1.Opće napomene
Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11 - u nastavku teksta: Zakon) izazvao je, razumljivo, veliko zanimanje svih sudionika seminara i savjetovanja koji su organizirani u cilju njegove što uspješnije provedbe. 

Iako je na velik broj pitanja već usmeno odgovoreno odmah prilikom održavanja savjetovanja, ocijenjeno je vrijednim da se upiti tematski sistematiziraju u više sadržajnih cjelina te da se obrazloženje cjelovito prikaže prema tim cjelinama. 

Posebno valja naglasiti da stvarna primjena Zakona još nije započela te se svi postavljeni upiti temelje na određenim pretpostavkama i dvojbama, koje proizlaze iz neposrednog čitanja i osobnog razumijevanja sudionika savjetovanja različitog profesionalnog okvira u području uprave, stručnih inženjerskih i pravnih tvrtki te sudova i jedinica lokalne samouprave, a što je u bitnom utjecalo i na zanimanje i sadržaj postavljenih upita. 

Vezano uz sadržajnu cjelinu »Pojmovnik«, valja istaknuti da se obrazloženje odnosi kako na pojmove i izraze koji se primjenjuju u Zakonu, tako i na pojmove i izraze i u Uredbi o zadržavanju nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (Nar. nov., br. 101/11 - u nastavku teksta: Uredba), čije je obrazloženje, radi bolje primjene, do sada zatraženo. Istovremeno skrećemo pozornost i na članak 3. Zakona, kojim je određeno da pojmovi uporabljeni u tom Zakonu imaju značenje određeno posebnim zakonom kojim se uređuje područje prostornog uređenja i gradnje te drugim posebnim zakonom. To se, prije svega, odnosi na pojam zgrade u odnosu na ostale građevine te ovom prilikom posebno, zbog brojnih upita s tim u svezi, izdvajamo taj pojam kako ga definira odredba članka 2. točka 47. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11 - u nastavku teksta: ZPUG):

Zgrada je zatvorena i/ili natkrivena građevina namijenjena boravku ljudi odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari. Zgradom se ne smatra pojedinačna građevina unutar sustava infrastrukturne građevine(trafostanice, pothodnici, mostovi i sl. građevine). Upravo slijedom te definicije nedvojbeno proizlazi da se Zakon ne primjenjuje na infrastrukturne građevine odnosno pojedinačne građevine unutar toga sustava. 

U nastavku dajemo obrazloženja za sljedeće pojmove i izraze:

Zgrada poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva - podrazumijeva pojmove definirane člankom 3. Zakona o poljoprivredi (Nar. nov., br. 149/09 i 127/10 - v. čl. 9. Zakona o izmjenama i dopuna HPK-a) i koristi se radi određivanja korisnika koji može ostvariti pravo na iznimku u slučajevima područja i površina na koje se Zakon ne odnosi. Slijedom toga, odredbom članka 5. stavak 1. podstavak 1. i 6. određene su iznimke kada se mogu ozakoniti zgrade poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva nezakonito izgrađene na površinama izvan građevinskog područja u zaštićenom obalnom području mora u pojasu do 70 m te na poljoprivrednom zemljištu kategorije: osobito vrijedno obradivo (P1) i vrijedno obradivo (P2) zemljište, uz uvjet da podnositelj zahtjeva, kako je propisano tom odredbom, mora dokazati da ih je stalno koristio za tu svrhu prije 21. lipnja 2011., a što podrazumijeva da je do tog datuma imao registrirano »poljoprivredno gospodarstvo« ili »obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo« u bilo kojem obliku registracije.

Utjecajno područje zaštićenog kulturnog dobra odnosno područja prirodne vrijednosti - izraz koji je propisan odredbom članka 8. stavak 1. podstavak 8. Uredbe, u svrhu obračuna naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru i podrazumijeva prostor unutar prostornih međa evidentiranog ili zaštićenog kulturnog dobra te prostor izvan granica zaštićenog područja kojim se sprječava negativan utjecaj na zaštićeno područje. Ovisno o tome je li takvo područje utvrđeno sukladno posebnim propisima o zaštiti kulturnih dobara odnosno zaštite prirode prethodno izdanim/donesenim aktima o utvrđenju svojstva nepokretnog kulturnog dobra odnosno o proglašenju zaštićenog područja, smještaj nezakonito izgrađene zgrade identificirat će se u arhitektonskom snimku izvedenog stanja, a prema potrebi provjeriti i u postupku ozakonjenja.

