Dio propisa, osobito - mada ne isključivo - na području upravnog prava služi se pojmovima pravna osoba s javnim ovlastima i pravna osoba koja obavlja javnu službu^[1].

Postoje, naime, pravne osobe koje istodobno imaju oba navedena svojstva.^[2] Međutim, nije riječ o sinonimima. Razlike između navedenih dvaju pravnih pojmova razmatramo u nastavku ovoga članka, imajući na umu da su u profesionalnoj javnosti ponekad prisutne dvojbe o ishodištu pojedinog od navedenih statusa, o njihovu preklapanju, o razgraničenju između određenih statusa, njihovu značenju i sl.

Riječ je o materiji koja najvećim dijelom obuhvaća pravne osobe koje se u većoj ili manjoj mjeri mogu smatrati dijelom javnoga sektora, ali ne ulaze u okvire državnih tijela^[3], niti tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Između navedenih pravnih osoba postoje velike razlike ne samo glede njihova pravnog statusa, već i na praktičnoj (financijskoj, kadrovskoj i dr.) razini, u rasponu, primjerice, od ustanova s nekoliko zaposlenih i skromnim financijskim planom, do pravnih osoba poput Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje ili Hrvatske radiotelevizije.

Općenito, javne ovlasti su poseban oblik javne vlasti koje obavljaju nedržavni subjekti - ustanove, trgovačka društva i druge osobe - pravne i fizičke (primjerice, javni bilježnici, zapovjednici brodova). Javne ovlasti uglavnom se svode na tri vrste pravnih poslova:

1) uređivanje (normiranje) određenih pravnih odnosa;

2) rješavanje u pojedinačnim stvarima o određenim pravima i obvezama;

3) obavljanje drugih javnih ovlasti, poput upravnih radnji (npr. atestiranje).^[4]

U dijelu zakona izričito se navodi da se određeni poslovi obavljaju kao javne ovlasti, ali postoje i primjeri zakona u kojima nema takve izričite odredbe, već se povjeravanje javnih ovlasti izvodi interpretacijom (primjerice, upućivanjem na primjenu Zakona o općem upravnom postupku i sl.^[5]).

- članak 3. stavak 2. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi^[6], 

- članak 34. Zakona o vatrogastvu^[7], 

- članak 145. stavak 1. Zakona o mirovinskom osiguranju^[8] - u odnosu na Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje,

- članak 7. stavak 1. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti^[9] - u odnosu na Hrvatsku energetsku regulatornu agenciju, 

- članak 8. Zakona o Hrvatskom Crvenom križu^[10], 

- članak 42. Zakona o dentalnoj medicini^[11] - u odnosu na Hrvatsku dentalnu komoru; 

- članak 6. Zakona o Hrvatskom autoklubu^[12], i dr.

Pojedina javna ovlast može biti podijeljena kako sektorskim zakonom, tako i drugim zakonom (npr. javna ovlast vođenja upravnoga postupka i rješavanja zahtjeva o pravu na pristup informacijama^[13]).

Zakonodavac, također, može ovlastiti pojedini subjekt da neku svoju javnu ovlast delegira drugoj pravnoj osobi. Primjerice, prema članku 5. Zakona o komunalnom gospodarstvu^[14], odlukom predstavničkoga tijela jedinice lokalne samouprave, za dio komunalnih djelatnosti (odlaganje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, održavanje groblja i krematorija) može se pravnim osobama iz članka 4. toga Zakona povjeriti da unutar djelatnosti, radi koje su osnovane općim aktima, uređuju određene odnose, rješavaju u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba te obavljanju druge javne ovlasti.

Javne ovlasti mogu imati pravne osobe u statusu ustanova, trgovačkih društava, udruga, te pravnih osoba sui generis(prema posebnom zakonu).

Navedimo i da status pravne osobe s javnim ovlastima već sam po sebi može imati indirektne implikacije u pojedinim granama prava, npr. u službeničkom pravu^[15].

Doktrinarno, javna služba ima kako formalni (bitno je da službu obavlja neka javnopravna osoba), tako i materijalni pojam (težište se stavlja na pravnu prirodu službe, na njezin materijalni sadržaj). Pri utvrđivanju društvenoga i pravnog elementa u sadržaju pojma javne službe, iznimno je važno pitanje tko daje nekoj službi karakter javne službe, zbog čega to čini te na koji se način neka služba proglašava javnom službom? Pojam javna služba daleko je od toga da bi imao jednu opću definiciju koja bi sadržavala sva osnovna obilježja takve službe i bila šire upotrebljiva u prostoru i vremenu. U teoriji se kao načela na kojima počiva vođenje javne službe uzimaju osobito: načelo kontinuiteta (javna služba mora funkcionirati neprekidno); načelo prilagodljivosti (takva se služba mora prilagođavati promjenjivim potrebama javnog prava); načelo primata javne službe u odnosu na privatnu službu; načelo nemerkantilnosti (za javnu službu financijsko pitanje ne smije biti odlučno). Karakter javne službe podjeljuje se općim aktom. Javnu službu uvjetuju dva elementa: djelatnost koja je po svojoj pravnoj prirodi takva da je prijeko potrebna za zadovoljavanje općih društvenih potreba te norma koja takvu djelatnost izdvaja kao posebnu javnu službu, dajući joj poseban društveni tretman. U dvojbi, kada se iz stilizacije pravne norme ne može zaključiti priznaje li doista društvena zajednica određenoj službi tu važnost, potrebno je, osim intencije donositelja norme, uzeti u obzir i cijeli niz drugih elemenata prema kojima je izvjesno da postoje kriteriji što ih zakonodavac redovito traži i prihvaća pri odlučivanju za podjeljivanje značenja javne službe određenim djelatnostima.^[16]

