Za razliku od prijašnjeg uređenja upravnog spora¹, prema kojem je o odgodnom učinku tužbe odlučivalo upravno tijelo čiji se akt izvršava, odnosno tijelo nadležno za izvršenje, novim Zakonom o upravnim sporovima² (u nastavku teksta: ZUS) odluka o odgodnom učinku tužbe u nadležnosti je upravnog suda.

Riječ je o materiji uređenoj odredbama članka 26. ZUS-a, koji glasi:

Izvršnost rješenja donesenog u upravnom postupku normirana je, pak, odredbama članka 133. Zakona o općem upravnom postupku³ (u nastavku teksta: ZUP), koji glasi:

Prema članku 26. stavak 1. ZUS-a, tužba upravnom sudu nema odgodni učinak, osim kad je to zakonom propisano. Ovdje zakonodavac očito misli na možebitnu izričitu odredbu posebnog zakona kojom bi bio propisan odgodni učinak tužbe u pojedinim stvarima. Međutim, spomenuto može biti normirano i neizravno, primjerice, propisivanjem da se pojedino pravo stječe ili gubi ili da određena obveza nastaje ili prestaje tek pravomoćnošću rješenja⁴, dakle istekom roka za tužbu (ako tužba nije podnesena), odnosno donošenjem pravomoćne odluke upravnog suda ili Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske po podnesenoj tužbi⁵. 

Kad je odgodni učinak tužbe propisan posebnim zakonom, to nije potrebno utvrditi posebnim rješenjem, jer je odnosnu zakonsku odredbu dužno izravno primijeniti tijelo nadležno za izvršenje rješenja, a na nju se, prema potrebi, može pozvati stranka.

U stavku 2. članka 26. ZUS-a uređeno je fakultativno određivanje odgodnog učinka od strane upravnog suda⁶, čemu je posvećena analiza u nastavku ovog teksta.

Iz odredaba članka 26. ZUS-a slijedi iznimnost odgodnog učinka tužbe u upravnom sporu, dok općenito vrijedi da podnošenje tužbe nema suspenzivni učinak u odnosu na izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku⁷. To je potrebno uzeti u obzir kad god se u primjeni članka 26. ZUS-a javi dvojba treba li odrediti odgodni učinak tužbe.

Rješenje postaje izvršno u slučajevima propisanima u članku 133. ZUP-a, odnosno pod pretpostavkama normiranima posebnim propisima. Određivanjem odgodnog učinka tužbe rješenje ne prestaje biti izvršno, ali se njegovo izvršenje odgađa⁸.

U članku 26. stavak 2. ZUS-a propisane su tri kumulativne pretpostavke da bi upravni sud mogao odrediti odgodni učinak tužbe:

a) ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke (upravnog akta) ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta⁹ koja bi se teško mogla popraviti;

b) ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke (dio posebnih propisa, primjerice, na području poreza, gradnje, unutarnjih poslova i dr., normira da žalba protiv prvostupanjskog rješenja nema odgodni učinak);

c) ako odgoda nije protivna javnom interesu.¹⁰

U okviru prve pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe, nužno je postojanje uzročno-posljedične veze između izvršenja rješenja i mogućnosti nanošenja teško popravljive štete tužitelju. Kao primjer iz sudske prakse navodimo dio obrazloženja rješenja Upravnog suda u R., posl. br. 2 UsI-506/12-3 od 10. srpnja 2012., kojim je odbijen prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe, donesenog u predmetu ocjenjivanja državnog službenika:

U obzir je potrebno uzeti da nije svako rješenje koje može biti osporavano u upravnom sporu ujedno i izvršno rješenje. Naime, prema članku 133. stavak 3. ZUP-a, izvršno može postati samo drugostupanjsko rješenje kojim se rješava upravna stvar. Ovdje je potrebno razlikovati sljedeće situacije:

1) kad drugostupanjsko tijelo odbije ili odbaci žalbu protiv prvostupanjskog rješenja (čl. 114. st. 1. i čl. 116. ZUP-a), izvršno postaje prvostupanjsko rješenje te se odgodni učinak tužbe odnosi na odgodu izvršenja tog rješenja

2) kad drugostupanjsko tijelo usvoji žalbu te samo riješi stvar (čl. 117. st. 1. i čl. 119. st. 3. ZUP-a) ili kad drugostupanjsko tijelo samo riješi stvar u postupku u povodu nekog od izvanrednih pravnih lijekova (primjerice, čl. 127. st. 1. ZUP-a), svojstvo izvršnosti stječe rješenje drugostupanjskog tijela;

3) kad drugostupanjsko tijelo usvoji žalbu te predmet vrati prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, u okviru predmeta upravnog spora pokrenutog protiv drugostupanjskog rješenja ne postoji izvršno rješenje u odnosu na koje može biti određeni odgodni učinak tužbe.

