1. UVOD
Povod pisanju ovoga članka objava je Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) br. U-III-5906/2020 od 14. rujna 2023. godine¹. Ustavni je sud citiranom Odlukom odbio ustavnu tužbu, ali obrazloženje Odluke, kao i priloženo obrazloženje presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Visoki upravni sud), sadržava određene elemente koje smatramo bitnima s gledišta postupovnog prava. Naime, jedno od spornih pitanja koja je Ustavni sud razmatrao (ali nije našao ustavnopravno relevantnim te nije ušao u tu problematiku) moglo bi biti i pitanje jesu li razlozi za obnovu upravnog postupka navedeni u članku 22. tada važećeg Zakona o porezu na promet nekretnina² isključivi razlozi zbog kojih se upravni postupak određivanja porezne obveze glede prometa nekretnina može obnoviti. S obzirom na činjenicu da i danas važeći Zakon o porezu na promet nekretnina³ sadržava vrlo sličnu odredbu glede obnove upravnog postupka određivanja poreza na promet nekretnina (članak 29.), to pitanje nipošto nije samo akademske, nego i vrlo praktične naravi. Naime, u postupku se postavilo pitanje mogućnosti korištenja razloga za obnovu postupka iz članka 123. Zakona o općem upravnom postupku⁴ (u nastavku teksta: ZUP) u postupcima koji se vode (odnosno, koji su se vodili) prema Zakonu o porezu na promet nekretnina. Iz obrazloženja presude Visokog upravnog suda moglo bi se iščitati gledište da je Zakon o porezu na promet nekretnina ograničio razloge za pokretanje obnove postupka. Na to pitanje Ustavni sud nije dao eksplicitan odgovor, ali smatramo da se njegovo mišljenje o tome može pronaći u Odluci, što ćemo i pokazati. Treba istaknuti da Visoki upravni sud nije izrijekom zauzeo spomenuto gledište te je ovaj članak usmjeren pokazivanju da bi takvo razumijevanje prakse Visokog upravnog suda bilo pogrešno.

2. OBNOVA UPRAVNOG POSTUPKA PREMA ZUP-U
Obnova postupka predstavlja najšire postavljeni izvanredni pravni lijek propisan ZUP-om. U osnovi, riječ je o tome da se, u slučaju postojanja određenih ZUP-om propisanih razloga, može pokrenuti obnova jednom (konačno) dovršenog upravnog postupka. To znači da će se, ako se utvrdi postojanje razloga za obnovu postupka, ponovno provesti dio prethodno završenog upravnog postupka ili cijeli novi upravni postupak, što ovisi o razlogu (ili razlozima) zbog kojega se obnova postupka pokreće. Krijan je smatrao da je obnova postupka najvažniji izvanredni pravni lijek. Na upotrebu toga izvanrednog pravnog lijeka legitimirani su jednako stranka i javnopravno tijelo jer se obnova postupka može pokrenuti na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti. To znači da su stranka i javnopravno tijelo ravnopravni glede mogućnosti pokretanja obnove postupka jer mogu koristiti sve propisane razloge za obnovu postupka. Stranka će to činiti radi zaštite svojih subjektivnih prava ili pravnih interesa, dok će javnopravno tijelo obnovu postupka po službenoj dužnosti pokrenuti iz razloga zbog kojih se upravni postupak inače pokreće po službenoj dužnosti – kada je to zakonom propisano ili kada je potrebno štititi javni interes (v. članak 42. st. 1. ZUP-a).

Obnovu postupka mogu tražiti stranke koje su sudjelovale u prethodnom upravnom postupku (prvostupanjskom i/ili drugostupanjskom), ali i osobe koje su u prethodnom postupku imale pravo sudjelovati, a nisu ili im je sudjelovanje u prethodnom, konačno dovršenom postupku bilo onemogućeno. Iako je za većinu razloga za obnovu postupka postavljen objektivni rok od tri godine od dana dostave stranci rješenja protiv kojega se više ne može izjaviti žalba (v. članak 129. st. 1. ZUP-a), postoje određeni razlozi zbog kojih se takav, objektivni rok ne može odrediti. Prema tome, kod postojanja takvih razloga obnova postupka može se pokrenuti na temelju prijedloga stranke ili po službenoj dužnosti, bez obzira na protek vremena od dostave rješenja stranci protiv kojega se ne može izjaviti žalba (v. članak 129. st. 2. ZUP-a).

