedinačnog akta protiv kojeg nema druge sudske zaštite, u skladu s člankom 66. Zakona o upravnim sporovima, tako da u Rješenju Ustavnog suda, br. U-III-2854/2003 od 27. veljače 2004., Ustavni sud navodi »Prema stajalištu Ustavnog suda, ako podnositelji ustavne tužbe smatraju da im je aktima Hrvatske gospodarske komore protiv kojih nije predviđena sudska zaštita povrijeđeno jedno od Ustavom zajamčenih prava, oni protiv konačnog pojedinačnog akta donesenog u tom postupku mogu podnijeti zahtjev Upravnom sudu Republike Hrvatske, na temelju odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima. Tek bi time bio iscrpljen dopušteni pravni put u smislu odredbe članka 62. stavak 2. Ustavnog zakona kao pretpostavka za podnošenje ustavne tužbe«.

Dakle, »nakon što je«, kako to ističe Božo Gagro⁸ »odredba članka 66. vraćena u Zakona o upravnim sporovima, odredba članka 28. stavak 2. Ustavnog zakona oslonjena na odredbu članka 125. alineja 3. Ustava može značiti samo to da se ni u slučajevima iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima ne može dovoditi u pitanje nadležnost Ustavnog suda u zaštiti ustavom zajamčenih prava i sloboda građana, što znači da u tim slučajevima postoji dvostupanjsko rješavanje (najprije pred Upravnim sudom u povodu zahtjeva za zaštitu, a potom pred Ustavnim sudom u povodu ustavne tužbe osobe čiji je zahtjev za zaštitu odbijen). Polazeći od sasvim jasnog i preciznog sadržaja odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, nema dvojbe da je Upravni sud uvijek nadležan da odlučuje je li konačnim pojedinačnim aktom povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo i sloboda čovjeka i građanina, bez obzira na donositelja akta, ako nije osigurana druga sudska zaštita. To još više produbljuje sumnju u suglasnost ove zakonske odredbe s odredbama Ustava koji zajamčuje sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, a zaštitu Ustavom zajamčenih prava i sloboda građanina stavlja u nadležnost Ustavnog suda«.

Nedvojbeno se može zaključiti da, što se tiče odlučivanja o zaštiti ustavom zajamčenih sloboda i prava u Republici Hrvatskoj, već 20 godina postoji paralelizam, s tim da je zaštita protiv pojedinačnih akata protiv kojih nije osigurana druga sudska zaštita, osigurana putem članka 66. Zakona o upravnim sporovima pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, koji u konkretnom slučaju nastupa na neki način kao prvostupanjski Ustavni sud te na Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji u takvim slučajevima postupa kao »drugostupanjsko tijelo sui generis«.

Iz prakse Upravnog suda vidljivo je da je na temelju odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima u Republici Hrvatskoj zatražena zaštita protiv niza akata. Primjerice, Odluke Hrvatskog sabora u izboru suca Ustavnog suda Republike Hrvatske, Odluke Hrvatskog sabora o razrješenju glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske, Odluke Državnog sudbenog vijeća o imenovanju sudaca, Odluke ministra pravosuđa o imenovanju predsjednika sudova, Odluke Državnog odvjetničkog vijeća Republike Hrvatske o imenovanju i razrješenju i stegovnoj odgovornosti državnih odvjetnika itd. Iz navedenih je primjera jasno o kakvim se važnim pojedinačnim aktima radi te je stoga vjerojatno zakonodavac, kolebajući se u nadležnosti između Upravnog i Ustavnog suda te paralelne nadležnosti Upravnog i Ustavnog suda, zadržao u pravnom poretku Republike Hrvatske, novelom od 1992. godine Zakona o upravnim sporovima, odredbu članka 66. Zakona o upravnim sporovima, iako je prema mišljenju mnogih autora navedena odredba članka 66. Zakona o upravnim sporovima protivna Ustavu Republike Hrvatske, a što je i naše osobno mišljenje.