Glede sudske prakse, vezane uz potonju situaciju, iz obrazloženja rješenja Upravnog suda u R., posl. br. 1 UsI-442/12-10 od 17. srpnja 2012., kojim je odbijen prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe, donesenog u predmetu izdavanja građevinske dozvole, izdvajamo sljedeće:

Također, postoje situacije u kojima predmet upravnog spora obuhvaća izvršno rješenje, ali takvo rješenje koje se ne može prisilno izvršiti. U pravilu je riječ o rješenjima kojima je odbijen zahtjev stranke (za priznavanje određenog prava i sl.) ili rješenjima kojima je stranci ostavljeno na volju da izvrši ili ne izvrši neko rješenje (primjerice, akt kojim je stranci dopuštena gradnja, obavljanje djelatnosti i sl.).

Prema našem mišljenju, prema prirodi stvari ne može se odrediti odgodni učinak tužbe u predmetu u kojem je doneseno izvršno rješenje kojim je odbijen zahtjev stranke.

Donekle je drukčija situacija glede izvršnog rješenja kojim je stranci ostavljeno na volju hoće li izvršiti rješenje. Naime, smatramo da se načelno ne može isključiti mogućnost određivanja odgodnog učinka tužbe kad, primjerice, to predlaže tužitelj u upravnom sporu, koji je u upravnom postupku imao položaj zainteresirane osobe (primjerice, u upravnoj stvari u kojoj je izvršnim rješenjem odobrena gradnja podnositelju zahtjeva -
susjedu tužitelja u upravnom sporu). Iako se u tom slučaju izvršno rješenje ne može prisilno izvršiti, ne može se unaprijed isključiti mogućnost ispunjavanja pretpostavki iz članka 26. stavak 2. ZUS-a, tj. - između ostalog -
nastanka teško popravljive štete za tužitelja (u ovom primjeru: susjeda) u slučaju izgradnje objekta. 

Stoga je u svakom slučaju kad se predlaže određivanje odgodnog učinka tužbe vezano uz izvršno rješenje kojim je stranci ostavljena mogućnost hoće li izvršiti rješenje, potrebno utvrditi može li prema prirodi stvari uopće biti određen odgodni učinak tužbe, te - ako može -
 jesu li ispunjene pretpostavke za određivanje odgodnog učinka.

Odgodni učinak tužbe sud može odrediti po službenoj dužnosti¹² ili na prijedlog stranke. Prema prirodi stvari, odgodni učinak tužbe u praksi će najčešće biti određen na prijedlog stranke, u pravilu, tužitelja, a možebitno i zainteresirane osobe koja u sporu sudjeluje na strani tužitelja. 

Kad stranka predloži određivanje odgodnog učinka tužbe, dužna je¹³: 

- dokazati ispunjenje pretpostavke navedene pod 2.a) ovog teksta¹⁴, te 

- obrazložiti ispunjenje pretpostavke navedene pod 2.c) ovog teksta¹⁵. 

Pretpostavku pod 2.b) sud utvrđuje primjenom načela iura novit curia. Ako navedena pretpostavka nije ispunjena, svrhovito je da sud odmah odbije prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe.

Ako je prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe sadržan u tužbi, o tome je tuženik dužan izjasniti se u okviru odgovora na tužbu (čl. 32. st. 3. ZUS-a). Čak i kad tuženik u praksi dosljedno osporava sve prijedloge za određivanje odgodnog učinka tužbe u pojedinim upravnim stvarima, to ga ne oslobađa obveze da se u svakom slučaju ponaosob zasebno izjasni o spomenutom prijedlogu.

U slučaju manjkavosti argumentacije podnositelja prijedloga za određivanje odgodnog učinka tužbe, ili, pak, argumentacije kojom tuženik osporava taj prijedlog, sud može od odnosne stranke zatražiti dodatno izjašnjenje/obrazloženje (čl. 34. st. 2. i 3. ZUS-a).

Prema potrebi, radi utvrđivanja postojanja pretpostavki za određivanje odgodnog učinka tužbe, sud može zakazati ročište za raspravu.