Uz objektivni rok od tri godine od dana dostave stranci rješenja protiv kojega se više ne može izjaviti žalba, a koji za određene razloge obnove postupka nije određen, postoji i subjektivni rok. Treba naglasiti da subjektivni rok vrijedi za stranku, ali ne i za javnopravno tijelo. ZUP određuje da stranka može tražiti (podnijeti prijedlog) obnovu postupka u roku 30 dana od dana saznanja za razloge obnove ili od trenutka kada je stekla mogućnost upotrebe novih dokaza. Dodatno, subjektivni rok je u primjeni i kod onih razloga za obnovu postupka kod kojih nije propisan objektivni rok pa se kod svih prijedloga stranaka za obnovu postupka utvrđuje je li protekao objektivni rok ako je propisan, ali se također uvijek provjerava je li protekao subjektivni rok⁵. Dva su uvjeta koja moraju biti ispunjena da bi se prijedlog za obnovu postupka uopće razmatrao u meritumu. Prvo, mora biti dokazano da je prijedlog podnesen u zakonskom roku. To znači da se mora dokazati da nije protekao bilo subjektivni rok od 30 dana od dana saznanja za postojanje nekog od razloga zbog kojih se traži obnova postupka, bilo objektivni zakonski rok od tri godine od dostave rješenja protiv kojega se ne može izjaviti žalba (u slučajevima kada je takav objektivni rok propisan). Prema tome, u pravilu dokazuje se da nije protekao ni subjektivni ni objektivni rok za podnošenje prijedloga za obnovu postupka, a u onim slučajevima kada objektivni rok nije propisan, mora se dokazati da nije protekao subjektivni rok. Drugo, mora biti učinjeno vjerojatnim da uistinu postoji neki od razloga zbog kojih se traži obnova postupka.

Kada javnopravno tijelo koje je nadležno za rješavanje o prijedlogu za obnovu postupka zaprimi prijedlog, ponajprije je dužno ispitati jesu li zadovoljene formalne pretpostavke za rješavanje o prijedlogu. Kao što je poznato, u slučaju da formalne pretpostavke za rješavanje bilo kakvog podneska stranaka nisu ispunjene, o predmetu se ne može rješavati meritorno, nego se mora donijeti rješenje kojim se podnesak, u ovom slučaju prijedlog za obnovu postupka, mora odbaciti. Ako su formalne pretpostavke ispunjene, može se pokrenuti obnova upravnog postupka, s tim da ishod ovisi o novom, provedenom postupku.

3. OBNOVA UPRAVNOG POSTUPKA PREMA ZAKONU O POREZU NA PROMET NEKRETNINA
Prijašnji Zakon o porezu na promet nekretnina uređivao je obnovu upravnog postupka u članku 22., koji je glasio:

„(1) Raskid ugovora o prijenosu vlasništva na nekretnini voljom stranaka prije nego se obavi prijenos u zemljišnim knjigama na novog vlasnika te raskid ili poništenje ugovora odlukom suda razlozi su za obnovu postupka i poništenje rješenja o utvrđivanju poreza na promet nekretnina.

(2) Porezni obveznik može podnijeti prijedlog za obnovu postupka zbog raskida ugovora voljom stranaka prije nego što se obavi prijenos u zemljišnim knjigama na novog vlasnika u roku od 30 dana od dana raskida ugovora. Nakon isteka roka od jedne godine od dana konačnosti rješenja o utvrđivanju poreza na promet nekretnina, obnova postupka se ne može tražiti.

(3) Prijedlog za obnovu postupka zbog raskida ili poništenje ugovora odlukom suda može se podnijeti u rokovima propisanim Zakonom o općem upravnom postupku.“.

Danas je to pitanje uređeno člankom 29. Zakona o porezu na promet nekretnina, koji glasi:

„(1) Raskid ugovora o prijenosu vlasništva na nekretnini voljom stranaka prije nego što se obavi prijenos u zemljišnim knjigama na novog vlasnika te raskid, poništenje ili utvrđenje ništetnosti ugovora odlukom suda razlozi su za obnovu postupka i poništenje rješenja o utvrđivanju poreza na promet nekretnina.

