Nakon gotovo četiri godine primjene pravila o okvirnom sporazumu može se konstatirati da je institut okvirnog sporazuma, unatoč određenim poteškoćama, saživio u praksi, te da se sve više primjenjuje od naručitelja, obveznika primjene propisa o javnoj nabavi. Njegova sve šira primjena u praksi posljedica je prednosti koje okvirni sporazum donosi, i naručiteljima i ponuditeljima, a koje se sastoje u sljedećem: 

- rezultira financijskim uštedama zbog nabave ujedinjenih količina za više godina;

- smanjuje troškove provedbe postupaka javne nabave;

- smanjuje administrativno opterećenje kod naručitelja i vrijeme opetovanog provođenja postupaka javne nabave za isti predmet nabave koji bi inače naručitelj ponavljao svake godine, jednom ili višekratno;

- u većini slučajeva sklopljeni okvirni sporazum za naručitelja predstavlja sigurnu realizaciju nabave robe, usluga i radova kroz dulje razdoblje, što je osobito značajno za neke naručitelje kao što su bolnice i druge zdravstvene ustanove (hrana, lijekovi, i sl.); studentski centri (hrana), dječji vrtići (hrana);

- za gospodarske subjekte, koji su uključeni u okvirni sporazum, on predstavlja, u pravilu, osiguran posao kroz određeno razdoblje u kojemu oni mogu planirati svoje poslovanje, investicije, te prihode i rashode.

Novi Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 90/11 - u nastavku teksta: Zakon), kao i važeći, definira okvirni sporazum kao »sporazum između jednog ili više naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata, svrha kojega je utvrditi uvjete pod kojima se sklapaju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebice u pogledu cijene i, prema potrebi, predviđenih količina«.

Važeći Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 110/07 i 125/08) ne označava okvirni sporazum kao ugovor o javnoj nabavi, odnosno okvirni sporazum ne utvrđuje konkretnu narudžbu i isporuku robe, radova ili usluga između naručitelja i gospodarskog subjekta s kojim je sklopljen okvirni sporazum. 

Okvirni sporazum, prema važećem Zakonu o javnoj nabavi, ima, dakle, snagu sporazuma među strankama, između naručitelja i gospodarskih subjekata, kojim se utvrđuju uvjeti pod kojima će naručitelj s gospodarskim subjektom (ili više njih), koji su strane okvirnog sporazuma, sklapati pojedine ugovore o javnoj nabavi u trenutku kad i ako nastane konkretna potreba za predmetom nabave obuhvaćenim okvirnim sporazumom, a posebice glede cijena i količina. 

U dosadašnjoj praksi primjene tog instituta u Republici Hrvatskoj okvirni sporazumi najčešće su se sklapali za predmete nabave kao što su: hrana, gorivo, uredski i potrošni materijal, prijevoz učenika, kupnja i održavanje informatičke i druge uredske opreme, fiksna i mobilna telefonija, usluge interneta i prijenosa podataka, održavanje postrojenja, nabava loživog ulja, održavanje vozila, zaštitna odjeća i obuća, nabava guma za vozila, i sl. 

Okvirni sporazum se, dakle, kao način nabave primjenjuje, u pravilu, za uobičajene nabave robe, usluga odnosno radova, koje se ponavljaju u određenom razdoblju. Kad naručitelj u određenom razdoblju treba sklopiti više identičnih ugovora, okvirni se sporazum pokazuje kao praktično rješenje. Naručitelj tada provodi jedan postupak javne nabave (otvoreni, ograničeni, pregovarački ili natjecateljski dijalog) s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma, u kojem bira gospodarskog subjekta (ili gospodarske subjekte) s kojim(a) će sklopiti okvirni sporazum. Poslije, kad nastane konkretna potreba za robom/uslugama/radovima, naručitelj će sklopiti ugovor o javnoj nabavi na način kako je to određeno sklopljenim okvirnim sporazumom.

Okvirni sporazum je doživio značajne promjene u odnosu na još uvijek važeće zakonsko rješenje. Promjene se odnose između ostalog na: 

- vrstu postupaka javne nabave koji prethode sklapanju okvirnog sporazuma;

- broj gospodarskih subjekata s kojima okvirni sporazum može biti sklopljen kad je u pitanju postupak javne nabave s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata, a naručitelj dobije manje od tri ponude;

- razdoblje na koje može biti sklopljen okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom;

- slučajeve kad okvirni sporazum obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi;

- jasno određivanje trenutka nastanka okvirnog sporazuma;

- slučajeve kad naručitelj donosi odluku o sklapanju ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma.