Sud nije dužan prije donošenja rješenja o odgodnom učinku tužbe (osobito kad to čini po službenoj dužnosti) zatražiti izjašnjenje tuženika, ali je to svrhovito učiniti kad god ne postoje očiti razlozi da sud odluči neovisno o očitovanju tuženika. Ne samo radi omogućavanja obostranog izjašnjenja, kao pretpostavke za pravilnu odluku, već i zbog toga što će u određenom broju slučajeva pojedinačna odluka već biti izvršena, pa bi odgodni učinak tužbe bio bespredmetan (u tom slučaju, pod pretpostavkom uspjeha u upravnom sporu, tužitelju na raspolaganju stoje opcije iz čl. 147. ZUP-a, odnosno čl. 22. st. 4. ZUS-a).

Čak i ako se tuženik suglasi s određivanjem odgodnog učinka tužbe, sud nije dužan odrediti zatraženi odgodni učinak. 

Odredbama ZUS-a nije propisan rok za odlučivanje o prijedlogu za odgodnim učinkom tužbe. Ipak, mišljenja smo da je o prijedlogu - kad god je to moguće - potrebno odlučiti prije prelaska na razmatranje merituma spora, da bi se sve stranke glede izvršenja osporene odluke mogle pravodobno ravnati, ovisno o odluci suda.

O odgodnom učinku tužbe sud odlučuje rješenjem, koje može biti doneseno:

Sadržaj izreke rješenja kojim se određuje odgodni učinak tužbe ovisi, između ostalog, o sadržaju prijedloga stranke, te o tome u odnosu na koje je rješenje, doneseno u upravnom postupku (drugostupanjsko ili prvostupanjsko), nastupila izvršnost, čiji se učinci odgađaju¹⁷. Kad je tužitelj u dvojbi u odnosu na koje rješenje postaviti zahtjev za odgodu izvršenja, može, opreza radi, to učiniti u odnosu na oba rješenja donesena u upravnom postupku.

Slijedom odredaba članka 65. stavak 4. ZUS-a, rješenje kojim se odlučuje o odgodnom učinku tužbe:

- mora biti obrazloženo u slučaju odbijanja prijedloga za određivanja odgodnog učinka¹⁸, te u slučaju određivanja odgodnog učinka kad se neka od stranaka usprotivila odgodnom učinku;

- može, ali ne mora, biti obrazloženo u slučaju određivanja odgodnog učinka, kad su se s tim suglasile sve stranke u sporu.

Protiv rješenja kojim se odlučuje o odgodnom učinku tužbe nije dopuštena posebna žalba (čl. 67. st. 1., vezano uz čl. 26. st. 2. ZUS-a).

ZUS-om nije izrijekom normirana mogućnost kasnijeg donošenja drukčije odluke suda o odgodnom učinku tužbe tijekom spora. Međutim, smatramo da za to nema zapreka, ako se naknadno utvrdi postojanje neke od prije neutvrđenih pretpostavki za odgodu, odnosno ako naknadno prestane postojati neka od prije utvrđenih pretpostavki za odgodu. 

U pojedinim slučajevima određivanje odgodnog učinka tužbe utječe na postupke pred redovitim sudovima, najčešće na ovršne postupke pokrenute prije ili za vrijeme upravnog spora na temelju izvršnog rješenja kojom je stranci nametnuta neka novčana obveza.

Primjerice, Županijski sud u P. - P. svojim je rješenjem, posl. br. Gž-1682/12-2 i Gž-1683/12-2 od 11. lipnja 2012., donesenim nakon što je Upravni sud u R. odredio odgodni učinak tužbe u sporu vezanom uz naknadu za priključenje na sustav komunalne infrastrukture, odbio ovrhovoditeljevu žalbu, prihvatio žalbu ovršenika¹⁹ i preinačio prvostupanjsko rješenje Općinskog suda u P. - P., ukinuo je rješenje o ovrsi, kao i sve u postupku provedene ovršne radnje, te je odbacio prijedlog za ovrhu i nalažio FINI da odmah izvrši deblokadu računa ovršenika, provedenu temeljem navedenog rješenja o ovrsi. 

