1. KOMPLEKSNOST PRAVNIH VRELA PRAVA NA LOKALNU SAMOUPRAVU
Ustavom Republike Hrvatske¹ zajamčeno je pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te se osigurava odgovarajuća pravna zaštita (čl. 4., 128 - 131 Ustava). Jedinice lokalne samouprave, kao nositelji javne vlasti na lokalnoj razini, zbog svojih ustavnih funkcija i djelatnosti u prvom su redu obveznici zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, a ne nositelji tih prava i sloboda. Takvo stajalište zastupa i Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP). Načelno je stajalište ESLJP-a da jedinice i tijela teritorijalne samouprave nisu ovlašteni podnositi zahtjeve jer, neovisno o stupnju vlastite autonomije, sudjeluju u obnašanju javne vlasti. Tako je, primjerice, u predmetu Ayuntamiento de Mula protiv Španjolske² zahtjev općinskog vijeća proglašen nedopuštenim. S druge strane, međutim, tijela državne vlasti, uključujući sudove, mogu jedinicama lokalne samouprave narušiti ili ograničiti njihovu Ustavom zajamčenu samoupravnu poziciju, što uključuje i povredu načela jednakosti jedne u odnosu prema drugim jedinicama lokalne samouprave istog tipa. Stoga jedinici lokalne samouprave (gradu, općini) članak 34.a Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske³ osigurava, pod propisanim pretpostavkama, podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom, a kojima državne vlasti zadiru u njihov samoupravni djelokrug poslova. Time se ostvaruju i načela propisana člankom 11. Europske povelje o lokalnoj samoupravi od 15. listopada 1985., koja je Odlukom o proglašenju Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi⁴ postala dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.⁵

Također, bitno je spomenuti da članak 48. stavak 2. Ustava propisuje da vlasništvo obvezuje te da su vlasnici dužni pridonositi općem dobru, dakle vlasnici su dužni pridonositi u svrhu podmirivanja javnih troškova i u obliku davanja po osnovi prava vlasništva (relevantni sadržaj članka 48. i članka 51. Ustava). Citirana ustavna odredba odnosi se na sve nositelje vlasničkih prava pa i na jedinice lokalne samouprave. Člankom 50. stavak 2. Ustava izrijekom je dopušteno ograničavanje vlasničkih prava zakonom, radi zaštite interesa Republike Hrvatske pa je, u tom svjetlu, zakonodavac ovlašten ocijeniti postoje li razlozi i okolnosti u kojima ograničavanje (određenih vrsta) prihoda lokalnim jedinicama može i treba doprinijeti općem dobru.

Važniji zakonski akt predmetne problematike je Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.⁶ Ipak, pravna područja u nadležnosti lokalne samouprave regulirana su brojnim propisima, od Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,⁷ Zakona o komunalnom gospodarstvu,⁸ preko Zakona o grobljima⁹ pa nadalje.

2. CRTICE O ZAKONU O UPRAVLJANJU I ODRŽAVANJU ZGRADA (I IZ PERSPEKTIVE PRAVA NA LOKALNU SAMOUPRAVU)
Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima¹⁰ stupio je na snagu 1. siječnja 1997. te je tadašnjim člankom 360. izvršena pretvorba uspostavom prava vlasništva na preostalom (manjem) dijelu stambenog fonda. Stupanjem na snagu ZoV-a u cijelosti je prestao važiti spomenuti Zakon o stambenim odnosima. Što se tiče lokalnih jedinica sukladno odredbama ZoV-a jedinica lokalne samouprave postavljala je prinudnog upravitelja zgradi ako suvlasnici nisu odabrali upravitelja zgrade u roku utvrđenom člankom 384. istog Zakona, tj. u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu tog Zakona, dakle do 1. siječnja 1998. (prijelazno razdoblje). Prema odredbi članka 93. Zakona, izvan tog roka upravitelj može biti postavljen ili od suvlasnika zgrade ili od suda, jer izvan prijelaznog razdoblja nije predviđen institut prinudnog upravitelja. Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu svjedoci smo da je cjelokupna regulativa otvorila i probleme održavanja stambenog fonda posebno u dijelu održavanja i korištenja tzv. zajedničkih dijelova stambenih zgrada, pa je izražena pojava propadanja stambenog fonda zbog nedovoljnog ulaganja u održavanje. Štoviše, analizom sudske prakse, također, možemo izvesti zaključak o postojanju pravnih praznina i prijepornih zakonskih rješenja. Stoga je bila prijeka potreba donošenja novog zakona, Zakona o upravljanju i održavanju zgrada.¹¹

