1.Uvodne napomene
Pravo na pristup informacijama uređeno je, ponajprije, odredbama članka 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske¹ i Zakona o pravu na pristup informacijama² (u nastavku teksta: ZPPI), a neizravno i odredbama Zakona o zaštiti osobnih podataka³, Zakona o medijima⁴, Zakona o tajnosti podataka⁵ (čl. 19.-27.), Zakona o zaštiti tajnosti podataka⁶ (u odnosu na poslovnu i profesionalnu tajnu), kao i pojedinim »informacijski relevantnim« odredbama niza posebnih propisa.

Prema ZPPI-u, dva su glavna načina ostvarivanja prava na pristup informacijama:

1) u postupku u povodu zahtjeva korisnika za pristup određenoj informaciji (čl. 9.-19. ZPPI-a; o zahtjevu se odlučuje u upravnom postupku, primjenom odredaba ZPPI-a, a podredno i odredaba Zakona o općem upravnom postupku⁷ - u nastavku teksta: ZUP);

2) tzv. aktivnim mjerama tijela javne vlasti (čl. 4. st. 2. i 3., čl. 10. st. 1. t. 1., čl. 20., čl. 21., te čl. 22. st. 2. ZPPI-a).

Tijela javne vlasti, u smislu ZPPI-a, su državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti, pravne osobe čiji su programi ili djelovanje zakonom utvrđeni kao javni interes te se u cijelosti ili djelomično financiraju iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo (čl. 3. st. 1. t. 2. ZPPI-a).

U pravilu je, dakle, riječ o tri vrste tijela:

Aktivne mjere tijela javne vlasti obuhvaćaju dvije glavne skupine obvezatnih mjera:

1) samoinicijativno objavljivanje pojedinih informacija, neovisno o zahtjevima korisnika prava na informaciju;

2) javnost rada tijela javne vlasti, što se, prije svega, odnosi na javnost sastanaka, čime se ostvaruje javnost donošenja odluka i rasprave o njima. 

3.Pravni izvori
Pravne izvore kojima su propisane aktivne mjere tijela javne vlasti možemo sistematizirati na sljedeći način:

a) opći minimum, propisan sljedećim odredbama ZPPI-a: članak 4. stavak 2. i 3. koji glase:

te članak 10. stavak 1. točka 1., članci 20. i 21. i članak 22. stavak 2.⁸

b) odredbe posebnih (sektorskih) zakona, kojima se uređuje obavljanje djelatnosti pojedinih tijela javne vlasti,

c) autonomni akti pojedinog tijela (statut i drugi opći akti, kao i procedure postupanja), koji sadržavaju odredbe o aktivnim mjerama.

Nadalje, navodimo nekoliko primjera regulacije aktivnih mjera, sadržanih u posebnom zakonodavstvu. Javnost rada ustanove uređena je u člancima 60.-63. Zakona o ustanovama⁹. Navedenim odredbama propisani su sljedeći oblici ostvarivanja javnosti rada ustanove¹⁰: 1) obveza samoinicijativnog obavješćivanja javnosti o obavljanju usluga; 2) obveza obavješćivanja korisnika usluga o načinu njihova pružanja (samoinicijativno i na zahtjev korisnika); 3) obveza pružanja informacija medijima na njihov zahtjev; 4) obveza obavješćivanja medija o savjetovanjima i drugim skupovima za koje je javnost zainteresirana.

Javnost rada uređena je i, primjerice, odredbama članka 40. stavak 2. i članka 42. stavak 1. Zakona o predškolskom odgoju i naobrazbi¹¹. Osim toga, javnost rada je jedno od načela komunalnog gospodarstva (čl. 2. st. 2. podst. 4. Zakona o komunalnom gospodarstvu¹²).

Autonomnim aktima tijela javne vlasti može biti uveden dodatni standard aktivnih mjera. Međutim, autonomnim aktima ne mogu biti derogirane zakonske odredbe kojima su pojedine informacije određene nedostupnima.

4.Osobe odgovorne za provedbu aktivnih mjera
Neposredna provedba odredaba ZPPI-a kojima su uređene aktivne mjere tijela javne vlasti, dužnost je službenika za informiranje¹³, položaj koji je uređen u člancima 22. i 23. ZPPI-a.