Stalno se koristi - izraz koji je propisan odredbom članka 10. podstavak 1.Uredbe i znači da se koeficijent K2 prema kriteriju Namjena nezakonito izgrađene zgrade primjenjuje u slučaju kada je nezakonito izgrađena zgrada isključivo stambene namjene i da se stalno koristi kao kumulativni uvjet, što znači da nezakonito izgrađena zgrada mora biti isključivo stambene namjene koju podnositelj zahtjeva za izdavanje rješenja o izvedenom stanju ne koristi povremeno tako da dokaže da on ili netko u zgradi ima na adresi nezakonito izgrađene zgrade prijavljeno prebivalište do 21. lipnja 2011.

Za vlastite potrebe - izraz koji je propisan odredbom članka 14. podstavak 3. Uredbe znači da je u obračunu iznosa naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru obvezatno primijeniti taj opći korektivni koeficijent KK3 u slučaju kada podnositelj zahtjeva za izdavanje rješenja o izvedenom stanju ne gradi/koristi takvu zgradu za svoje osobne potrebe već je, primjerice, gradi za prodaju na tržištu (stanovi, poslovni prostor i dr.) ili je osobno ne koristi već daje u najam drugim pravnim i fizičkim osobama radi obavljanja određene djelatnosti u svrhu stjecanja dobiti. Dakle, na zgrade s poslovnim prostorom u kojem podnositelj ne obavlja vlastitim radom određenu djelatnost, primjenjuje se navedeni opći koeficijent.

Odredbom članka 2. Zakona bilo je nužno definirati pojam nezakonito izgrađene zgrade, tako da se nezakonito izgrađenom zgradom smatra nova zgrada odnosno rekonstruirani dio postojeće zgrade izgrađen bez akta kojim se odobrava građenje odnosno protivno tom aktu, uz uvjet da je evidentirana na digitalnoj ortofoto karti (DOF5) u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske od 21. lipnja 2011., ako su do toga dana:

- izvedeni svi građevinski i drugi radovi te ako se takva zgrada koristi ili se može koristiti odnosno

- ako su do toga dana izvedeni svi grubi konstruktivni građevinski radovi (temelji, zidovi odnosno stupovi s gredama i stropovi) sa ili bez krovišta i ako su glede lokacijskih uvjeta koji se odnose na namjenu, veličinu i smještaj na čestici izgrađeni u skladu s prostornim planom koji vrijedi na dan stupanja na snagu Zakona.

Značenje te odredbe valja razumjeti tako da se Zakon primjenjuje na sve one nezakonito izgrađene zgrade izgrađene nakon 15. veljače 1968. do 21. lipnja 2011. bez akta kojim se odobrava građenje odnosno protivno tom aktu, i to kao nove (čitave) zgrade¹ odnosno kao rekonstruirani dio postojeće odnosno zakonito izgrađene zgrade. Zato se pojam nova zgrada odnosi na način građenja, a ne na vrijeme građenja niti na istovjetnost, kako je to riješeno člankom 43. Pravilnika o katastru zemljišta (Nar. nov., br. 84/07 i 148/09).

Na pojam »rekonstruirani dio postojeće zgrade« primjenjuje se članak 2. točka 35.1. ZPUG-a, kojom je određen pojam »rekonstrukcije«² i točka 41. istog članka ZPUG-a, kojim se definira pojam »postojeća građevina«³.

Navedeno znači da se, sukladno članku 2. stavak 1., ne može ozakoniti na temelju Zakona nezakonito izgrađenu zgradu u građevinskom području na kojoj su izvedeni svi grubi konstruktivni građevinski radovi bez krovišta, ako je glede namjene, veličine i smještaja na čestici odnosno nekog od tih elemenata, izgrađena suprotno prostornom planu.

Potrebno je posebno istaknuti da se usklađenost s prostornim planom promatra samo u odnosu na namjenu, veličinu i smještaj zgrade na čestici, i to bez obzira na to je li nezakonito izgrađena zgrada dovršena ili je u gradnji, a ne uzimaju se u obzir i drugi uvjeti (broj parkirnih mjesta, propisani postotak hortikulturnog uređenja i sl.), iz čega slijedi da se prema odredbi članka 2. stavak 1. nezakonito izgrađena zgrada koja je izgrađena glede namjene, veličine i smještaja na čestici u skladu s prostornim planom, a nema, npr. dovoljan broj parking mjesta prema odredbama prostornog plana, smatra, sukladno članku 4. stavak 1., zgradom izgrađenom u skladu s prostornim planom. 

