1. UVOD
Nakon što je Republika Hrvatska u lipnju 2017. izašla iz procedure prekomjernog proračunskog manjka, prudencijalno upravljanje okvirom ekonomskih politika dovelo je do realnog rasta bruto domaćeg proizvoda (u nastavku teksta: BDP), rasta zaposlenosti, plaća, snažnog poreznog i neporeznog rasterećenja uz ostvarenje proračunskog viška u trogodišnjem razdoblju prije izbijanja krize te znatnog pada javnog duga. Time je stvoren fiskalni prostor za brzu i snažnu fiskalnu potporu za održavanje zaposlenosti i cjelokupne gospodarske aktivnosti kao odgovor na krizu uzrokovanu pandemijom koronavirusa. Osim toga, pozitivni fiskalni rezultati omogućili su Republici Hrvatskoj povratak u investicijski kreditni rejting, a ujedno i bili preduvjet za ubrzanje procesa pristupanja Republike Hrvatske Europskom tečajnom mehanizmu.

U 2021. cijeli svijet i dalje je suočen sa zdravstvenom krizom uzrokovanom pandemijom koronavirusa, ali i njezinim ekonomskim posljedicama. Ukupni financijski efekt koronakrize na proračun do sada iznosi preko 32 milijarde kuna.

Za sagledavanje ukupne slike gospodarstva i fiskalnih pokazatelja ne smije se zanemariti i činjenica da je Republika Hrvatska u 2020. pogođena i s dva razorna potresa i to s najpogođenijim glavnim gradom Zagrebom te Banovinom i neposrednom okolicom.

Da bi se državni proračun prilagodio novim okolnostima, Hrvatski sabor donio je Izmjene i dopune Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2021. godinu i projekcije za 2022. i 2023. godinu (u nastavku teksta: Izmjene i dopune Državnog proračuna) te je dao suglasnosti na izmjene i dopune financijskih planova izvanproračunskih korisnika. Navedeni su dokumenti, zajedno sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2021. godinu, objavljeni u Narodnim novinama, broj 69 iz 2021.

U odnosu na prvotni plan za 2021., ovim Izmjenama i dopunama Državnog proračuna ukupni prihodi povećavaju se za 3 milijarde kuna i iznose 150,3 milijarde kuna, a ukupni rashodi državnog proračuna povećavaju se za 9,4 milijarde kuna odnosno planirani su u iznosu od 167,4 milijarde kuna. Nastavak pandamije koronavirusa doveo je do daljnje potrebe nastavka snažne potpore zdravstvu i gospodarstvu. Tako se ovim izmjenama i dopunama prvenstveno osiguravaju sredstva za sanaciju ustanova u zdravstvu i za izdvajanja za potpore za očuvanje radnih mjesta u djelatnostima pogođenima koronavirusom. U nastavku navodimo najvažnije odrednice Izmjena i dopuna Državnog proračuna te Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2021. godinu.

2. MAKROEKONOMSKA KRETANJA U SLJEDEĆEM RAZDOBLJU
Prema makroekonomskim pokazateljima za domaće gospodarstvo i međunarodno okruženje, kao i prevladavajućim očekivanjima, dostupnima tijekom izrade Programa Konvergencije Republike Hrvatske, u 2021. predviđen je realan rast BDP-a od 5,2 %. U navedenu projekciju uključen je i makroekonomski utjecaj Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. – 2026., koji upućuje na ubrzanje stope rasta BDP-a u odnosu na osnovni scenarij u iznosu od 0,3 postotna boda u 2021. Osobna potrošnja bit će glavni pokretač rasta domaće potražnje u 2021., a snažan doprinos rastu doći će i od bruto investicija u fiksni kapital. U manjoj mjeri, rastu BDP-a pozitivno će pridonijeti državna potrošnja i kategorija promjene zaliha, dok će doprinos neto inozemne potražnje biti negativan.