Osim toga, za provedbu propisanih aktivnih mjera odgovaraju odgovorne osobe tijela¹⁴, u pravilu, čelnici tijela, u skladu s općom regulacijom njihovih ovlasti i odgovornosti, kao i službene osobe zadužene za provedbu pojedinih aktivnih mjera na temelju ustrojstvenih akata tijela.

Potrebno je spomenuti i odgovornost tijela javne vlasti kao pravnih osoba, prije svega prekršajnu¹⁵ i obveznopravnu.

5.Pravna zaštita od (ne)postupanja vezanog uz aktivne mjere
Kršenje prava na pristup informacijama u segmentu aktivnih mjera tijela javne vlasti, u pravilu, se očituje u propuštanju ostvarivanja propisane razine tih mjera. Propisanu razinu u odnosu na pojedino tijelo ne čini samo opći minimum mjera normiran odredbama ZPPI-a, već i obveze tijela na temelju posebnog zakonodavstva i autonomnih akata.

Korisnicima prava na informaciju prije svega na raspolaganju stoje sljedeći instrumenti zaštite prava kod propuštanja tijela javne vlasti da osiguraju propisanu razinu aktivnih mjera¹⁶:

a) prigovor čelniku tijela, na temelju odredbe članka 156. ZUP-a, kojim je uređena zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela;

b) obraćanje Agenciji za zaštitu osobnih podataka, koja je zadužena za nadzor nad provedbom svih odredaba ZPPI-a¹⁷, uključujući odredbe o aktivnim mjerama;

c) obraćanje upravnoj inspekciji (prema čl. 13. t. 2. Zakona o upravnoj inspekciji¹⁸, upravna inspekcija provodi, između ostalog, nadzor nad primjenom propisa o pravu na pristup informacijama);

d) obraćanje tijelu nadležnom za nadzor zakonitosti rada odnosne pravne osobe, kada su aktivne mjere propisane posebnim zakonodavstvom ili autonomnim aktom.

U slučaju da nadležno tijelo, slijedom predstavke podnositelja, po službenoj dužnosti ne pokrene postupak, podnositelju je na raspolaganju i prigovor čelniku tijela iz članka 42. stavak 4. ZUP-a. U dijelu slučajeva protiv rješenja o prigovoru dopuštena je žalba¹⁹. U svim navedenim slučajevima sudska je zaštita, u konačnici, osigurana u okviru upravnog spora.