(2) Prijedlog za obnovu postupka iz razloga navedenih u stavku 1. ovoga članka može se podnijeti u rokovima propisanim zakonom kojim se uređuje upravni postupak.“.

Kao što možemo vidjeti, i prijašnji i sada važeći Zakon o porezu na promet nekretnina sadržavaju odredbu prema kojoj su, nedvojbeno, raskid ugovora o prijenosu vlasništva na nekretnini voljom stranaka prije nego što se obavi prijenos u zemljišnim knjigama na novog vlasnika te raskid, poništenje ili utvrđenje ništetnosti ugovora odlukom suda razlozi za obnovu postupka. Prema tome, ako dođe bilo do raskida ugovora voljom stranaka bilo do njegova raskida, poništenja ili utvrđivanja ništetnosti odlukom suda nedvojbeno može doći i do obnove upravnog postupka, koja, ako bude pokrenuta i bude utvrđeno postojanje navedenih razloga, mora završiti poništavanjem rješenja o utvrđivanju poreza na promet nekretnina. Navedeno je i jedino logično jer je otpala pravna osnova radi koje je originalno bila i utvrđena porezna obveza plaćanja poreza na promet nekretnina. Važeći zakon ne sadržava više odredbu o posebnom (relativno kratkom) roku za pokretanje obnove postupka zbog raskida ugovora voljom stranaka. Za ovaj je članak važna odredba koja upućuje (i u prije važećem i sada važećem zakonu) da se prijedlog za obnovu postupka može podnijeti u rokovima propisanima ZUP-om. Prema tome, Zakon o porezu na promet nekretnina propisao je dva razloga za obnovu upravnog postupka. Kao sporno, moglo bi se pojaviti pitanje jesu li to dodatni ili jedini razlozi za obnovu postupka utvrđivanja porezne obveze glede poreza na promet nekretnina.

4. STAJALIŠTA VISOKOG UPRAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE
Glede mogućnosti traženja obnove postupka u kojem je utvrđena porezna obveza poreza na promet nekretnina, iz citirane odluke Ustavnoga suda moglo bi se iščitati stajalište Visokog upravnog suda glede procesnih mogućnosti upotrebe izvanrednog pravnog lijeka obnove postupka iz članka 123. ZUP-a. U relevantnom dijelu svoje presude Usž-1863/20-2 od 1. srpnja 2020. Visoki upravni sud navodi:

„Slijedom odredbe članka 22. stavka 1. Zakona o porezu na promet nekretnina odluka suda o raskidu ugovora o kupoprodaji nekretnina koji je osnova za razrez poreza na promet nekretnina razlog je za obnovu postupka i poništenje rješenja o utvrđivanju poreza na promet nekretnina. Dakle, takva odluka suda je Zakonom o porezu na promet nekretnina koji je lex specialis propisana kao razlog za obnovu postupka dok članak 22. stavak 3. Zakona o porezu na promet nekretnina upućuje na primjenu Zakona o općem upravnom postupku samo u pogledu rokova, dakle na odredbe članka 123. stavka 1. i 3. Zakona o općem upravnom postupku ... Primjenom subjektivnog roka od 30 dana iz članka 123. stavka 3. ZUP-a u slučaju raskida ili poništenja ugovora odlukom suda stranka može tražiti obnovu postupka u roku od 30 dana od dana saznanja za razloge obnove ili kada je stekla mogućnost upotrebe novih dokaza. Neosnovan je žalbeni navod tužitelja da ... u konkretnom slučaju zbog proteka objektivnog roka iz članka 123. stavka 1. ZUP-a nije postojala mogućnost podnošenja zahtjeva za obnovu postupka jer se ne radi ni o jednom od taksativno navedenih razloga obnove iz tog članka ZUP-a pa je moguće primijeniti samo subjektivni rok iz članka 123. stavka 3. ZUP-a.“

Iz navedenoga bi se moglo iščitati gledište Visokog upravnog suda da Zakon o porezu na promet nekretnina, kao lex specialis, propisuje kao isključive razloge za obnovu upravnog postupka one njime propisane, a da se ZUP primjenjuje samo glede rokova – objektivnog roka od tri godine te subjektivnog roka od 30 dana od dana saznanja za postojanje (jedinih) razloga za obnovu postupka propisanih Zakonom o porezu na promet nekretnina.