Nadalje, prva procjena Državnog zavoda za statistiku pokazuje da je realni BDP u prvom tromjesečju 2021. smanjen za 0,7 % u odnosu na isto tromjesečje prošle godine.

Dosad objavljeni visokofrekventni pokazatelji ukazuju na povoljna kretanja u drugom tromjesečju 2021. Rezultati anketiranja poduzeća za svibanj ukazuju na nastavak snažnog rasta pouzdanja poslovnih subjekata, koji je bio prisutan u svim djelatnostima, a najizraženiji u sektoru usluga. Nadalje, u svibnju je nastavljen trend poboljšanja potrošačkog optimizma na mjesečnoj razini. Takva kretanja početkom 2021. nešto su povoljnija u odnosu na očekivanja iz Programa konvergencije Republike Hrvatske te tako predstavljaju pozitivan rizik za projekciju rasta.

3. FISKALNA KRETANJA
Prihodi državnog proračuna planirani Izmjenama i dopunama Državnog proračuna temelje se na očekivanom oporavku gospodarske aktivnosti, uzimajući u obzir fiskalne učinke poreznih izmjena u okviru sustava poreza na dobit, poreza na dohodak i poreza na dodanu vrijednost te trošarinskih propisa. Naime, od 1. siječnja 2021. stopa poreza na dobit za sve poduzetnike koji imaju promet do 7,5 milijuna kuna smanjena je s 12 % na 10 %, dok su u sustavu poreza na dohodak snižene stope poreza na dohodak sa 36 % na 30 % odnosno sa 24 % na 20 %. Kod poreza na dodanu vrijednost od 1. srpnja 2021. ukida se oslobođenje od plaćanja PDV-a pri uvozu dobara male vrijednosti.

Znatan učinak na prihode proračuna imat će i povlačenje sredstava iz EU fondova, ponajprije iz tekućeg Višegodišnjeg financijskog okvira 2014. - 2020., ali se predviđaju i nova sredstva iz Višegodišnjeg financijskog okvira 2021. – 2027.

Nadalje, u fiskalne projekcije uključeno je i korištenje sredstava iz Fonda solidarnosti u svrhu sanacije šteta od potresa te iz Mehanizma za oporavak i otpornost, koja će se usmjeriti za očuvanje i potporu otvaranju radnih mjesta te za jačanje oporavka i otpornosti gospodarstva kroz razvojne, strateške i reformske projekte.

Izmjenama i dopunama Državnog proračuna ukupni prihodi iznose 150,3 milijarde kuna, od čega prihodi poslovanja iznose 149,4 milijarde kuna, a prihodi od prodaje nefinancijske imovine 924 milijuna kuna. Ukupni proračunski prihodi povećavaju se za 3 milijarde kuna, što prvenstveno proizlazi iz povećanja prihoda od pomoći odnosno prihoda iz EU fondova koji se povećavaju za 1,4 milijarde kuna. U isto vrijeme, prihodi od poreza povećavaju se za 337 milijuna kuna, pri čemu najveće pozitivne promjene bilježi prihod od trošarina i poreza na dobit. Nadalje, povećavaju se prihodi od doprinosa za 414 milijuna kuna u odnosu na prvotni plan. To povećanje rezultat je očekivanog stanja na tržištu rada, odnosno očekivanog oporavka plaća i zaposlenosti, koje je izravna posljedica rasta gospodarstva i turističke aktivnosti uzrokovanog smirivanjem pandemije koronavirusa i procjepljivanjem stanovništva.

Nadalje, Izmjenama i dopunama Državnog proračuna osiguravaju se dodatna sredstva za podmirenje dugova zdravstvenog sustava. Također, Vlada Republike Hrvatske već je u proteklom razdoblju nizom aktivnosti dala poticaj za zadržavanje radnih mjesta, ali i rješavanje problema nelikvidnosti onima čija je poslovna aktivnost smanjena zbog epidemije te se Izmjenama i dopunama Državnog proračuna u okviru izvora financiranja općih prihoda i primitaka osiguravaju dodatna sredstva za mjeru potpore za očuvanje radnih mjesta u djelatnostima pogođenim pandemijom koronavirusa, i to dijelom za buduće isplate, a dijelom kako bi se omogućilo da se dio već isplaćenih sredstava iz izvora financiranja pomoći EU preraspodijeli na izvor financiranja opći prihodi i primici. Ujedno, osiguravaju se i sredstva za rast osnovica za obračun plaća u državnim i javnim službama.

