Zakon o upravnim sporovima^[1]uveo je bitne novine u upravno sudovanje. Uz spor pune jurisdikcije i dvostupanjsko uređenje upravnog spora, nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske proširena je i na ocjenu zakonitosti općih akata.^[2]

Opće akte donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druge pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koje obavljaju javnu službu. Samo akt koji ispunjava određene pretpostavke može se smatrati općim aktom. Te se pretpostavke odnose na donositelja, sadržaj i objavu općeg akta. Za donošenje općeg akta mora postojati pravna osnova odnosno takav akt može biti donesen jedino od tijela ili osobe koji su na donošenje takvog akta ovlašteni izričitom zakonskom odredbom. Zahtjev koji je podnesen za ocjenu zakonitosti akta koji nije donesen od ovlaštene osobe, Visoki upravni sud RH odbacit će rješenjem.^[3] Prema svom sadržaju opći akt odnosi se na unaprijed neodređeni i neizvjestan broj pravnih situacija i mora odgovarati sadržaju koji mu je odredio zakon. Općim se aktom ne mogu uređivati pravne situacije koje nisu predviđene zakonom.^[4] Također, opći akt prije nego što stupi na snagu, mora biti objavljen u skladu sa zakonom.^[5]

Opći akti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u pretežnom su dijelu opći akti koje u svom samoupravnom djelokrugu donosi predstavničko tijelo općine, grada i županije. Tim se općim aktima uređuju pravne situacije za sve subjekte na cjelokupnom području, ili dijelu područja na kojem se prostire nadležnost predstavničkog tijela koje je akt donijelo. Takvi akti nazivaju se eksterni opći akti, a to su npr. prostorni planovi, odluke o komunalnom redu, odluke o komunalnom doprinosu, o porezu na dohodak i dr. U dosadašnjem radu na predmetima ocjene zakonitosti općih akta najveći broj podnesenih zahtjeva odnosio se upravo na te akte.^[6]

Presudom, broj: Usoz -57/14 od 27. veljače 2015. Sud je odlučio o zahtjevu Ministarstva uprave za ocjenu zakonitosti Pravilnika o dopunama pravilnika o načinu evidencije i kontrole radnog vremena službenika i namještenika Zadarske županije, KLASA: 113-01/08-01/02, URBROJ: 2198/1-01-09-4 od 30. rujna 2009. Osporeni Pravilnik nije donesen od strane predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne samouprave niti se prema svom sadržaju odnosi na samoupravni djelokrug jedinice lokalne odnosno područne samouprave. Taj Pravilnik donio je župan (čelnik tijela jedinice područne odnosno regionalne samouprave) i njime je propisao način evidencije i kontrole radnog vremena dužnosnika Zadarske županije i način na koji se, na temelju tako propisane evidencije radnog vremena, za dužnosnike Zadarske županije obavlja obračun plaće. 

Prije odlučivanja o samom meritumu stvari bilo je potrebno odgovoriti na dva pitanja. Prvo pitanje odnosilo se na pravnu prirodu osporenoga akta odnosno na pitanje radi li se uopće o aktu koji je Visoki upravni sud RH nadležan ocjenjivati. Drugo pitanje odnosilo se na ovlast podnositelja zahtjeva. Trebalo je ocijeniti može li Ministarstvo uprave, pozivom na odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samouprav^i[7]Visokom upravnom sudu RH podnijeti zahtjev za ocjenu takvog akta.

Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nije ovlašten donositi opće akte iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne odnosno područne samouprave. Na temelju zakona^[8] on osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela na način i u postupku propisanom statutom jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.

Čelnik jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave ovlašten je (i dužan), na temelju članka 4. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi^[9], donijeti pravilnik o unutarnjem redu za upravna tijela jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave. Tim pravilnikom propisuju se uvjeti na temelju kojih se službenici i namještenici primaju u službu i raspoređuju na slobodna radna mjesta, njime se utvrđuje unutarnje ustrojstvo upravnih tijela, nazivi i opisi poslova radnih mjesta, stručni i drugi uvjeti za raspored na radna mjesta, broj izvršitelja i druga pitanja važna za rad upravnih tijela u skladu sa statutom i općim aktima lokalne odnosno područne jedinice. 