Iz navedenog obrazloženja Županijskog suda u P. - P. izdvajamo sljedeće:

Institutu odgodnog učinka tužbe u određenoj je mjeri srodan institut privremene mjere, uređen odredbama članka 47. ZUS-a, koji glasi:

Usporedbu glavnih elemenata instituta, uređenih u članku 26. i 47. ZUS-a, sistematiziramo u sljedećoj tablici:

Slijedom specijalnosti odredaba članka 26. u odnosu na općenitost instituta iz članka 47. ZUS-a, smatramo da odredbe o privremenoj mjeri ne mogu biti primijenjene u odnosu na odgodni učinak tužbe, tj. da se o odgodnom učinku tužbe može odlučivati samo primjenom normi članka 26., a ne i odredaba članka 47. ZUS-a. U protivnom, posebno reguliranje odgodnog učinka tužbe u članku 26. ZUS-a bilo bi bespredmetno.

Određivanje odgodnog učinka tužbe na temelju članka 26. stavak 2. ZUS-a, u svojoj je biti određivanje odgode izvršenja izvršnog rješenja donesenog u upravnom postupku koji je prethodio odnosnome upravnom sporu. Pritom je češće riječ o prvostupanjskome, negoli o drugostupanjskom rješenju.

Stoga možemo zaključiti generalno pravilo, da tužba u upravnom sporu nema suspenzivni učinak, te pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe koje su propisane vrlo strogo (čemu pridonosi i potreba njihovog kumulativnog ispunjenja), rezultiraju time da se može očekivati da će prijedlozi za određivanje odgodnog učinka tužbe biti prihvaćeni u razmjerno malom broju sporova.