1 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst. 
2 Nar. nov., br. 172/03, 37/11 - Odluka USRH i 77/11. 
3 Nar. nov., br. 103/03, 118/06 i 41/08. 
4 Nar. nov., br. 59/04 i 84/11. 
5 Nar. nov., br. 79/07. 
6 Nar. nov., br. 108/96. 
7 Nar. nov., br. 47/09. 
8 Članak 10. stavak 1. točka 1. ZPPI-a glasi: 
»(1) Tijela javne vlasti obvezna su omogućiti pristup informacijama: 
1) pravodobnim objavljivanjem informacija o svome radu na primjeren i dostupan način, odnosno na internetskim stranicama tijela javne vlasti ili u javnom glasilu, radi upoznavanja javnosti (…).« 
Članak 20. ZPPI-a glasi: 
»(1) Neovisno o pojedinačnim zahtjevima kojima se traži ostvarivanje prava na pristup informaciji tijela javne vlasti obvezna su na prikladan način, u službenim glasilima ili na informatičkom mediju objaviti posebno: 
1) svoje odluke i mjere kojima se utječe na interese korisnika, s razlozima za njihovo donošenje, 
2) informacije o svom radu, uključujući podatke o aktivnostima, organizaciji, troškovima rada i izvorima financiranja, 
3) informacije o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama, prijedlozima, kao i drugim aktivnostima koje su korisnici poduzeli prema tijelu javne vlasti. 
4) informacije o natječaju i natječajnoj dokumentaciji za javne nabave te izvršavanju ugovora, u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi. 
(2) tijela javne vlasti u čijoj je nadležnosti izrada nacrta zakona i podzakonskih akata dužna su objavljivati nacrte tih akata te omogućiti korisnicima da se u primjerenom roku o njima očituju. Nacrti zakna i podzakonskih akata, pisana očitovanja korisnika i konačni prijedlozi navedenih akata objavljuju se na način propisan u stavku 1. ovoga članka.« 
Članak 21. ZPPI-a glasi: 
»(1) Radi osiguravanja javnosti rada, tijela javne vlasti obvezna su svojim općim aktima utvrditi uvjete pod kojima se omogućava neposredan uvid javnosti u njihov rad. 
(2) Tijela javne vlasti obvezna su javnost informirati o: 
1) dnevnom redu zasjedanja ili sastanaka i vremenu njihovog održavanja, načinu rada tijela javne vlasti i mogućnostima neposrednog uvida u njihov rad, 
2) broju osoba kojima se može istovremeno osigurati neposredan uvid u rad tijela javne vlasti pri čemu se mora voditi računa o redoslijedu prijavljivanja. 
(3) Tijela javne vlasti nisu dužna osigurati neposredan uvid u svoj rad ako se radi o pitanjima u kojima se po zakonu javnost mora isključiti, odnosno ako se radi o informacijama koje su izuzete od prava na pristup informacijama prema odredbama ovoga Zakona.« 
Članak 22. stavak 2. ZPPI-glasi: 
»(2) Tijelo javne vlasti obvezno je upoznati javnost sa službenim podacima o službeniku za informiranje, kao i o načinu njegova rada.« 
Načini objave podataka u spomenutim su odredbama navedeni primjerično, te ne isključuju druge načine objave. 
Vezano uz odredbu čl. 20. st. 2. ZPPI-a, ukazujemo na Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (Nar. nov., br. 140/09). 
9 Nar. nov. br. 76/93, 29/97 - ispr., 47/99 - ispr. i 35/08. 
10 O uskrati davanja informacija vidjeti čl. 62. st. 2. Zakona o ustanovama. 
11 Nar. nov., br. 10/97 i 107/07. 
12 Nar. nov., br. 36/95, 109/95 - Uredba, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 110/04 -
Uredba, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 84/11 i 90/11. 
Spomenimo i da je javnost rada uređena nizom odredaba Zakona o trgovačkim društvima (Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08 i 137/09), osobito: čl. 64., čl. 65., čl. 174., čl. 190., čl. 203. st. 2., čl. 250.a st. 5., čl. 262., čl. 272. g., čl. 272.p st. 1. t. a), čl. 277. st. 6. i 7., čl. 278. st. 2., čl. 280., čl. 280.a, čl. 286. st. 6., čl. 300.h st. 1., čl. 303. st. 2., čl. 305. st. 1., čl. 305.a st. 2., čl. 308. st. 2., 3., 5. i 6., čl. 311., čl. 317., čl. 335., čl. 346., čl. 363. st. 4., čl. 364. st. 1., čl. 368. st. 3., čl. 373., čl. 396., čl. 456., čl. 458., čl. 458.b., čl. 463. st. 2., čl. 478., čl. 517. st. 1., čl. 533. st. 7. i čl. 548. st. 6., čl. 549.c, čl. 550.g, čl. 614., čl. 589. 
13 Službenika za informiranje pogrešno je poistovjećivati s glasnogovornikom. Službenik za informiranje ponajprije provodi upravni postupak u povodu zahtjeva za pristup informaciji te vodi katalog informacija, primjenjujući ZPPI, dok glasnogovornici, uglavnom izvan formalnopravnog postupka, komuniciraju s medijima i javnošću općenito. 
14 Vidjeti npr. prekršaj iz čl. 26.a ZPPI-a. 
15 Vidjeti npr. čl. 26. st. 1. ZPPI-a. 
16 Svi navedeni instrumenti ne mogu se primijeniti u svim slučajevima, već je u svakom konkretnom slučaju potrebno utvrditi koji instrumenti stoje na raspolaganju korisniku prava na informaciju, ovisno o propisu kojim je uređena pojedina aktivna mjera te o pravnom statusu tijela javne vlasti. 
17 Vidjeti čl. 24. ZPPI-a, vezano uz čl. 21. st. 1. Zakona o izmjenama i dopunama ZPPI-a (Nar. nov., br. 77/11). 
18 Nar. nov., br. 63/08. 
19 Vidjeti čl. 122. st. 4. ZUP-a.