Pravilnici o unutarnjem redu upravnih tijela jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave odnose se na unaprijed neodređen i neizvjestan broj slučajeva, što znači da su apstraktni, čime ispunjavaju jedno od obilježja da bi se mogli smatrati propisom u materijalnom smislu. Međutim, nedostaje im drugo konstitutivno obilježje propisa, a to je generalnost odnosno da djeluju »prema vani«, prema svima. Ti pravilnici odnose se samo na zatvoreni krug osoba javnopravnog tijela među kojima uređuju unutarnje odnose, djeluju »prema unutra« i nazivaju se unutarnjim pravom uprave.^[10] Čelnik jedinice lokalne odnosno područne samouprave ovlašten je donositi akte kojima se uređuju odnosi u samim tijelima. Takvi pravilnici predstavljaju interne opće akte jedinica lokalne i područne samouprave. 

Ustavni sud Republike Hrvatske Rješenjem, broj: U-II-5157/05^[11] i dr. od 5. ožujka 2012., utvrdio je kriterije za razlikovanje drugog propisa i općeg akta. U tom Rješenju navedeno je da se pod drugim propisom »u smislu članka 125. alineje 2. Ustava ne smatraju eksterni i interni opći akti koje donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druge pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koje obavljaju javnu službu u smislu članka 3. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima.«

Zakon o upravnim sporovima opće akte definira prema donositelju i pri tome ne čini razliku između eksternih i internih općih akata. Također, propisuje nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Slijedom takvog zakonskog uređenja i činjenice da je Ustavni sud u navedenom Rješenju izričito naveo da su i interni opći akti akti iz članka 3. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, u Presudi, broj: Usoz-57/14 od 27. veljače 2015., Sud je izrazio shvaćanje prema kojem je nadležan ocjenjivati i interne opće akte.

Prema odredbi članka 83. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, postupak ocjene zakonitosti općeg akta pokreće se na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu, došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku trideset dana od dostave odluke.^[12]

Zahtjev za ocjenu zakonitosti može podnijeti i sud (čl. 83. st. 2. Zakona o upravnim sporovima). Sudovi u zahtjevu nisu dužni navoditi je li zahtjev vezan uz konkretan postupak, međutim za očekivati je da će zahtjeve za ocjenu zakonitosti najčešće podnositi u situacijama kada smatraju takvu kontrolu nužnom za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred tim sudom.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi sadržava posebne odredbe o podnošenju zahtjeva za ocjenu zakonitosti općeg akta. Člankom 82. toga Zakona propisano je da će središnje tijelo državne uprave, kad neposredno obustavi od primjene opći akt odnosno kada odluku predstojnika odnosno potvrdi odluke općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana o obustavi od primjene općeg akta ocijeni osnovanom, podnijeti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta.

Pretpostavka za podnošenje zahtjeva prema ovom Zakonu, prethodno je donošenje odluke o obustavi od primjene općeg akta. Na podnošenje zahtjeva za ocjenu zakonitosti na temelju ovog Zakona, izričito su ovlaštena središnja tijela državne uprave u okviru svog djelokruga utvrđenog posebnim zakonom. Središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu može takav zahtjev podnijeti glede svakog općeg akta predstavničkog tijela jedinice. Zakon izričito ne propisuje ovlast Vlade Republike Hrvatske da Viskom upravnom sudu RH podnese zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta. U dosadašnjoj praksi suda ta ovlast nije se smatrala dvojbenom i sud je postupao u svezi sa zahtjevima koje je podnijela Vlada RH^[13].

U odgovoru na pitanje je li Ministarstvo uprave ovlašteno podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti internog općeg akta, Sud je imao na umu odredbe Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave^[14] i odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Odredbom članka 10. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela uprave utvrđena je nadležnost Ministarstva uprave. Tom odredbom, između ostaloga, propisano je da Ministarstvo uprave obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na sustav i ustrojstvo državne uprave i lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i poslove upravnog i inspekcijskog nadzora nad svim tijelima državne uprave i lokalne i područne (regionalne) samouprave. 