2.1. ULOGA LOKALNIH JEDINICA GLEDE UGRADNJE DIZALA I UREĐAJA ZA OLAKŠANJE PRISTUPA ZA SLABO POKRETNE OSOBE
Na temelju Zakona o upravljanju i održavanju zgrada¹², iz državnog proračuna sufinancira se ugradnja dizala i uređaja za olakšan pristup za slabo pokretne osobe u postojeće zgrade koje kumulativno zadovoljavaju propisane uvjete. Odluku o donošenju Programa ugradnje dizala i uređaja za olakšan pristup za slabo pokretne osobe u postojeće zgrade donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Ministarstva nadležnog za poslove graditeljstva (u nastavku teksta: Ministarstvo). U Programu se detaljno razrađuju mjere za poticanje ugradnje dizala i uređaja za olakšan pristup za slabo pokretne osobe u postojeće zgrade radi povećanja kvalitete života stanara te se propisuje i mogućnost sudjelovanja jedinica lokalne samouprave u sufinanciranju ugradnje dizala i uređaja za olakšan pristup za slabo pokretne osobe u postojeće zgrade (čl. 21. ZUOZ-a).

2.2. ULOGA LOKALNIH JEDINICA U UREĐENJU PROČELJA
Na temelju ZUOZ-a, obveza je jedinice lokalne samouprave da sufinancira jednu trećinu ukupnih troškova uređenja pročelja postojeće zgrade (čl. 22.).

2.3. ULOGA LOKALNIH JEDINICA U OBAVLJANJU NUŽNIH POPRAVAKA
Vrste održavanja zajedničkih dijelova zgrade su redovito i izvanredno održavanje. Izvanredno održavanje uključuje: hitne popravke, nužne popravke te investicijsko održavanje (čl. 23. ZUOZ-a). Nužan popravak je aktivnost kojom se trajno otklanja uzrok opasnosti za život i zdravlje ljudi ili za oštećenje stvari u zgradi ili izvan zgrade odnosno aktivnost kojom se trajno otklanja ugroženost osnovnih životnih uvjeta u zgradi. Ako upravitelj ne poduzme nužne popravke na zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade u primjerenom roku, ne dužem od 90 dana, trajno ne otkloni uzrok opasnosti za život i zdravlje ljudi ili za oštećenje stvari u zgradi ili izvan zgrade odnosno uzrok ugrožavanja osnovnih životnih uvjeta u zgradi, takve nužne popravke može poduzeti jedinica lokalne samouprave na čijem se području zgrada nalazi, i to na temelju nalaza koji je izradila stručna osoba jedinice lokalne samouprave i odluke suvlasnika. U tom slučaju jedinica lokalne samouprave ima pravo naknaditi troškove koji su joj nastali poduzimanjem nužnih popravaka od zajednice suvlasnika odnosno svih suvlasnika razmjerno njihovim suvlasničkim dijelovima na isti način kao i upravitelj. Radi osiguranja razmjernog dijela naknade troška, lokalna jedinica ima zakonsko založno pravo na svakom posebnom dijelu nekretnine, osim ako je taj razmjeran dio naknade niži od minimalnog iznosa tražbine koja se može namiriti ovrhom na nekretnini sukladno zakonu kojim se uređuje ovrha (čl. 26. Ovršnog zakona).¹³