To znači da se Zakon ne primjenjuje na zgrade koje se mogu graditi prema Pravilniku o jednostavnim građevinama i radovima (Nar. nov., br. 21/09, 57/10, 126/10 i 48/11) bez odgovarajućeg akta kojim se odobrava građenje odnosno na postojeće zgrade na kojima su izvedeni građevinski radovi prema članku 3. točka 1.⁴ toga Pravilnika, kao i na rekonstrukciju zgrada kojom se ne mijenjaju lokacijski uvjeti u skladu s kojima je ona izgrađena prema članku 4.⁵ i 4.b⁶ istoga Pravilnika.

U svezi s vrlo čestim upitima, valja istaknuti da se postupak ozakonjenja provodi i u slučaju kada se radi o promjeni namjene prostora, koji su unutar postojećeg gabarita objekta prenamijenjeni bez odobrenja za građenje odnosno protivno tom odobrenju, a bez obzira na to je li ta nova namjena u skladu ili protivna namjeni određenoj prostornim planom.

U odnosu na ozakonjenje zgrada koje su izgrađene protivno prostornom planu, Zakonom je određen uvjet iz članka 4. stavak 3., da se na nezakonito izgrađenoj zgradi izgrađenoj protivno planu mogu, protivno prostornom planu, ozakoniti najviše dvije etaže od kojih je druga potkrovlje, koji je izazvao različite dvojbe i brojem pitanja zasigurno zaslužuje posebno obrazloženje.

Odredba da se mogu ozakoniti »najviše dvije etaže od kojih je druga potkrovlje«, znači da se na zatečenoj zgradi koja je izgrađena protivno prostornom planu do 21. lipnja 2011., tako da glede broja etaža ima dvije etaže od kojih je druga potkrovlje više od onog broja etaža koji je dopušten prostornim planom, mogu te dvije etaže ozakoniti.

To znači, ako je prostornim planom za određeno područje dopuštena gradnja P+1+Pk, a nezakonito izgrađena zgrada je, primjerice, P+2+Pk, da će se moći ozakoniti taj kat. No, u istom se slučaju ne će moći, uz navedene prostorno-planske odredbe, ozakoniti slučaj izgradnje S+P+2+Pk. Također, to znači da se bez odluke predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave iz istog članka, može ozakoniti nezakonito izgrađena zgrada s ukupno, npr. pet etaža od kojih je jedna potkrovlje, iako su sukladno prostornom planu dopuštene tri etaže.

Slijedom navedenog, pojam »dvije etaže od kojih je druga potkrovlje«:

- odnosi se na najviše dvije tako izvedene etaže, a ne odnosi se na etaže koje bi se mogle izvesti sukladno prostornom planu;

- odnosi se na izvedene dvije etaže više od planom dopuštenih etaža, a ne odnosi se na zgradu koja ima dvije etaže - prizemlje i potkrovlje (P+Pk);

- odnosi se na najviše dvije etaže od kojih je druga potkrovlje, a ne odnosi se na dvije etaže od kojih je druga potkrovlje više u odnosu na broj etaža određen prostornim planom; 

- ne odnosi se na dvije pune etaže (dva kata), od kojih druga nije potkrovlje;

- može se odnositi na jednu podzemnu etažu - podrum ili suteren.

Zakonom određen uvjet iz članka 4. stavak 3., da se na nezakonito izgrađenoj zgradi izgrađenoj protivno planu može, protivno prostornom planu, ozakoniti najviše dvije etaže od kojih je druga potkrovlje, istom je odredbom ublažen izrijekom osim ako odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave nije određen veći broj etaža.

To znači da jedinica lokalne samouprave može donijeti odluku, koja će se, sukladno članku 4. stavak 4., primjenjivati samo u postupcima ozakonjenja, a kojom će se odrediti mogućnost ozakonjenja i većeg broja etaža od onog koji je omogućen u članku 4. stavak 4. Zakona, i to za nezakonito izgrađene zgrade unutar jednog ili više građevinskih područja i/ili izvan građevinskih područja na svom teritoriju.