S obzirom na  utvrđeni paralelizam te na razmišljanja o protuustavnosti odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, smatramo da je praksu Upravnog suda Republike Hrvatske u primjeni odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima trebalo mijenjati nakon donošenja Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90) te Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 13/91).

Ustavni je sud u niz svojih odluka istaknuo da je »dužnost svih tijela državne i javne vlasti Republike Hrvatske tumačiti odredbe zakona u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanih člankom 3. Ustava koje su temelj za tumačenje Ustava«. Primjerice, iz Odluke Ustavnog suda, br. U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009., objavljenoj u Narodnim novinama, br. 88/09 proizlazi: »Ustavni sud također primjećuje da je primjena navedenog izvanrednog pravnog sredstva (ukidanje po pravu nadzora) i na upravne akte koji su unutar zakonskog roka za ukidanje po pravu nadzora - stekli pravomoćnost dugogodišnja i ustaljena upravna praksa koja datira iz vremena prije donošenja Ustava Republike Hrvatske iz 1990. godine. Danas su se već stekle okolnosti za utvrđenje da je neprihvatljivo ustrajati na takvoj primjeni mjerodavnih zakonskih odredbi ako ona dovodi do učinka suprotnih važećem ustavnopravnom poretku. U tom smislu Ustavni sud ističe da je dužnost svih tijela državne i javna vlasti Republike Hrvatske, pa tako i nadležnog upravnog tijela u konkretnom slučaju, tumačiti odredbu Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o gradnji u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanim člankom 3. Ustava koje su temelj za tumačenje Ustava.«

Ustavni je sud u svojoj Odluci, br. U-III-443/2009 objavljenoj u Narodnim novinama, br. 65/09, vezano uz primjenu članka 66. Zakona o upravnim sporovima istaknuo da navedeni članak ne uređuje upravni spor, da je glavno i jedino pitanje u tom postupku kontrola pojedinačnih akata s gledišta možebitnih povreda Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina. S obzirom na navedeno, Ustavni je sud u toj Odluci istaknuo da se u postupku iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima pravila toga Zakona samo odgovarajući primjenjuju. Dakle, i Ustavni je sud u navedenoj Odluci istaknuo da se pravila Zakona o upravnim sporovima, kada se odlučuje u povodu zahtjeva iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima, ne primjenjuju doslovno, već samo na odgovarajući način. Unatoč tome, u dugogodišnjoj se praksi Upravnog suda odgovarajućom primjenom Zakona o upravnim sporovima u situacijama kada se utvrdilo da su povrijeđena ustavna prava te se ocijenilo da je zahtjev iz članka 66. osnovan, odluka poništavala.

Prema stajalištu Ustavnog suda koje je izraženo u navedenoj Odluci, u situaciji kada je kontrola iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima zadržana u pravnom poretku Republike Hrvatske i nakon što je u ustavnom poretku Republike Hrvatske Ustavni sud postao nadležan za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda zajamčenih Ustavom putem instituta ustavne tužbe, Upravni je sud u takvim okolnostima dužan primjenjivati članak 66. Zakona o upravnim sporovima, vodeći računa o temeljnim postulatima pozitivnog ustavnog poretka Republike Hrvatske. Na to ga izrekom obvezuje i članak 118. stavak 3. Ustava, koji propisuje da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava. Dakle, sudovi ponajprije sude na temelju Ustava. Ustavni je sud u navedenoj Odluci naveo: »Provodeći postupak iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima Upravni sud je dužan uvažavati činjenicu da je Ustavni sud od prosinca 1990. godine jedino Ustavom ovlašteno tijelo za ispitivanje eventualnih povreda ustavnih prava u pojedinačnim slučajevima i za ukidanje pojedinačnih akata nadležnih tijela državne i javne vlasti kojima su ta prava povrijeđena. Sukladno navedenom, Upravni sud prekoračuje granice Ustava kada u postupku iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima u odgovarajućoj primjeni tog Zakona poništava (anulira osporene pojedinačne akte), jer anulacijske ovlasti u postupcima zaštite ljudskih prava nema ni jedno tijelo u državi, pa ni Ustavni sud. Načelno, dakle, ni jedno tijelo u državi nije ovlašteno poništavati odluke Hrvatskog sabora o izboru sudaca Ustavnog suda, ali ni druge pojedinačne akte iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima, jer je ustavotvorac u postupcima koji se vode zbog povrede ustavnih prava pojedinačnim aktima iz članka 128. alineja 4. Ustava i članka 62. stavak 2. Ustavnog zakona, ovlast ograničio na ukidanje (kasaciju) tih akata. Zaključno, anulacija pojedinačnih akata iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima u dosadašnjoj se praksi Upravnog suda provodila neposrednom, a ne odgovarajućom primjenom tog Zakona, čime je Upravni sud postupao protivno ustavnom načelu da sudovi sude na temelju zakona, ali i na temelju Ustava«. 