2.4. IMENOVANJE PRINUDNOG PREDSTAVNIKA SUVLASNIKA KOJI IMA PREBIVALIŠTE U JEDINICI LOKALNE SAMOUPRAVE U KOJOJ SE ZGRADA NALAZI
Predstavnik suvlasnika je poslovno sposobna fizička osoba koja je jedan od suvlasnika ili bračni ili izvanbračni drug ili životni partner ili neformalan životni partner ili srodnik u ravnoj liniji suvlasnika koji žive u istoj zgradi, izabran tako da odluku o njegovu izboru donesu suvlasnici natpolovičnom većinom. Ako suvlasnici nisu izabrali predstavnika suvlasnika, upravitelj je sve suvlasnike dužan pisano upozoriti da to učine u roku od 60 dana od dana dostave pisanog upozorenja upravitelja. Ako suvlasnici ne postupe u skladu s pisanim upozorenjem upravitelja, upravitelj će imenovati prinudnog predstavnika suvlasnika do obavijesti suvlasnika o izboru predstavnika suvlasnika. Prinudni predstavnik suvlasnika, kojeg imenuje upravitelj, mora biti poslovno sposobna fizička osoba koja ima prebivalište u jedinici lokalne samouprave u kojoj se zgrada nalazi te mora imati visoku stručnu spremu iz područja društvenih ili tehničkih znanosti, uz uvjet da se protiv te osobe ne vodi kazneni postupak (čl. 49. ZUOZ-a).

2.5. ULOGA LOKALNIH JEDINICA U ODABIRU UPRAVITELJA ZGRADE
Upravitelj zgrade može biti pravna ili fizička osoba registrirana za obavljanje djelatnosti upravljanja nekretninama (čl. 49. ZUOZ-a). U zgradama u kojima suvlasnici nisu izabrali upravitelja zgrade na način propisan ZUOZ-om prinudnog upravitelja zgrade, u roku od šest mjeseci od saznanja, imenovat će rješenjem gradonačelnik odnosno općinski načelnik na čijem se području zgrada nalazi. Za imenovanje upravitelja gradonačelnik odnosno općinski načelnik raspisuje javni poziv u kojem će predvidjeti uvjete koje moraju ispunjavati prinudni upravitelji. Ponudu na javni poziv mogu podnijeti sve fizičke i pravne osobe koje su registrirane za obavljanje djelatnosti upravljanja zgradama i koje imaju uvjete propisane ZUOZ-om. Ako jedinica lokalne samouprave na svojem području ima više zgrada za koje je potrebno imenovati prinudnog upravitelja, u javnom pozivu navodi se broj potrebnih ponuditelja koji će se imenovati za prinudnog upravitelja. Ako se na javni poziv odazove više upravitelja nego što ima zgrada, za svaku će se zgradu imenovati drugi prinudni upravitelj prema redoslijedu zaprimljenih ponuda, osim kada jedna zgrada ima više funkcionalnih cjelina, tada se odabire postojeći ili prevladavajući upravitelj te zgrade. Ako na javni poziv ne pristigne niti jedna ponuda, za prinudnog upravitelja imenovat će se trgovačko društvo u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području zgrada nalazi, a koja treba ispunjavati uvjete za upravitelja zgrade propisane ovim ZUOZ-om. Prinudni upravitelj zgrade upravlja zgradom s pravima i obvezama upravitelja, dok zgradu na upravljanje ne preuzme novoizabrani upravitelj zgrade. Protiv rješenja o imenovanju prinudnog upravitelja ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Prijedlog za imenovanje prinudnog upravitelja gradonačelniku odnosno općinskom načelniku može podnijeti svaki suvlasnik ili upravitelj kojem je prestao ugovor o upravljanju, ali samo ako suvlasnici do dana prestanka ugovora nisu imenovali novog upravitelja. Prinudni upravitelj zgrade ima sva prava i obveze upravitelja zgrade (čl. 50. u vezi s čl. 49. ZUOZ-a). Gradonačelnik odnosno općinski načelnik na čijem se području zgrada nalazi rješenjem će ukinuti rješenje o prinudnom upravitelju zgrade ako: suvlasnici sklope ugovor o upravljanju ili prinudni upravitelj zgrade ne upravlja zgradom u skladu sa ZUOZ-om. U tom će slučaju gradonačelnik grada odnosno općinski načelnik na čijem se području zgrada nalazi rješenjem odrediti novog prinudnog upravitelja zgrade. Protiv ovog rješenja ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 51. ZUOZ-a).