Iz dosadašnje prakse provedbe postupaka javne nabave, koji prethode sklapanju okvirnih sporazuma, razvidno je da naručitelji, javni i sektorski, uglavnom provode otvorenipostupak javne nabave s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma, te ponekad i pregovarački postupak javne nabave bez prethodne objave. Ima slučajeva, doduše vrlo rijetko, da naručitelji provedu ograničeni postupak ili pregovarački postupak javne nabave s prethodnom objavom. Navedeni se postupci (ograničeni i pregovarački s prethodnom objavom) rijetko provode i u slučajevima kad je svrha postupka sklapanje ugovora o javnoj nabavi, a ne samo okvirnog sporazuma.

Novi Zakon određuje da za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma naručitelj provodi otvoreni, ograničeni, pregovarački postupak s prethodnom objavom ili natjecateljski dijalog, sukladno odredbama Zakona. Naručitelj prije sklapanja okvirnog sporazuma mora poštovati sva formalna pravila koja se odnose na izabrani postupak javne nabave (opći i/ili posebni uvjeti za početak postupka, objave, rokovi, tehničke specifikacije, uvjeti i dokazi sposobnosti, kriteriji za odabir ponude, vođenje postupka i njegov formalni završetak). Razlika je u tome što klasični postupak javne nabave završava sklapanjem ugovora o javnoj nabavi, a u slučaju okvirnog sporazuma postupak će završiti sklapanjem okvirnog sporazuma.

Novost je, koju donosi novi Zakon, u tome da se okvirni sporazum ne može sklopiti provedbom pregovaračkog postupka bez prethodne objave, kao prema važećem Zakonu.

Okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata sklapa se s najmanje tri gospodarska subjekta. Ako naručitelj ne dobije unaprijed određen broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir ponude, smije sklopiti okvirni sporazum s manjimbrojem sposobnih gospodarskih subjekata, odnosno i s jednim. Tom je odredbom Zakon riješio dvojbe koje je stvarala odredba članka 101. stavak 1. važećeg Zakona o javnoj nabavi u praksi (»okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata sklapa se s najmanje tri gospodarska subjekta ako ima dovoljan broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili prihvatljivih ponuda koje zadovoljavaju kriterije odabira«). Naručitelji su prilikom provedbe postupka javne nabave s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata poništavali postupak javne nabave ako nisu dobili najmanje tri prihvatljive, pravilne i prikladne ponude.

Novi Zakon, dakle, donosi jasnu odredbu koja ne će izazivati dvojbe u primjeni. Odredba članka 38. stavak 5. glasi: »Okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata sklapa se s najmanje tri gospodarska subjekta. Ako javni naručitelj ne dobije unaprijed određen broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir ponude, javni naručitelj smije sklopiti okvirni sporazum s manjim brojem sposobnih gospodarskih subjekata odnosno i s jednim«.

Zakon, također, daje mogućnost naručitelju da nakon isteka roka za dostavu ponude poništi postupak javne nabave ako nije dobio unaprijed određen broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili valjanih ponuda za sklapanje okvirnog sporazuma (čl. 100. st. 3. t. 2).

Pritom treba imati na umu i odredbu stavka 9. istoga članka. Rečena odredba obvezuje naručitelja da u dokumentaciji za nadmetanje odredi postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi na temelju sklopljenog okvirnog sporazuma. Druga rečenica istoga stavka određuje da u slučaju kad »naručitelj u postupku javne nabave za sklapanje okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata dobije samo jednu valjanu ponudu, smije sklopiti okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom pod uvjetom da je u dokumentaciji za nadmetanje odredio i jedan od postupaka sklapanja ugovora na temelju okvirnog sporazuma iz članka 39. stavaka 1. ili 2. Zakona«. 

Navedeni stavci članka 39. Zakona propisuju način sklapanja ugovora o javnoj nabavi na temelju sklopljenog okvirnog okvirnog sporazuma, kad je okvirni sporazum sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u njemu:

- su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi,

- nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi.

Prema tome, ako naručitelj želi koristiti mogućnost koju mu pruža novi Zakon da prilikom provedbe postupka javne nabave s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata, u slučaju kad je dostavljena samo jedna valjana ponuda, sklopi okvirni sporazum i samo s jednim gospodarskim subjektom, tada mora u dokumentaciji za nadmetanje odrediti, osim postupka sklapanja ugovora s više gospodarskih subjekata, i postupak sklapanja ugovora s jednim gospodarskim subjektom.

Novost koju donosi Zakon tiče se i vremena na koje se može sklopiti okvirni sporazum. Kod okvirnog sporazum s više gospodarskih subjekata, nema promjene, on se smije sklopiti na razdoblje do četiri godine, dok se okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom smije sklopiti na razdoblje do dvije godine.