Kao što je već navedeno, u članku 128. stavak 1. alineja 4. (u pročišćenom tekstu Ustava - čl. 129. al. 4.) Ustava Republike Hrvatske propisano je da Ustavni sud Republike Hrvatske odlučuje u povodu ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kada su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčenu Ustavom Republike Hrvatske.

Odredbom članka 131. Ustava Republike Hrvatske (u pročišćenom tekstu Ustava čl. 132.), između ostalog, propisano je da će se postupak i pravno djelovanje odluka Ustavnog suda, zaštita ljudskih prava i temeljenih sloboda zajamčenih Ustavom i druga pitanja važna za izvršavanje dužnosti i rad Ustavnog suda Republike Hrvatske urediti ustavnim zakonom. Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske uređen je način odlučivanja u povodu ustavnih tužbi te je odredbom članka 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst) propisano da odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo. Dakle, jasno je da je na temelju Ustava donesen Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske te da je Ustavnim zakonom propisano da Ustavni sud kada odlučuje o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, te kad nađe da je osporavanim aktom povrijeđeno ustavno pravo, može takav akt samo ukinuti, a ne i poništiti.

Kao što smo već prije naveli, Upravni sud Republike Hrvatske u povodu članka 66. Zakona o upravnim sporovima, odlučuje također o povredi ustavnih prava te pruža zaštitu onima kojima su ta prava možebitno povrijeđena konačnim pojedinačnim aktom protiv kojeg nije osigurana druga sudska zaštita. Smatramo da Upravni sud prekoračuje granice Ustava kada u postupku iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima »u odgovarajućoj primjeni« poništava osporene pojedinačne akte budući da anulacijske ovlasti u postupcima zaštite ljudskih prava nema niti jedno tijelo u državi, pa ni Ustavni sud, kako je to istaknuto u prije navedenoj Odluci, br. U-III-443/09.

Stoga smatramo da je odgovor na uvodno postavljeno pitanje je li Upravni sud Republike Hrvatske nakon donošenja Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske trebao promijeniti dosadašnju praksu, potvrdan. 

Upravni je sud, odlučujući o zaštiti ljudskih prava, na neki način prvostupanjski sud u postupku zaštite ljudskih prava. 

On u postupku koji provodi, u povodu članka 66. Zakona o upravnim sporovima, nastupa kao »kao prvostupanjski Ustavni sud«. 

Smatramo, stoga, da ni prvostupanjski sud ne može imati veće ovlasti od drugostupanjskog suda (Ustavnog suda Republike Hrvatske).

Osim ustavnopravnih razloga nije na odmet spomenuti i praktične i logične razloge. Naime, u situaciji kad bi bila od strane Ustavnog suda potvrđena odluka Upravnog suda kojim se poništava odluka, primjerice o izboru suca Ustavnog suda, tada bi bile dovedene u pitanje stotine odluka Ustavnog suda u donošenju kojih je sudjelovao taj sudac, a koje su donesene do donošenja odluke o poništavanju njegovog izbora. 