Slijedom navedenog, Izmjenama i dopunama Državnog proračuna ukupni rashodi planirani su u iznosu od 167,4 milijarde kuna i povećavaju se za 9,4 milijarde kuna u odnosu na prvotni plan za 2021.

Rashodi koji se financiraju iz izvora financiranja koji utječu na rezultat proračuna opće države, a to su opći prihodi i primici, doprinosi i namjenski primici, povećavaju se za 7,1 milijardu kuna, dok se rashodi koji se financiraju iz izvora financiranja koji ne utječu na rezultat proračuna opće države (EU i ostali izvori) povećavaju za 2,3 milijarde kuna.

Unutar rashoda financiranih iz izvora financiranja koji utječu na rezultat proračuna opće države najznačajnija povećanja odnose se na povećana izdvajanja za potpore za očuvanje radnih mjesta u djelatnostima pogođenima koronavirusom u iznosu 2 milijardi kuna, povećani transfer Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje u iznosu od 1,4 milijarde kuna, dodatna sredstva za sanaciju ustanova u zdravstvu u iznosu od 1,4 milijarde kuna, dodatna sredstva za rashode za zaposlene (uključujući rashode za zaposlene u osnovnom i srednjem školstvu) u iznosu od 798 milijuna kuna, povećana izdvajanja za sufinanciranje EU projekata na regionalnoj i lokalnoj razini u iznosu od 250 milijuna kuna, dodatna sredstva za dodjelu potpora sektorima u kulturi, turizmu i prijevozu pogođenim epidemijom koronavirusa u iznosu od 150 milijuna kuna kao i za povećana izdvajanja za sredstva učešća za pomoći EU u iznosu od 58,9 milijuna kuna.

U okviru rashoda koji ne utječu na rezultat proračuna opće države (EU i ostali izvori) najznačajnija povećanja odnose se na provedbu mjera i projekata financiranih iz EU sredstava u iznosu od 1,2 milijarde kuna, od čega za mjere ruralnog razvoja 673,3 milijuna kuna, za projekte financirane iz Mehanizma za oporavak i otpornost 162,1 milijun kuna i za provedbu projekata u nadležnosti Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije 141,1 milijun kuna. Povećana su sredstva zdravstvenih ustanova kojima je osnivač Republika Hrvatske u iznosu od 655,5 milijuna kuna u okviru izvora financiranja prihodi za posebne namjene za podmirenje dugova prema veledrogerijama. Nadalje, iz sredstava donacija uplaćenih na račun Državnog proračuna iznos od 105,4 milijuna kuna utrošit će se za obnovu stambenih jedinica na području gdje je proglašena katastrofa.

Gledano kroz funkcijsku klasifikaciju, povećanje rashoda prvenstveno je rezultat povećanih izdvajanja za zdravstvo, i to za 4,2 milijarde kuna zbog sanacije ustanova u zdravstvu i transfera Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje, rashoda ustanova u zdravstvu kojima je osnivač Republika Hrvatska i ulaganja u zdravstvenu infrastrukturu. Rashodi za socijalnu zaštitu povećavaju se za 2,4 milijarde kuna prvenstvo zbog potpora za očuvanje radnih mjesta u djelatnostima pogođenima koronavirusom te izdvajanja za mirovine, dok se rashodi za opće javne usluge povećavaju u iznosu od 1,3 milijarde kuna prvenstveno zbog osiguravanja potrebnih sredstava za rashode za zaposlene. Slijedom ukupno planiranih prihoda i rashoda u Izmjenama i dopunama Državnog proračuna, manjak državnog proračuna za 2021. planiran je u iznosu od 17,1 milijardi kuna ili 4,3 % BDP-a, što predstavlja povećanje od 6,4 milijarde kuna ili 1,6 postotnih bodova BDP-a u odnosu na prvotno planirani za 2021.Planirani manjak financirat će se razlikom ukupnih primitaka od financijske imovine i zaduživanja te ukupnih izdataka za financijsku imovinu i otplate zajmova. Pritom su ukupni primici od financijske imovine i zaduživanja planirani u iznosu od 45,6 milijardi kuna, dok su ukupni izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova planirani u iznosu od 28,8 milijardi kuna.