Iznimno, okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom može se sklopiti i na razdoblje dulje od dvije godine, u slučaju kad je naručitelj predvidio sklapanje okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata na razdoblje dulje od dvije godine, a dobije samo jednu valjanu ponudu.

Tijekom primjene važećeg Zakona o javnoj nabavi relativno česti su bili prigovori gospodarskih subjekata pa i naručitelja na pravnu prirodu okvirnog sporazuma, kao instituta koji nema snagu ugovora i koji ne obvezuje strane okvirnog sporazuma na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju sklopljenih okvirnih sporazuma. Naime, važeći Zakon o javnoj nabavi ne poznaje institut okvirnog ugovora, kao okvirnog sporazuma u kojem su određeni svi uvjeti za izvršenje predmeta nabave, i koji ima snagu ugovora, kao što je to slučaj u nekim europskim zemljama. 

U tom smislu važna je novost koju donosi novi Zakon, a koja se odnosi na institut okvirnog sporazuma, određenje zakonodavca da okvirni sporazum, koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u kojemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju tog okvirnog sporazuma.

S druge strane, okvirni sporazum koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u kojemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju tog okvirnog sporazuma ako je naručitelj to odredio u dokumentaciji za nadmetanje.

Ostale vrste okvirnog sporazuma, kao i sada prema važećem Zakonu, ne obvezuju strane okvirnog sporazuma na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma (okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata u kojemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi i okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata u kojemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi). 

Kao i prema važećem Zakonu o javnoj nabavi i novi Zakon regulira dva osnovna tipa okvirnog sporazuma:

- okvirni sporazum u kojemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora, i

- okvirni sporazum u kojemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora.

Za prvi tip je značajno da on unaprijed određuje sve uvjete pod kojima će se sklapati i izvršavati budući ugovori koji se temelje na tom okvirnom sporazumu (predmet nabave, količina, uvjeti pod kojima se sklapaju pojedinačni ugovori o javnoj nabavi tijekom određenog razdoblja i cijena). Bitno je da takav tip okvirnog sporazuma ne zahtijeva nikakve naknadne dogovore između strana okvirnog sporazuma (dopunjeni uvjeti, drugi uvjeti), već su svi uvjeti određeni u samom okvirnom sporazumu. Takav će se okvirni sporazum u praksi koristiti za nabavu podrobno specificirane robe/radova/usluga čije se tehničke specifikacije s protekom vremena ne mijenjaju i koje se plaćaju na temelju unaprijed odredivih parametara (primjerice, nabava goriva i sl.).

Kao što je već opisano ovaj tip okvirnog sporazuma, ako je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom, prema novom Zakonuobvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (okvirni ugovor).

Drugi tip okvirnog sporazuma ne uređuje sve uvjete budućih ugovora o javnoj nabavi koji će se temeljiti na tom okvirnom sporazumu, već samo postavlja okvir unutar kojeg će se oni sklapati i izvršavati. Okvirni sporazum tog tipa je, prema svojoj prirodi, nepotpun i pretpostavlja da neki uvjeti nisu određeni ili da svi uvjeti nisu određeni na obvezujući način, tako da će strane okvirnog sporazuma neke uvjete za sklapanje budućih ugovora o javnoj nabavi koji se temelje na njemu dogovoriti naknadno. U takvim primjerima iz dokumentacije za nadmetanje mora biti potpuno razvidno da će pojedini uvjeti za sklapanje ugovora na temelju okvirnog sporazuma biti naknadno određeni, prije sklapanja ugovora na temelju okvirnog sporazuma. Međutim, pri sklapanju ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu, strane ne smiju mijenjati bitne uvjete okvirnog sporazuma (čl. 38. st. 10. Zakona). Ako je takav okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata, za svaki pojedini ugovor o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma ponuditelji će trebati ponovno međusobno konkurirati. U praksi će se taj tip okvirnog sporazuma primjenjivati za nabavu robe i/ili usluga, čiji su tehnički opisi i/ili cijene podložni čestim promjenama na tržištu (primjerice, proizvodi na području informacijske tehnologije, hrana ....).