Naime, odredbom članka 62. Zakona o upravnim sporovima, jasno je propisano da kada sud poništi akt protiv kojeg je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kojem se nalazio prije nego što je poništeni akt donesen. Posljedice poništenja su jače nego posljedice ukidanja, budući da u slučaju poništenja nastupa situacija kao da osporena odluka nije niti donesena, jer poništavanje djeluje ex tunc. Stoga je teško i zamisliti konkretne posljedice koje bi proizvela odluka o poništavanju odluke Hrvatskog sabora o izboru suca Ustavnog suda na sve odluke Ustavnog suda koje je Ustavni sud donio u sastavu u kojem je sudjelovao sudac čija je odluka o izboru poništena. Tu bi se vjerojatno našlo i niz odluka kojima je dana zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda nizu fizičkih i pravnih osoba u Republici Hrvatskoj te odluke o ukidanju pojedinih odredaba zakona, odnosno drugih propisa. Stoga bi takva doslovna primjena Zakona o upravnim sporovima bila i suprotna načelu razmjernosti iz članka 16. Ustava Republike Hrvatske.

Kao što je već navedeno, člankom 131. (čl. 132. - proč. tekst) Ustava Republike Hrvatske propisano je da će se postupak i pravno djelovanje odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske propisati Ustavnim zakonom. Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, i to je propisano odredbom članka 31. Naime, članak 31. Ustavnog zakona uređuje pravno djelovanje odluka Ustavnog suda. 

U općim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu odredbom članka 31. stavak 1. i 2. propisano je da su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatne i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba. Sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samoupravne dužna su u sklopu svog ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda. S obzirom na navedenu odredbu iz Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, smatramo da su odluke Ustavnog suda obvezatne i da su sva pravna shvaćanja koja su izražena u odlukama Ustavnog suda načelno obvezatna za sve pa da je i Upravni sud, u sklopu svog ustavnog i zakonskog djelokruga, dužan provoditi odluke Ustavnog suda te je vezan pravnim shvaćanjima, izraženima u tim odlukama. Dakle, prema našem mišljenju, nema dvojbe da su stajališta Ustavnog suda izrečena u svim odlukama, pa tako i odlukama u povodu ustavnih tužbi, načelno i opće obvezujuća. 

Takvo pravno shvaćanje zauzeo je i Ustavni sud u niz svojih odluka. Primjerice, iz Odluke Ustavnog suda, br. U-III-B-1005/04 od 8. srpnja 2004., objavljene u Narodnim novinama, br. 96/04 proizlazi: »Nepoštivanjem pravnih stajališta Ustavnog suda i neuvažavanjem ustavnosudskom praksom ustanovljenih obvezujućih pravnih standarda za primjenu članka 49. stavka 2. Zakona o odvjetništvu, Izvršni odbor Hrvatske odvjetničke komore osporenim rješenjem grubo je povrijedio ustavna prava podnositelja, zajamčena člancima 14. stavkom 2., 29. stavkom 1., 44. i 54. Ustava«. 

Iz Odluke Ustavnog suda, br. U-III-B-1373/2009 od 22. srpnja 2009. (Nar. nov., br. 88/09): »Ustavni sud na kraju napominje da nakon donošenja ove odluke, predmete istovrsne ili slične ovom neće razmatrati u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama na temelju posljednjeg dijela odredbe članka 63. stavak 1. Ustavnog zakona, budući da su načelna pravna stajališta izražena u ovoj odluci obvezujuća za sve pa više ne postoji potreba za njegovim postupanjem prije iscrpljivanja prethodno dopuštenih pravnih sredstava.«

Iz navedenih Odluka razvidno je da Ustavni sud smatra da su načelna pravna stajališta obvezatna za sve, pa tako i za Upravni sud Republike Hrvatske.