Novim planom u 2021. opći proračun prema nacionalnoj metodologiji ostvaruje manjak od 18,8 milijardi kuna, što predstavlja 4,7 % BDP-a. Uz očekivani manjak državnog proračuna od 4,3 % BDP-a, očekuje se da će izvanproračunski korisnici ostvariti višak od 0,1 % BDP-a, dok će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave zabilježiti manjak od 0,5 % BDP-a.

Kada se tim veličinama pridodaju prilagodbe nacionalne metodologije računskog plana metodologiji ESA 2010 te projekcije ostalih pravnih osoba koje su statistički uključene u sektor opće države prema metodologiji ESA 2010, procjenjuje se da će planirani manjak općeg proračuna u 2021. iznositi 15,3 milijarde kuna ili 3,8 % BDP-a.

Temeljem kretanja fiskalnog salda proračuna opće države i snažnog oporavka cjelokupne gospodarske aktivnosti, očekuje se da će udio javnog duga u BDP-u u 2021. zabilježiti smanjenje za 2,2 postotna boda te će iznositi 86,6 % BDP-a. U nastavku se daje tablični prikaz procjene ukupnog manjka/viška proračuna opće države.

4. ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O IZVRŠAVANJU DRŽAVNOG PRORAČUNA REPUBLIKE HRVATSKE ZA 2021. GODINU
Na istoj sjednici Hrvatskog sabora na kojoj su donesene Izmjene i dopune Državnog proračuna donesen je i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2021. godinu (Nar. nov., br. 69/21 - u nastavku teksta: Izmjene i dopune Zakona o izvršavanju).

Izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju promijenjen je iznos zaduživanja na inozemnom i domaćem tržištu novca i kapitala i tekuće otplate glavnice državnog duga, što je iskazano u Računu financiranja pa se zaduženje na inozemnom i domaćem tržištu može provesti do ukupnog iznosa od 42,4 milijarde kuna. Tekuće otplate glavnice državnog duga smanjuju se i iznose 21,9 milijardi kuna.

Također, promijenjena je i visina zaduženja i tekuće otplate za izvanproračunske korisnike državnog proračuna. Zaduženje izvanproračunskih korisnika povećava se za 574,7 milijuna kuna i iznosi 2,8 milijardi kuna, a tekuće otplate glavnice duga povećavaju se za 461,1 milijun kuna i iznose 2,6 milijardi kuna.

Povećana je i godišnja vrijednost novih jamstava na 5,8 milijardi kuna, od čega se iznos od 3,1 milijarda kuna odnosi na izvanproračunske korisnike.

Izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju propisuje se da Vlada Republike Hrvatske donosi odluku o isplati razlike iznosa uvećanja plaće za prekovremeni rad radnicima u djelatnosti zdravstva i zdravstvenog osiguranja na prijedlog Ministarstva zdravstva.

Sredstva za isplatu razlike iznosa uvećanja plaće za prekovremeni rad radnika u zdravstvenim ustanovama kojima su osnivači Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave planirana su na pozicijama Ministarstva zdravstva te je utvrđena mogućnost preraspodjele navedenih sredstava bez ograničenja.