Takva odluka predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave uređuje jedan od uvjeta za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada protivno prostornom planu glede broja etaža koje se mogu ozakoniti više od onog broja koji je dopušten odredbom članka 4. Zakona, što znači da se tom odlukom suspendira primjena određenog prostornog plana u svezi s uvjetom broja etaža određenog tim planom.

Ako predstavničko tijelo ne donese odluku o broju etaža koje se mogu ozakoniti na nezakonito izgrađenoj zgradi u roku 60 dana od dana stupanja na snagu Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (Nar. nov., br 101/11) odnosno do 15. studenoga 2011., tada će se moći na nezakonito izgrađenoj zgradi ozakoniti najviše dvije etaže od kojih je jedna potkrovlje više u odnosu na prostorni plan, a kako je to određeno odredbom članka 4. stavak 33. Zakona. To znači da ako je unutar građevinskog područja dopušten broj etaža tri, tada će se moći ozakoniti najviše pet etaža od kojih je druga potkrovlje, a izvan građevinskog zemljišta ako je dopušten broj etaža nula, tada će se moći ozakoniti najviše dvije etaže (P+Pk).


1 U skladu s člankom 43. Pravilnika o katastru zemljišta, određeno je sljedeće: 
»Sve zgrade i druge građevine izgrađene bez građevinske dozvole do 15. veljače 1968. smatraju se građevinama za koje je priložen akt na temelju kojeg su se mogle graditi, ako je u postupku njihovog evidentiranja priložen dokaz o tome da su sagrađene prije 15. veljače 1968. ili dokaz da su evidentirane u nekoj dokumentaciji katastarskog ureda ili Središnjeg ureda prije 15. veljače 1968. sukladno propisima o gradnji. 
Smatra se da je riječ o istovjetnoj zgradi ako je razlika tlocrtne površine zgrade koja proizlazi iz parcelacijskog ili drugog geodetskog elaborata i tlocrtne površine zgrade koja proizlazi iz dokumentacije katastarskog ureda ili Središnjeg ureda najviše do 15%.« 
2 Rekonstrukcija građevine je izvedba građevinskih i drugih radova kojima se utječe na ispunjavanje bitnih zahtjeva za postojeću građevinu i/ili kojima se mijenja usklađenost postojeće građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena (dograđivanje, nadograđivanje, uklanjanje vanjskog dijela građevine, izvođenje radova radi promjene namjene građevine ili tehnološkog procesa i sl.). 
3 Postojeća građevina je građevina izgrađena na temelju građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta i svaka druga građevina koja je, prema ZPUG-u, s njom izjednačena. 
4 Bez akta kojim se odobrava građenje i lokacijske dozvole, mogu se izvoditi sljedeći radovi: 
1. na postojećoj građevini, kojima se ne mijenja usklađenost građevine s lokacijskim uvjetima u skladu s kojima je izgrađena niti se utječe na ispunjavanje bitnih zahtjeva. 
5 Članak 4.a točka 1. Pravilnika: Bez rješenja o uvjetima građenja, a u skladu s glavnim projektom može se pristupiti rekonstrukciji građevine kojom se ne mijenjaju lokacijski uvjeti u skladu s kojima je izgrađena. 
6 Članak 4.b Pravilnika: Smatra se da se radovima na postojećoj građevini poslovne namjene, koji se izvode u svrhu njezine prilagodbe za obavljanje djelatnosti različite od djelatnosti navedene u aktu kojim je odobreno građenje odnosno uporaba iste ne mijenjaju lokacijski uvjeti u skladu s kojima je građevina izgrađena (primjerice, za obavljanje ugostiteljsko-turističke djelatnosti umjesto trgovačke djelatnosti, trgovačka djelatnost s jednom vrstom proizvoda umjesto trgovačke djelatnosti s drugom vrstom proizvoda, uslužne djelatnosti umjesto trgovačke djelatnosti i obrnuto). Navedeno se odnosi i na poslovni dio stambeno-poslovne građevine te na posebni dio (funkcionalnu jedinicu) poslovne i stambeno-poslovne građevine. 
Stavak 1. ovoga članka ne odnosi se na radove koji se izvode u svrhu prilagodbe građevine poslovne namjene za obavljanje djelatnosti koja se prema prostornom planu ne može obavljati u zoni u kojoj se nalazi građevina na kojoj se izvode radovi. 
Radovi iz stavka 1. ovoga članka kojima se utječe na ispunjavanje bitnih zahtjeva za građevinu izvode se na temelju odgovarajućeg akta kojim se odobrava građenje.