Prema nekim razmišljanjima, iznesenima na sjednici sudaca Upravnog suda Republike Hrvatske odluke Ustavnog suda su obvezujuće za Upravni sud samo u konkretnim slučajevima. Vjerojatno takva razmišljanja polaze iz odredbe članka 77. stavak 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu prema kojim odredbama, kad ustavnu tužbu usvoji i osporeni akt ukine, Ustavni sud u obrazloženju navodi koje je ustavno pravo povrijeđeno i u čemu se povreda sastoji. Pri donošenju novog akta iz članka 76. stavak 2. ovoga Ustavnog zakona, nadležno sudbeno ili upravno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravna osoba s javnim ovlastima, obvezatni su poštovati pravna stajališta Ustavnog suda izražena u odluci kojom se ukida akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja ustavne tužbe. 

Navedeno je, dakako, točno te u situacijama kad je Ustavni sud ukinuo presudu Upravnog suda i vratio predmet na ponovni postupak, Upravni je sud, koliko je nama poznato, uvijek poštovao pravna stajališta izražena u odlukama Ustavnog suda. 

To u praksi znači sljedeće, da je kojim slučajem Ustavni sud umjesto što je sam riješio stvar u predmetu, br. U-III-443/2009 vratio predmet na ponovni postupak Upravnom sudu Republike Hrvatske, što je prema našim saznanjima, bila praksa Ustavnog suda, Upravni sud bi poštujući stajališta izražena u navedenoj odluci osporenu odluku Hrvatskog sabora, u slučaju kad bi ponovno utvrdio povredu ustavnih prava podnositelja zahtjeva iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima, mogao samo ukinuti, a ne i poništiti budući da je vezan pravnim shvaćanjem izraženim u odluci Ustavnog suda, sukladno odredbi članka 77. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Tada vjerojatno ni za jednog suca ovoga Suda ne bi bilo dvojbe da treba poštovati odluku Ustavnog suda, budući da bi se radilo o konkretnom slučaju, u povodu konkretne ustavne tužbe. 

Dakle, u povodu takve odluke Ustavnog suda, Upravni sud morao bi promijeniti svoje pravno stajališta te bi ukinuo, a ne poništio osporenu odluku (dakako, ako bi ustrajao na tome da su podnositelju povrijeđena ustavna prava). 

U slučaju kad Upravni sud ne bi poštovao pravno shvaćanje izneseno u odluci Ustavnog suda u povodu ustavne tužbe, vjerojatno bi Ustavni sud ponovno zauzeo isto pravno shvaćanje te predmet vratio na ponovni postupak ili sâm riješio stvar. 

Iz navedenog je vidljivo da se, u stvari, radi o zatvorenom krugu te u slučaju kad ne bi bile poštovane odluke Ustavnog suda i u konkretnom slučaju te kad u povodu tih konkretnih slučajeva ne bi bila mijenjana buduća praksa Upravnog suda Republike Hrvatske, ponovno bi došlo do situacije da bi Ustavni sud ukidao presude Upravnog suda. 

Na taj način, nepoštovanjem pravnih shvaćanja izraženih u odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske, uvodi se pravna nesigurnost, nejednakost pred zakonom te se prisiljava stranke na podnošenje ustavne tužbe. Dakle, i u slučajevima kad bi se tumačilo da su stajališta Ustavnog suda pravno obvezujuća samo u konkretnom slučaju, navedeno bi dovelo, vjerojatno s vremenom, ipak do promjene prakse Upravnog suda, kao što smo prije naveli. 

Međutim, odredba članka 77. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu je odredba koja se odnosi samo na postupanje Ustavnog suda u slučaju usvajanja ustavne tužbe. Ona se nalazi u Glavi V. Ustavnog Zakona o Ustavnom sudu, a odnosi se na zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, dok se odredba članka 31. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu nalazi u Glavi III. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koja propisuje postupak pred Ustavnim sudom - opće odredbe.