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Glavom X. »Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave« regulira postupanje nadležnih tijela u provođenju nadzora zakonitosti rada i općih akata predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Kada ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom ili da su u postupku donošenja općeg akta počinjene nepravilnosti, središnje tijelo državne uprave (Ministarstvo uprave) ovlašteno je, na temelju članka 80.b ovog Zakona, donijeti odluku o obustavi općeg akta od primjene. Središnje tijelo državne uprave nije ovlašteno ukinuti opći akt za koji smatra da nije u suglasju sa zakonom, već je na temelju odredbe članka 82. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, ovlašteno podnijeti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta. Taj Zakon ne sadržava odredbe o nadzoru zakonitosti internih općih akata jedinica lokalne i područne samouprave.

Imajući na umu nadležnost Ministarstva uprave kako je propisana Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave te ovlasti koje su propisane tom Ministarstvu Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi za provođenje nadzora, donošenje odluka o obustavi od primjene i podnošenje zahtjeva za ocjenu zakonitosti općih akata predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave, Sud je (argumentum a maiori ad minus) ocijenio da je središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu samoupravu ovlašteno provoditi nadzor, obustaviti od primjene i podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti internog općeg akta.

Iz navedenih razloga Sud je dao potvrdan odgovor na navedena pitanja te je meritorno odlučio o zahtjevu koji je Ministarstvo uprave podnijelo pozivom na odredbu članka 82. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, nakon što je, na temelju članka 80.b istog Zakona Odlukom, KLASA: 023-01/14-01/86, URBROJ: 515-02-02/1-14-2-7 od 22. svibnja 2014., obustavilo od primjene osporeni Pravilnik.

Prava osoba izabranih odnosno imenovanih na određene dužnosti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave uređena su odredbama Glave XI. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Odredbom članka 90. toga Zakona propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik, župan i njihovi zamjenici odlučuju hoće li dužnost na koju su izabrani obavljati profesionalno, a o tom izboru dužni su u roku osam dana od dana stupanja na dužnost dostaviti pisanu obavijest nadležnom upravnom tijelu, jer se u protivnom smatra da će dužnost obavljati volonterski. Te osobe mogu promijeniti način obavljanja dužnosti u tijeku mandata, dostavom pisane obavijesti o promjeni načina obavljanja dužnosti nadležnom pravnom tijelu jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, u kojem slučaju novi način obavljanja dužnosti započinje prvog dana sljedećeg mjeseca nakon dostave obavijesti. Odredbom članka 90.a istog Zakona propisano je da osobe iz članka 90. koje dužnost obavljaju profesionalno, za vrijeme profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju pravo na plaću kao i druga prava iz rada, a vrijeme obavljanja dužnosti uračunava im se u staž osiguranja. Osobe koje dužnost obavljaju volonterski imaju pravo na naknadu za rad. Osnovna mjerila za određivanje plaće odnosno naknade za rad osoba iz stavka 1. i 2. toga članka Zakona kao i druga prava vezana uz profesionalno obnašanje dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana i njihovih zamjenika uređuju se posebnim zakonom. 

Mjerila za određivanje plaća i naknada župana, gradonačelnika i općinskih načelnika i njihovih zamjenika propisana su Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi^[15]. Na temelju članka 3. ovog Zakona, predstavničko tijelo donosi odluku kojom određuje osnovicu i koeficijente za obračun plaće župana, gradonačelnika i općinskog načelnika i njihovih zamjenika. 

U obrazloženju presude, Usoz-57/14 od 27. veljače 2015., Sud je naveo da osobe izabrane na dužnost u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave dužnost obavljaju za vrijeme trajanja mandata. Vrijeme obavljanja dužnosti uračunava im se u staž, a zakonodavac im također priznaje pravo na plaću odnosno naknadu, ovisno o tome obavljaju li dužnost profesionalno ili volonterski. Izabrani dužnosnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nisu službenici tih jedinica niti zasnivaju radni odnos. Sud je također utvrdio da niti jedan od mjerodavnih zakona ne propisuje da se na prava, obveze i odgovornosti izabranih dužnosnika primjenjuju odredbe Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ili pravila radnog prava. 