Vezano uz činjenicu da se okvirni sporazum može sklopiti s jednim ili više gospodarskih subjekata, kao i prema važećem Zakonu o javnoj nabavi, moguće su četiri različite kombinacije okvirnog sporazuma, i to: 

- okvirni sporazum koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u njemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (okvirni ugovor);

- okvirni sporazum koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u njemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju tog okvirnog sporazuma ako je naručitelj tako odredio u dokumentaciji za nadmetanje);

- okvirni sporazum koji je sklopljen s više gospodarskih subjekata i u njemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (nije obvezujući za strane okvirnog sporazuma). U slučaju da najpovoljniji gospodarski subjekt nije u mogućnosti izvršiti predmet, skupinu ili dio predmeta nabave, ugovor o javnoj nabavi za predmet, skupinu ili dio predmeta nabave može se sklopiti sa sljedećim raspoloživim najpovoljnijim gospodarskim subjektom s kojim je sklopljen okvirni sporazum, te

- okvirni sporazum koji je sklopljen s više gospodarskih subjekata i u njemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (ugovor se sklapa nakon ponovljenog poziva na dostavu ponuda gospodarskim subjektima iz okvirnog sporazuma, odnosno u skladu s postupkom iz članka 39. stavak 1. ili 2. Zakona, ako je naručitelj tako odredio u dokumentaciji za nadmetanje). Taj okvirni sporazum nije obvezujući za strane okvirnog sporazuma.

Za svaku od navedenih mogućih kombinacija okvirnog sporazuma, Zakon propisuje različito postupanje naručitelja kad sklapa ugovore o javnoj nabavi na temelju tako sklopljenog okvirnog sporazuma.

U skladu s odredbom članka 90. stavak 1. važećeg Zakona o javnoj nabavi »protekom roka mirovanja, ako nije pokrenut postupak pravne zaštite, odnosno dostavom odluke Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave kojom se žalba odbacuje ili odbija, odluka o odabiru postaje izvršna te nastaje ugovorni odnos«. Dakle, određen je trenutak nastanka ugovora o javnoj nabavi - izvršnošću odluke o odabiru, dok isti režim nije primijenjen na sklapanje okvirnog sporazuma. Okvirni sporazum nastao je u trenutku potpisa od naručitelja i gospodarskog subjekta. 

Prema novom Zakonu (čl. 99. st. 2.) »izvršnošću odluke o odabiru nastaje ugovor o javnoj nabavi odnosno okvirni sporazum«. Dakle, u postupku javne nabave sa svrhom sklapanja okvirnog sporazuma, okvirni sporazumnastaje u trenutku izvršnosti odluke o odabiru. Ako je nastanak okvirnog sporazuma uvjetovan suglasnošću mjerodavnog tijela, okvirni sporazum nastaje u trenutku pribavljanja suglasnosti. Naručitelj ne smije sklopiti okvirni sporazum niti pristupiti njegovom izvršenju prije izvršnosti odluke o odabiru.

Kako će se sklapati ugovori na temelju okvirnog sporazuma, s jedne će strane ovisiti o uvjetima koje određuje okvirni sporazum (jesu li svi uvjeti za sklapanje ugovora određeni u okvirnom sporazumu ili nije), a, s druge strane, o broju gospodarskih subjekata s kojima je okvirni sporazum sklopljen (jedan ili više). 

Sklapanje pojedinih ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma dopušteno je samo između onog, odnosno onih naručitelja i onog, odnosno onih gospodarskih subjekata koji su strane okvirnog sporazuma.

Kod okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata:

- u kojem su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, te

- u kojem nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi,

prilikom sklapanja ugovora naručitelj donosi odluku o sklapanju ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma, koju u roku sedam dana od dana sklapanja ugovora dostavlja svim gospodarskim subjektima iz okvirnog sporazuma. Zakon propisuje i sadržaj odluke. Ona sadržava: 1. podatke o javnom naručitelju, 2. podatke o okvirnom sporazumu na temelju kojeg je sklopljen ugovor, 3. predmet ugovora, 4. naziv ponuditelja s kojim je sklopljen ugovor, 5. razloge odabira, obilježja i prednosti odabrane ponude, 6. razloge za odbijanje ponude, 7. uputu o pravnom lijeku, 8. datum donošenja i potpis odgovorne osobe.

Nakon provedbe postupka sklapanja ugovora na temelju okvirnog sporazuma, naručitelj odmah sklapa ugovor. Na odluku o sklapanju ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma nezadovoljni ponuditelj može uložiti žalbu Državnoj komisiji. Rok za žalbu u navedenim slučajevima iznosi 30 dana od primitka odluke o sklapanju ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma u odnosu na postupak sklapanja ugovora na temelju okvirnog sporazuma i ugovora.

Naručitelj je, kao i prema važećem Zakonu o javnoj nabavi, obvezatan za svaki sklopljeni okvirni sporazum poslati na objavljivanje obavijest o sklopljenom ugovoru, najkasnije 48 dana od dana sklapanja okvirnog sporazuma. U slučaju pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi sklopljenih na temelju okvirnog sporazuma, naručitelj nije obvezatan poslati na objavljivanje obavijest o sklopljenim ugovorima.