1 Vidjeti čl. 17. st. 2. i 3. prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92 - u nastavku teksta: prijašnji ZUS). 
2 Nar. nov., br. 20/10. Novi Zakon o upravnim sporovima na snazi je od 1. siječnja 2012. 
3 Nar. nov., br. 47/09. 
4 Primjeri takvih odredaba jesu: čl. 28. st. 1. Zakona o izvlaštenju (Nar. nov., br. 9/94, 35/94 - ispr., 112/00 - Odluka USRH, 114/2001, 79/06, 45/11 i 34/12), čl. 54. st. 3. Zakona o mirovinskom osiguranju (Nar. nov., br. 102/98, 71/99, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03, 30/04, 177/04, 92/05, 43/07 -
Odluka USRH, 79/07, 35/08, 94/09, 40/10 - Odluka USRH, 121/10, 130/10 - proč. tekst, 61/11, 114/11 i 76/12), čl. 115. st. 1. t. b) Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 86/08 i 61/11), čl. 169., čl. 175. st. 1. i čl. 209. st. 1. i 2. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12), čl. 35. st. 2. Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama (Nar. nov., br. 85/08, 110/08 - ispr. i 34/11), i dr. 
5 O pravomoćnosti rješenja vidjeti čl. 13. ZUP-a. 
6 Usp. formulacije »sud može odlučiti« (čl. 26. st. 2. ZUS-a) i »odgodit će pravne učinke rješenja odnosno izvršenja rješenja« (čl. 17. st. 2. prijašnjeg ZUS-a). 
 Zbog fakultativne (diskrecijske) prirode odlučivanja upravnog suda prema čl. 26. st. 2. ZUS-a, sud ne utvrđuje, već određuje odgodni učinak tužbe. 
7 »To je velika razlika od upravnog postupka u kojem žalba u pravilu odgađa izvršenje rješenja (čl. 112. ZUP-a). Razlog tome jest što je upravni postupak cjelina koja se sastoji od prvostupanjskog postupka i drugostupanjskog postupka te upravni postupak završava tek donošenjem drugostupanjskog rješenja. Upravni spor nije redoviti nastavak upravnog postupka, već sudski nadzor odluke donesene u tom postupku te čini zasebnu postupovnu cjelinu. Ovim pristupom ujedno se izbjegava zlouporaba prava na pokretanje upravnog spora samo radi odgađanja izvršenja pojedinačne odluke.« -
Đerđa, Dario - Šikić, Marko, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Novi informator, Zagreb, 2012., str. 175. 
8 Usp. pravno shvaćanje Upravnog suda Hrvatske od 8. ožujka 1983., doneseno u primjeni čl. 17. st. 2. prijašnjeg ZUS-a, prema kojem pod odgodom izvršenja u smislu navedene odredbe treba podrazumijevati odgodu »pravnih učinaka konačnog rješenja« - prema: Krijan, Pero - Krijan Žigić, Lidija, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Novi informator, Zagreb, 2006., str. 154. 
9 O pojmu štete vidjeti čl. 1046. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05, 41/08 i 125/11). 
 »Težište odgode izvršenja nije u činjenici da će izvršeniku nastati kakva šteta, jer ona će nastati svakim izvršenjem, već da bi se takva šteta teško mogla popraviti s gledišta štetnih posljedica koje nastaju na strani tužitelja.« - Đerđa-Šikić, op. cit., str. 176. 
10 Prema našem mišljenju, i u novom uređenju upravnog spora primjenjivo je stajalište Upravnog suda Hrvatske, izraženo u Odluci, posl. br. Us-6766/77 od 5. rujna 1978., prema kojem se odgoda izvršenja rješenja može tražiti samo u slučaju kad je podnesena tužba protiv rješenja kojim je odlučeno o samoj stvari, a ne protiv akta kojim je dopušteno izvršenje tog rješenja (prema: Krijan - Krijan Žigić, op. cit., str. 158). 
11 Obrazloženje prijedloga tužiteljice, u bitnome, glasi: »Naime, izvršavanjem ovom tužbom osporavanih upravnih akata, koji se izvršavaju na način da je tužiteljica izložena izravnoj diskriminaciji, javnoj šikani i društvenoj izolaciji na radnom mjestu, između ostalog i time što je po nalogu pročelnice P. uprave, Područnog ureda R., prisiljena zamijeniti referadu i preseliti se u drugu kancelariju. Situacija koju proizvode pravni učinci osporavanih rješenja izravno je suprotna temeljnim načelnima vladavine prava i pravne sigurnosti. Odgodni učinak tužbe nije protivan javnom interesu i interesu službe, jer je u javnom interesu spriječiti eskalaciju diskriminacije državne službenice na radnom mjestu, na koju potiču osporavani upravni akti«. (…) 
12 Takvu oficioznu ovlast nema Visoki upravni sud Republike Hrvatske glede odgode izvršenja prvostupanjske presude upravnog suda, koja može biti određena samo na prijedlog žalitelja (čl. 66. st. 6. ZUS-a). 
13 Vidjeti čl. 34. st. 1. ZUS-a. 
14 Primjerice, Upravni sud u Rijeci u svojoj praksi nije prihvatio argumentaciju o nanošenju teško popravljive štete tužitelju ako se ona temelji na općenitim tvrdnjama, bez valjanih dokaza kojima se uspostavlja osnovana relacija između izvršenja rješenja i štete na koju se stranka poziva. 
15 Komentirajući analognu pretpostavku, sadržanu u odredbama čl. 17. st. 2. i 3. prijašnjeg ZUS-a, Krijan i Krijan Žigić (op. cit., str. 155.) navode: »ZUS, a ni ZUP, nisu propisali što se smatra javnim interesom, pa stoga pitanje je li odgoda izvršenja osporenog upravnog akta prije okončanja upravnog spora protivna javnom interesu, treba utvrditi sukladno materijalnom propisu na temelju kojeg se rješava upravna stvar. Ako iz tog propisa proistječe da javni interes nalaže izvršenje upravnog akta odmah kad je postao izvršan, odnosno ako bi odlaganje izvršenja bilo protivno javnom interesu, prijedlogu tužitelja ne može se udovoljiti …«. 
16 U ovom slučaju prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe bit će, u pravilu, odbijen, s obzirom na to da donošenjem odluke o glavnoj stvari u sporu odlučivanje o odgodnom učinku postaje bespredmetno. 
17 Jedna od varijanti takve izreke može, primjerice, glasiti: »Određuje se odgodni učinak tužbe te se odgađa izvršenje rješenja …«. 
18 Kod odbijanja prijedloga za određivanje odgodnog učinka dovoljno je utvrditi neispunjavanje jedne od triju kumulativnih pretpostavki iz čl. 26. st. 2. ZUS-a. 
19 Ovrhovoditelj je bilo komunalno društvo - prvostupanjsko tijelo u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu, dok je položaj ovršenika imao tužitelj u upravnom sporu. 
20 Nar. nov., br. 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03, 151/04, 88/05, 121/05, 67/08, 139/10, 154/11 i 70/12. 
21 »Privremene mjere su institut koji se u prvom redu primjenjuje u ovršnom postupku i kojeg je svrha prisilno osiguranje novčanih i nenovčanih tražbina. (…) S obzirom na to da sud može odlučiti da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak (…), mislimo da će privremene mjere sud moći primijeniti u prvom redu u sporovima povodom tužbi kojima se zahtijeva postupanje koje je tuženik sukladno propisima ili pojedinačnoj odluci obvezan izvršiti.« - Đerđa-Šikić, op. cit., str. 234.