Ustavni sud Republike Hrvatske, svojom Odlukom broj: U-III-2086/2019 od 9. travnja 2019., opovrgnuo je stajalište sjednice sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske od 12. veljače 2018. o naknadi troškova upravnog spora kada se poništavaju upravni akti koji su bili predmet tog spora, a koje glasi:

U ovom članku dat ćemo prikaz stajališta Ustavnog suda iz navedene Odluke.

Naknada troškova stranaka u upravnom sporu prvotno je bila uređena člankom 79. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10 - u nastavku teksta: ZUS), koji je glasio:

Ta je odredba izmijenjena člankom 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 143/12) te je od izmjene u upravnim sporovima svaka stranka snosila svoje troškove.

Izmijenjeni članak 79. ZUS-a (Nar. nov., br. 20/10 i 143/12) ukinut je odlukom Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 (u nastavku teksta: ukinuti članak 79. ZUS-a). Ustavni sud utvrdio je da ukinuti članak 79. ZUS-a prestaje važiti 31. ožujka 2017.

Nakon toga članak 79. ZUS-a izmijenjen je člankom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 29/17 - stupio na snagu 1. travnja 2017., a danas na snazi), koji glasi:

U upravnom sporu koji je prethodio ustavnosudskom postupku, Upravni sud u Splitu poništio je prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje kojim je bila odobrena rekonstrukcija zgrade u Hvaru te je ujedno odredio (toč. 3. izreke presude) da svaka stranka snosi svoje troškove, pozivom na navedeni zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske od 18. veljače 2018.

Podnositelji ustavne tužbe istaknuli su da je osporenom točkom 3. presude Upravnog suda u Splitu povrijeđeno načelo vladavine prava te pravo na pristup sudu jer je odbijen njihov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove građevinskog vještačenja provedenog tijekom upravnog spora. Naveli su da je upravni spor zaseban spor koji se vodi pred nadležnim upravnim sudom te je za dosuđivanje troškova relevantan jedino uspjeh ili neuspjeh stranaka upravo u tom konkretnom sudskom sporu. Istaknuli su da kad neka od stranaka uspije u konkretnom upravnom sporu, sud joj je dužan dosuditi sve opravdane troškove koji su nastali tijekom toga spora. Stoga su smatrali da je neosnovano stajalište prema kojem svaka stranka, u slučaju kada je presudom poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, treba sama snositi svoje troškove jer je stranka (tužitelj) u tom sporu uspjela već samim donošenjem odluke kojom se tužbeni zahtjev usvaja i pobijano rješenje poništava. Osim toga, podnositelji ustavne tužbe postavili su pitanje na koji način u ponovljenom upravnom postupku uopće mogu ostvariti troškove koji im pripadaju, jer troškove upravnog spora može dosuditi samo sud, a ne javnopravno tijelo koje vodi upravni postupak. Dakle, ako se predmet okonča u upravnom postupku, a ne pred upravnim sudom, što je po prirodi stvari čest slučaj, opravdani troškovi nastali tijekom spora više se ne mogu ostvariti jer takav pravni put ne postoji.

Prigovore podnositelja ustavne tužbe u svezi s odlukom o troškovima postupka Ustavni sud razmotrio je s aspekta možebitne povrede prava na pristup sudu, jednog od elemenata prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. st. 1. Ustava.

Ustavni sud istaknuo je da kada su u pitanju odluke redovitih sudova o troškovima postupka, u pravilu ne prihvaća svoju nadležnost da o njima odlučuje jer odluka o troškovima postupka, prema ustaljenoj praksi Ustavnoga suda, ne predstavlja pojedinačan akt u smislu članka 62. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst - u nastavku teksta: Ustavni zakon) u povodu kojega je Ustavni sud nadležan pružiti ustavnosudsku zaštitu(v. primjerice rješenje broj: U-III-7417/2014 od 8. prosinca 2014; www.usud.hr). 

Međutim, Ustavni sud podsjetio je da je u Odluci broj: U-III-4029/2013 od 19. prosinca 2017. (Nar. nov., br. 10/18), primjenom stajališta Europskog suda za ljudska prava iz predmeta Klauz protiv Hrvatske (br. 28963/10, presuda od 18. srpnja 2013.) te Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske (br. 72152/13, presuda od 6. rujna 2016.), kao i stajališta Ustavnoga suda zauzetog u rješenju broj: U-I-3004/2014 od 6. lipnja 2017., uzimajući u obzir sve okolnosti toga slučaja, ocijenio ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja glede odluke o troškovima postupka te ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu i prava vlasništva.