Odredba članka 31. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, prema kojoj su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni, nalazi se među općim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Za tumačenje pojedinog propisa važno je gdje se odredba nalazi u strukturi propisa. Ova odredba nalazi se među temeljnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, a donesena je na temelju izričite ovlasti iz odredbe članka 131. Ustava (132. - proč. tekst) prema kojoj se pravno djelovanje odluka Ustavnog suda uređuje Ustavnim zakonom, kako je to u konkretnom slučaju i učinjeno. 

S obzirom na navedeno smatramo da su stajališta izražena u odlukama Ustavnog suda, načelna pravna stajališta koja su obvezujuća za sve pa tako i za Upravni sud Republike Hrvatske. Dakle, odgovor i na drugo uvodno postavljeno pitanje je prema našem mišljenju pozitivan. 

Prema dosadašnjoj praksi Upravnog suda Republike Hrvatske, u postupcima provedenim na temelju odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, u slučajevima kad je Upravni sud našao da su povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode (iako je pojam u Zakonu o upravnim sporovima zastario te glasi: zaštita Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina), Upravni je sud poništavao konačni pojedinačni akt koji je bio predmet postupka. 

Razlozi za poništavanje pojedinačnog akta su odgovarajuća primjena Zakona o upravnim sporovima, a on u slučajevima uvažavanja tužbe predviđa poništenje, a ne ukidanje akta. 

Smatramo da se u praksi nije radilo odgovarajućom primjenom Zakona o upravnim sporovima, već doslovnom primjenom tog Zakona te je tako došlo do prekoračenja granica iz Ustava, kako je već prije obrazloženo. 

Prema praksi Upravnog suda Republike Hrvatske, navedeni postupci su hitni iako to nigdje ne piše u Zakonu o upravnim sporovima koji se »odgovarajući primjenjuje«. Za navedenu hitnost mogu se naći argumenti, ali ne u Zakonu o upravnim sporovima već u Ustavu i Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Dakle, ipak se, što se tiče hitnosti postupanja, primjenjuje Ustav i Ustavni zakon. 

Što se tiče same hitnosti u praksi Upravnog suda, ona nije dosljedno primjenjivana budući da se u nekim slučajevima vezano upravo uz odluku Hrvatskog sabora o izboru suca Ustavnog suda u jednom predmetu odlučivalo godinu i pol dana, o drugom osam mjeseci, a sada je na sudu predmet koji je zaprimljen u mjesecu srpnju 2009., koji do pisanja ovog članka, u veljači 2011. godine nije riješen.

Smatramo da je u praksi Upravnog suda bilo dosta lutanja vezanog uz odgovarajuću primjenu Zakona o upravnim sporovima, a da je Sud zauzimao određena pravna shvaćanja ne odgovarajućom, već doslovnom primjenom Zakon o upravnim sporovima. 

Jedan primjer za to je i zaključak sa sjednice sudaca, održane 4. listopada 2010., prema kojem Zaključku: »Upravni sud Republike Hrvatske u postupku koji se vodi temeljem članka 66. Zakona o upravnim sporovima nije vezan ustavnim povredama istaknutim u zahtjevu za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina.«

Navedeni Zaključak suprotan je dugogodišnjoj ustaljenoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, ali i Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji je donesen na temelju ustavne ovlasti iz članka 131. (čl. 132. - proč. tekst) Ustava Republike Hrvatske, prema kojoj je odredbi Ustava, kao što smo već naglasili, propisano da će se postupak za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom urediti Ustavnim zakonom.

Naime, odredbom članka 71. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu izričito je navedeno da vijeće, odnosno sjednica Ustavnog suda ispituje samo one povrede ustavnih prava koje su istaknute u ustavnoj tužbi. 

Ako se sve prije navedeno ima na umu onda smatramo da je Upravni sud Republike Hrvatske donošenjem takvog zaključka zaobišao Ustav. 