2.6. OVLASTI KOMUNALNIH REDARA
Prema Zakonu o komunalnom gospodarstvu¹⁴, poslove nadzora, koji na temelju tog zakona obavlja upravno tijelo jedinice lokalne samouprave, provode komunalni redari kao službenici tog upravnog tijela. Ovlasti komunalnih redara za obavljanja nadzora propisane su Zakonom o komunalnom gospodarstvu, odlukom/odlukama o komunalnom redu i posebnim zakonima. Znači, komunalni redari imaju čitav niz nadležnosti propisanih nizom zakona. U okviru ZUOZ-a komunalni redari imaju ovlast obavljanja nadzora nad provedbom odredbi ZUOZ-a u skladu s ovlastima koje proizlaze iz zakona kojim se uređuje održavanje komunalnog reda. Mjere za otklanjanje uočenih nepravilnosti ili druge mjere propisane ZUOZ-om fizičkim i pravnim osobama rješenjem naređuje komunalni redar. Paralelno optužni prijedlog za prekršaj koji u nadzoru utvrdi komunalni redar podnosi nadležno upravno tijelo jedinice lokalne samouprave. Protiv rješenja koje donosi komunalni redar može se izjaviti žalba o kojoj odlučuje upravno tijelo županije nadležno za poslove komunalnog gospodarstva, a o žalbama protiv rješenja koje donosi komunalni redar Grada Zagreba odlučuje središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove komunalnoga gospodarstva. Žalba izjavljena protiv rješenja komunalnog redara ne odgađa njegovo izvršenje (čl. 56. ZUOZ-a).

2.7. PREKRŠAJNE SANKCIJE (ZA UPRAVITELJE, SUVLASNIKE I IZVOĐAČE NEZAKONITIH RADOVA)
Novčanom kaznom kaznit će se za prekršaj upravitelj zgrade pravna osoba ako ne dostavi jedinici lokalne samouprave, u roku od 90 dana od stupanja na snagu pravilnika koje je obvezan donijeti ministar, evidenciju s nužnim podacima o važećim ugovorima o upravljanju zgradama (čl. 66. st. 3. ZUOZ-a). Naplaćene kazne iz ovoga članka prihod su proračuna jedinice lokalne samouprave na čijem se području zgrada nalazi. Inače, sve naplaćene kazne od komunalnih redara prihod su proračuna jedinice lokalne samouprave na čijem se području zgrada nalazi.

2.8. POSTUPOVNE ODREDBE
Postupci započeti do stupanja na snagu ZUOZ-a dovršit će se prema odredbama ZoV-a i Uredbe o održavanju zgrada¹⁵ (čl. 68. ZUOZ-a). Ovo predstavlja „klasični“ prijelazni režim gdje se po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava i pravne sigurnosti jer se preko prijelaznih i završnih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka.

3. UMJESTO ZAKLJUČKA ILI OTVORENA PITANJA
Judikatura Ustavnog suda RH (u nastavku teksta: USRH) određuje¹⁶ da zakonodavac ima ustavnu ovlast odlučivanja o javnim politikama (čl. 2. st. 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrhovitost propisanih zakonskih mjera. Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja. Naime, eventualno postojanje drukčijeg rješenja od sadašnjeg ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica.