Osporeni Pravilnik župan Zadarske županije donio je na temelju članka 48. stavak 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (kojim su propisane ovlasti čelnika tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave) i članka 27. Statuta Zadarske županije (koji odredbom st. 3., sukladno odredbi čl. 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, nabraja izvršne poslove župana).

Prema ocjeni Suda, niti jedna od odredaba na temelju kojih je donesen osporeni Pravilnik ne ovlašćuje župana da općim aktom regulira prava i obveze izabranih dužnosnika županije. Takva ovlast ne proizlazi niti iz odredaba bilo kojeg drugog zakona kojim se uređuju prava i položaj dužnosnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Sud je također ocijenio da shvaćanje donositelja osporenog Pravilnika, prema kojem je zakonodavac propustio urediti sva prava i obveze vezane uz profesionalno obnašanje dužnosti izabranih dužnosnika, ne može biti temelj za donošenje općeg akta kakav je osporeni Pravilnik. 

U postupku ocjene zakonitosti općeg akta u kojem Sud ispituje je li akt donesen od ovlaštene osobe, je li donositelj imao zakonsku ovlast za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja) te odgovara li opći akt onom sadržaju koji mu je odredio zakon odnosno statut jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, Sud je utvrdio da za donošenje osporenog Pravilnika, donositelj nije imao zakonsku ovlast niti osporeni Pravilnik odgovara sadržaju koji bi bio određen zakonom. Stoga je Sud presudom, broj: Usoz- 57/14-6 od 27. veljače 2015., zahtjev Ministarstva uprave usvojio i ukinuo Pravilnik o dopunama pravilnika o načinu evidencije i kontrole radnog vremena službenika i namještenika Z. županije.

[1] Zakon o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10) ocjenu zakonitosti općih akata uređuje čl. 83.-88. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 143/12) nije mijenjao odredbe o ocjeni zakonitosti, dok je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 152/14) izmijenio čl. 83. st. 2. i čl. 84. st. 3.
[2] Berlengi Fellner, Karlovčan-Đurović, Ocjena zakonitosti općih akata, Odvjetnik, br. 9-10/2013.
[3] Rješenje, br. Usoz-11/2012 od 21. svibnja 2013. i dr. www.upravnisudrh.hr.
[4] Presuda Visokog upravnog suda RH, br. Usoz-223/2013 od 28. ožujka 2014. (Nar. nov., br. 18/14).
[5] Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje da se opći akti tih jedinica objavljuju u službenom glasilu jedinice, a ako jedinica lokalne samouprave nema svoje službeno glasilo, onda se opći akt objavljuje u službenom glasilu jedince područne (regionalne) samouprave. Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisuje da se odluka o porezu na dohodak objavljuje u Narodnim novinama. Zakon o Hrvatskoj radioteleviziji ovlašćuje javnopravno tijelo da statutom propiše način objave općih akata itd.
[6] Sve odluke Visokog upravnog suda RH donesene u postupku ocjene zakonitosti općih akata objavljuju se na www.upravnisudrh.hr.
[7] Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11 i 144/12.
[8] Članak 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
[9] Nar. nov., br. 86/08 i 61/11.
[10]Prof. dr. sc. Jasna Omejec & Slavica Banić: Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi ... . Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 49, 2/2012., str. 309-324.
[11] Nar. nov., br. 41/12.
[12] Berlengi Fellner, Ocjena zakonitosti općih akata-pokretanje postupka, Informator, br. 6270 od 9. travnja 2014.
[13] Vidjeti Presudu, br. Usoz-203/12 od 28. ožujka 2014. (Nar. nov., br. 48/14).
[14] Nar. nov., br. 150/11, 22/12, 39/13, 125/13 i 148/13.
[15] Nar. nov., br. 28/10.