Zbog navedenoga, a uzimajući u obzir sve osobite okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocijenio je ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja glede odluke o troškovima upravnog spora te je ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu.

U ovom ustavnosudskom postupku bilo je potrebno odgovoriti na pitanje je li podnositeljima povrijeđeno pravo na pristup sudu zato što im je uskraćeno pravo na naknadu troškova upravnog spora primjenom zaključka Visokog upravnog suda.

Ustavni sud već se bavio pitanjem uskraćuje li se rješenjem zakonodavca o naknadi troškova u upravnom sporu pravo na pristup sudu u predmetu broj: U-I-2753/2012. U tom je predmetu donio odluku i naveo sljedeće: »Upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država. U takvom postupku mora mu se omogućiti korištenje svim dokaznim sredstvima, koja, sama po sebi, iziskuju posebne troškove. (...)10. Promatrajući način organizacije upravnog spora u dva stupnja, nameće se ocjena da takav postupak ne može biti pravičan ukoliko se ne osigura da stranka koja spor izgubi protivnoj stranci plati troškove postupka, koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela.«.

Ustavni je sud, također, utvrdio da je nakon citirane odluke zakonodavacizmijenio članak 79. ZUS-a te su važećim člankom 79. ZUS-a propisana osnovna načela za naknadu troškova upravnog spora, prema kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Međutim, ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu. 

Dakle, temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troškova spora je načelo uspjeha u sporu (načelo causae).To podrazumijeva da stranka ima pravo, ovisno o uspjehu u upravnom sporu, na naknadu opravdanih troškova. Drugim riječima, to znači da po okončanju upravnog spora stranka ne može biti »na gubitku« glede troškova koji su joj nastali u upravnom sporu koji je pokrenula radi zaštite svojih prava i pravnih interesa povrijeđenih nezakonitom odlukom javnopravnog tijela, i u kojem je uspjela. 

U konkretnom slučaju, Upravni sud u Splitu po tužbi podnositelja poništio je drugostupanjski i prvostupanjski upravni akt i predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Dakle, podnositelj ustavne tužbe sa svoje je pozicije uspio u upravnom sporu jer su osporeni akti poništeni. Međutim, odlučujući o troškovima upravnoga spora, Upravni sud u Splitu nije primijenio važeći članak 79. ZUS-a, već zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. Posljedica primjene toga zaključka, u konkretnom slučaju, kao i u drugim slučajevima kada nadležni upravni sud poništi upravni akt i predmet vrati na ponovni postupak, jest da stranka, iako je uspjela u sporu, ostaje uskraćena za naknadu opravdanog troška koji joj je nastao tijekom toga spora. Stranka se, naime, nalazi u situaciji da je upravni spor što se tiče merituma pravomoćno okončan, ona je uspjela jer je nadležni upravni sud poništio odluku javnopravnog tijela i predmet vratio tom tijelu na ponovni postupak. 

Prema tome, proizlazi da primjena zaključka Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju, kao i u drugim sličnim slučajevima, za stranke znači da im je uskraćeno pravo na pristup sudu.

Slijedom navedenoga, Ustavni sud zaključio je da navedeni zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018., koji je primijenjen u konkretnom slučaju, proizvodi učinke usporedive s onima koje je proizvodio ukinuti članak 79. ZUS-a. Takav učinak u suprotnosti je sa stajalištem Ustavnog suda izraženim u Odluci broj: U-I-2753/2012, prema kojem postupak ne može biti pravičan ako se ne osigura da stranka koja spor izgubi plati protivnoj stranci troškove postupka koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela. 

Ustavni sud je, osim toga, utvrdio da je i zaključak Visokog upravnog suda u izravnoj suprotnosti i s člankom 79. ZUS-a, koji jasno propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Stoga zaključak Visokog upravnog suda, uz nepoštovanje Odluke Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012, na ustavnopravno neprihvatljiv način interpretira jasnu odredbu zakona na štetu prava pojedinaca.