Prvo je bitno spomenuti da uloga lokalnih jedinica ovisi o pravovremenom donošenju pravilnika od Ministarstva. Tu svakako treba vidjeti odluku USRH-a¹⁷, koji je iznio stajalište da iako donošenje propisa za provedbu zakona nakon proteka roka određenog zakonom nepovoljno utječe na sigurnost pravnog poretka, ono samo po sebi ne oduzima pravo i ovlast ovlaštenom donositelju akta na njegovo donošenje i nakon proteka tog roka.¹⁸ Također, u toj je odluci USRH ustvrdio da je odredbama članka 129. Ustava te odredbama članka 105. stavak 1. i 2. Ustavnog zakona propisan način postupanja USRH-a kada nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredbi Ustava, zakona i drugih propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti. U slučaju ustanovljenja činjenice nedonošenja propisa, USRH o tomu treba obavijestiti Vladu Republike Hrvatske, odnosno Hrvatski sabor. Iz toga se može zaključiti da Ustav na ovaj način potiče donositelja, koji je u zakašnjenju s donošenjem nekog propisa, na njegovo donošenje, a ne sankcionira to kašnjenje oduzimanjem ovlaštenja za donošenje propisa, odnosno neustavnošću i nezakonitošću propisa koji je donesen nakon proteka roka za njegovo donošenje. Isto tako, prema odredbi članka članka 125. podstavka 5. Ustava o nedonošenju propisa za provođenje zakona u zakonom određenim rokovima Ustavni sud može izvijestiti Hrvatski sabor, kao o pojavi koja nepovoljno utječe na ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti.¹⁹

Kad je riječ o „potencijalno“ spornoj obvezi sufinanciranja pročelja zgrada (čl. 22. ZUOZ-a), valja poći od činjenice da je državna vlast (uključujući i zakonodavnu) prema Ustavu ograničena ustavnim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (čl. 4. st. 1. Ustava). Dakle, pitanje je je li postojeća norma suzila samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave ispod razine koja je utvrđena člankom 4. stavak 1. odnosno člankom 131. stavak 1. Ustava, odnosno je li narušeno ustavno pravilo o ograničenosti zakonodavne vlasti ustavnim jamstvom prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Također, kako je nametanjem obveze sufinanciranja bez sumnje „upad“ u imovinskopravnu sferu JLPRS-a, tako je sasvim legitimno, a s praktičnog aspekta opravdano analizirati navedeno i iz sfere povrede prava na mirno uživanje vlasništva odnosno je li navedeno u skladu s postupcima prema čl. 1. Protokola br. 1 uz Europsku Konvenciju za zaštitu ljudskih prava (pravo na mirno uživanje imovine).²⁰ Zaključno, člankom 22. ZUOZ-a nije stvorena niti pravna niti faktična konfuzija u pravnom području koje je iznimno važno za položaj lokalne samouprave i svakog građanina Republike Hrvatske kao pripadnika određene lokalne zajednice. Stoga je naše mišljenje da je riječ o normativnom uređenju i o pojavi koja podržava načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka. Ovakva promišljanja su i u skladu sa socijalnom funkcijom prava vlasništva jer nisu samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, nego su u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve javnog interesa. Ovo je u skladu s općim stajalištem ESLJP-a koje polazi od teze da su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ESLJP-a da ocijene što je „u javnom interesu“, zbog svoga neposrednog poznavanja danog društva i njegovih potreba.²¹ Ovdje, kao i u drugim područjima na koje se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene.

Dosadašnja rasprava u javnosti vezana uz pitanja postizanja ravnoteže između interesa lokalnih jedinica te općeg interesa zajednice i interesa ostalih suvlasnika ukazala je na nepomirljivost između suprotstavljenih interesa. To upozorava na činjenicu da je reformsko pravo, kao što je stambeno, koje nema dugu tradiciju, teško uvesti i ustaliti u pravnom poretku. Na institucionalnoj razini konflikt će morati rješavati USRH povodom ustavnih tužbi (u vezi s pojedinačnim aktima) ili pak povodom zahtjeva za ocjenu ustavnosti i zakonitosti (u vezi s općim propisima).