Upravni bi sud, odlučujući o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom, trebao, osim što bi morao suditi na temelju Ustava i Ustavnog zakona, voditi računa i o bogatoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, a ne da se dogodi da u nekim odlukama Upravni sud utvrđuje da su povrijeđene odredbe Ustava koje niti ne sadržavaju ustavno pravo. 

Tako je, primjerice, u jednoj presudi Upravnog suda navedeno: »Sud smatra da je osporenom odlukom povrijeđeno ustavno pravo jednakosti pred zakonom, sukladno članku 14. stavku 2. Ustava Republike Hrvatske, te je osporena Odluka donesena u suprotnosti s člankom 19. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.« Međutim, prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, odredba članka 19. stavak 1. Ustava ne sadržava ljudska prava i temeljne slobode koji su Ustavom zajamčeni fizičkoj i pravnoj osobi. 

Navedena odredba, stoga, ne može biti osnova za usvajanje ni ustavne tužbe, a niti zahtjeva iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima.

Novim Zakonom o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10) nije u nadležnost upravnog sudovanja stavljena zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda. Dakle, u novom Zakonu o upravnim sporovima nema više niti jedne odredbe koja bi bila slična članku 66. Zakona o upravnim sporovima te će stoga ubuduće nestati prije navedene dvojbe, barem one koja se javljala u primjeni članka 66. Zakona o upravnim sporovima, iako će možda, i nadalje, ostati dvojba o pravnom djelovanju odluka Ustavnog suda.

S obzirom na sve navedeno - a to je ponajprije paralelna nadležnost Upravnog i Ustavnog suda u zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, ustavna obveza suda da sudi na temelju Ustava, praksa Ustavnog suda te načelno obvezujuća pravna stajališta Ustavnog suda - na sjednici svih sudaca Upravnog suda od 14. veljače 2011. predloženo je da Upravni sud Republike Hrvatske promijeni pravno shvaćanje u primjeni odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima i donese zaključak da u slučaju osnovanosti zahtjeva iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima Upravni sud može konačni pojedinačni akt samo ukinuti.

Međutim, na zajedničkoj sjednici svih sudaca Upravnog suda Republike Hrvatske, 14. veljače 2011., takav zaključak nije prihvaćen, te će Upravni sud Republike Hrvatske, unatoč svemu navedenom, i nadalje u slučaju kad nađe da je zahtjev iz članka 66. Zakona o upravnim sporovima osnovan, konačni pojedinačni akt poništiti, a ne ukinuti, kao što je bilo predloženo.


1 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 -
proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr. 76/10 i 85/10 - proč. tekst). 
2 Prvi Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske objavljen je u Nar. nov., br. 13 od 21. ožujka 1991., a novi Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske objavljen je u Nar. nov., br. 99 od 29. rujna 1999. 
3 Ustav Republike Hrvatske iz 1974. bio je proglašen 22. veljače 1974. (Nar. nov., br. 8/74). 
4 Prof. dr. sc Jasna Omejec: Odnos Ustavnog suda i Upravnog suda u kontroli javne uprave u Republici Hrvatskoj, zbornik radova »Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja«, HAZU, Zagreb, 2006. 
5 Prema Ustavu SFRJ iz 1974. godine, u isključivoj je nadležnosti federacije bilo pravo da preko saveznih organa uređuje, uz ostalo, kazneni i druge sudske postupke, uključujući upravno sudstvo. 
6 Prof. dr. sc. Jasna Omejec: Prilog reformi upravnog spora -
odnos između upravnog i ustavnog sudovanja u Republici Hrvatskoj, zbornik radova »Upravno pravo i upravni postupak u praksi - aktualna pitanja i problemi«, Inženjerski biro, listopad 2006. 
7 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst). 
8 Božo Gagro: Zaštita prava građana i drugih subjekata od nezakonitog rada tijela državne uprave, Hrvatska javna uprava god. 1. (1999,), broj 3.