Također, utvrđuje se pravna osnova za isplatu navedenih sredstava zdravstvenim ustanovama kojima su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Usto, propisuje se i način isplate sredstava za podmirivanje dijela dospjelih obveza bolničkih zdravstvenih ustanova kojima su osnivači Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave prema dobavljačima lijekova, potrošnog i ugradbenog medicinskog materijala. Utvrđuje se da Vlada Republike Hrvatske donosi odluke o isplati sredstava iz državnog proračuna za podmirenje dijela obveza bolničkih zdravstvenih ustanova kojima su osnivači Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na prijedlog Ministarstva zdravstva, na koje prethodnu suglasnost mora dati Ministarstvo financija, a sve s ciljem zadržavanja jednake razine zdravstvene zaštite na cijelom području Republike Hrvatske.

Utvrđena je i mogućnost preraspodjele tih sredstava bez ograničenja te je dana pravna osnova za njihovu isplatu zdravstvenim ustanovama kojima su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Napominje se da je za ukupno podmirenje dijela obveza bolničkih zdravstvenih ustanova kojima su osnivači Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u državnom proračunu planiran iznos od 1,4 milijarde kuna, od toga za bolničke zdravstvene ustanove kojima su osnivači Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave 271,0 milijun kuna, dok je za bolničke zdravstvene ustanove kojima je osnivač Republika Hrvatska planiran iznos od 1,1 milijarda kuna.

Nadalje, utvrđuje se da se sredstva Fonda solidarnosti Europske unije planiraju u Državnom proračunu na pozicijama korisnika koji su utvrđeni kao tijela odgovorna za provedbu financijskog doprinosa sukladno Odluci o načinu raspodjele bespovratnih financijskih sredstava iz Fonda solidarnosti Europske unije, odobrenih za financiranje sanacije šteta od potresa na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije i Zagrebačke županije, imenovanju i određivanju zaduženja nacionalnog koordinacijskog tijela, tijela odgovornih za provedbu financijskog doprinosa i neovisnog revizorskog tijela (Nar. nov., br. 125/20).

Također, utvrđuje se pravna osnova za doznaku dijela tih sredstava jedinicama područne (regionalne) samouprave i Gradu Zagrebu, koji su navedenom Odlukom utvrđeni kao tijela odgovorna za provedbu financijskog doprinosa.

S ciljem ubrzavanja postupka procesa obnove od potresa koji su 2020. pogodili Republiku Hrvatsku, ovim Zakonom utvrđuje se da Fond za obnovu Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije i Zagrebačke županije te Središnji državni ured za obnovu i stambeno zbrinjavanje mogu preuzeti obvezu po ugovoru koji zahtijeva plaćanje u sljedećim godinama bez suglasnosti ministra financija ako je visina ukupnih obveza po ugovoru 1.000.000,00 kuna ili manja, i ako je riječ o ugovoru koji se odnosi na provedbu aktivnosti vezanih uz primjenu Zakona o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije (Nar. nov., br. 102/20 i 10/21).

Nadalje, Izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju izmijenjen je krajnji rok za doznaku sredstava odnosno utvrđeno je da proračunski korisnici na razini razdjela i glave organizacijske klasifikacije doznačuju sredstva proračunskim i izvanproračunskim korisnicima, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te krajnjim korisnicima isključivo na temelju dospjelih obveza i obveza koje dospijevaju u roku od 90 dana od dana doznake sredstava.

Navedenom izmjenom rok se izjednačio s rokom koji je bio propisan za doznaku sredstava za projekte koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije.

Naglašava se važnost da proračunski korisnici prilikom doznake sredstava vode računa o dospijeću stvorenih obveza tako da se omogući nastavak i neometano djelovanje te provedba programa i projekata za koje se financijska sredstva osiguravaju u državnom proračunu, ali bez dugotrajnog zadržavanja sredstava na računima krajnjih korisnika, čime se osigurava učinkovito upravljanje sredstvima državnog proračuna.