Nesporno je, kako je već navedeno supra, da razlozi propisani člankom 22. (prije), odnosno člankom 29. Zakona o porezu na promet nekretnina predstavljaju, kako navodi i Ustavni sud, obnovu postupka kao „izvanredni pravni lijek koji se isključivo odnosi na nastup okolnosti nakon izvršenog oporezivanja u vidu raskida ugovora voljom stranaka (prije efektivnog zemljišnoknjižnog prijenosa) te raskida ili poništenja ugovora odlukom suda“.

Međutim, trebamo li zaključiti da su to jedini razlozi za obnovu postupka u postupcima vođenima prema Zakonu o porezu na promet nekretnina?

5. IMPLICITNA STAJALIŠTA USTAVNOG SUDA
Ustavni je sud u citiranoj odluci naveo sljedeće: „U obrazloženju osporene presude Visoki upravni sud očitovao se na žalbene navode podnositelja o navodnoj nemogućnosti pokretanja postupka obnove na način da ih je ocijenio neosnovanima, podredno, irelevantnima za odlučivanje u ovoj upravno pravnoj stvari (v. točku 5.2. obrazloženja ove Odluke). Iako Ustavni sud obrazloženje osporene presude u tom dijelu ne može prihvatiti kao ustavnopravno prihvatljivo s obzirom na to da prema ocjeni Ustavnoga suda ne sadrži dostatno obrazložene razloge za ocjenu kakva je dana (isticanje autorovo) (v. točku 5.2. obrazloženja ove odluke), ovaj propust Visokog upravnog suda nije od utjecaja na drukčiju odluku o ustavnoj tužbi podnositelja.“.

Naime, podnositelj je u konkretnom slučaju „promašio“ subjektivni rok za podnošenje zahtjeva, pa je zahtjev za obnovu postupka odbačen. Međutim, istaknuo je Ustavni sud, „podnositelj (je) u postupku obnove, ako je smatrao potrebnim, trebao iznijeti i obrazložiti razloge zbog kojih smatra da je obnova, s obzirom na okolnosti njegovog slučaja, dopuštena, te ukoliko nadležna upravna tijela i sudovi odluče drukčije, Ustavnom sudu u ustavnoj tužbi u okviru toga postupka iznijeti prigovore o “ekscesivno formalističkom” tumačenju i primjeni članka 22. ZoPPN i članka 123. ZUP-a“.

6. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Iz citirane odluke Ustavnog suda moglo bi se zaključiti da je gledište Visokog upravnog suda o dopuštenosti obnove upravnog postupka u kojem je utvrđena porezna obveza s naslova prometa nekretnina prema odredbama bilo članka 22. prije važećeg ili članka 29. sada važećeg Zakona o porezu na promet nekretnina restriktivno, odnosno da Visoki upravni sud smatra da se odredbe ZUP-a o obnovi postupka u ovim postupcima primjenjuju samo glede rokova (objektivnih i subjektivnih), a ne i glede razloga koji su propisani ZUP-om, u članku 123. st. 1. i 2. („… dok članak 22. stavak 3. Zakona o porezu na promet nekretnina upućuje na primjenu Zakona o općem upravnom postupku samo u pogledu rokova, dakle na odredbe članka 123. stavka 1. i 3. Zakona o općem upravnom postupku“). Dakako, to ne znači da je Visoki upravni sud uistinu i zauzeo takvo gledište, ali je bitno istaknuti moguće posljedice koje bi proizašle iz takvog tumačenja norme. Vidljivo je i da bi Ustavni sud smatrao takvo gledište „ekscesivno formalističkim“ tumačenjem o primjeni odgovarajuće norme Zakona o porezu na promet nekretnina u kontekstu članka 123. ZUP-a – ako bi upravna tijela i sudovi tumačili da je obnova moguća samo iz razloga propisanih Zakonom o porezu na promet nekretnina. Stoga treba nedvojbeno zaključiti da je Zakon o porezu na promet nekretnina propisao dodatne razloge za obnovu postupka, koji ne zamjenjuju niti isključuju razloge za obnovu postupka propisane ZUP-om.