Javne se službe u tekstu Ustava Republike Hrvatske^[17] navode u trima odredbama, među kojima se:

- dvije odnose na radnopravna pitanja - jamstvo dostupnosti javnih službi pod jednakim uvjetima (čl. 44.) te mogućnost ograničenja prava na štrajk u javnim službama određenima zakonom (čl. 60. st. 2.);^[18]

- treća propisuje da Vlada Republike Hrvatske usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi (čl. 112. podst. 8.).

Sâmo pružanje usluga koje se obavljaju kao javna služba, dakle, ne čini dio ustavne materije.

- komunalne djelatnosti - članak 2. stavak 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu;

- djelatnost Hrvatskih voda - članak 186. stavak 3. Zakona o vodama^[19];

- djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje - članak 196. stavak 1. Zakona o vodama;

- djelatnost Hrvatskoga hidrografskog instituta - članak 5. stavak 2. Zakona o hidrografskoj djelatnosti^[20];

- zdravstvena djelatnost - članak 24. stavak 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti^[21];

- djelatnost dječjih vrtića - članak 1. stavak 3. Zakona o predškolskom odgoju i obrazovanju^[22];

- djelatnost osnovnoga i srednjeg odgoja i obrazovanja - članak 3. stavak 1. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi;

- djelatnost visokih učilišta - članak 47. stavak 2. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju^[23];

- arhivska služba - članak 39. stavak 1. Zakona o arhivskom gradivu i arhivima^[24];

- kazališna djelatnost - članak 2. Zakona o kazalištima^[25];

- muzejska djelatnost - članak 1. stavak 2. Zakona o muzejima^[26];

- knjižnična djelatnost - članak 3. stavak 1. Zakona o knjižnicama^[27];

- ljekarnička djelatnost - članak 1. Zakona o ljekarništvu^[28];

- medicinsko-biokemijska djelatnost - članak 1. Zakona o medicinsko-biokemijskoj djelatnosti^[29].

Osim pojma javne službe, domaće zakonodavstvo poznaje termine poput javna usluga, usluga od javnog interesa, djelatnost od posebnoga društvenog interesa, djelatnost od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i sl.^[30], što u većini slučajeva, u bîti, odgovara pojmu javne službe.

Postoje i primjeri izričitog reguliranja pojma javnih službi isključivo u svrhu primjene pojedinoga posebnog zakona, npr. u članku 76.a stavku 4. Zakona o državnim službenicima^[31], u kontekstu mogućnosti premještaja službenika posebno definiranih javnih službi u državnu službu.^[32]

Javne službe uobičajeno se dijele na gospodarske i negospodarske.

Negospodarske se javne službe (prema prijašnjoj terminologiji: »društvene djelatnosti«), u pravilu, obavljaju unutar ustanova, a gospodarske javne službe putem ustanova, trgovačkih društava i pravnih osoba sui generis.^[33]

Upravo okolnost da se djelatnost pojedine ustanove obavlja kao javna služba, čini odnosnu ustanovu javnom ustanovom. Naime, prema članku 6., povezano s člankom 1. stavak 2. Zakona o ustanovama^[34], javna ustanova osniva se za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, sporta, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i drugih djelatnosti, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti, ako je zakonom određeno da se navedeno obavlja kao javna služba. Javna ustanova može se osnovati i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koja nije određena kao javna služba, ako se one obavljaju na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu.

S druge strane, dijelom posebnih zakona pojedine pravne osobe definiraju se kao javne ustanove, bez dodatnoga izričitog određivanja da obavljaju javnu službu.^[35] Smatramo da se i u takvim slučajevima legislativna intencija može protumačiti na način da djelatnost koju obavlja odnosna javna ustanova predstavlja javnu službu.

Svaka pravna osoba, dakle, koja obavlja javnu službu nije nužno (javna) ustanova, ali svaka javna ustanova nužno ima svojstvo pravne osobe koja obavlja javnu službu, odnosno pružatelja javnih usluga.

Uvodno smo već istaknuli da termini pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koja obavlja javnu službu nisu sinonimi, unatoč preklapanju navedenih statusa kod dijela pravnih osoba.

Primjerice, osnovna škola je pravna osoba s javnim ovlastima jer obavlja, između ostalog, zakonom propisane javne ovlasti iz članka 3. stavak 2. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, kao dio svoje djelatnosti. Istodobno je i pravna osoba koja obavlja javnu službu, ali ne zato što ima svojstvo pravne osobe s javnim ovlastima, već zbog toga što je zasebnom normom navedenoga Zakona propisano da se (cjelokupna) djelatnost osnovnog odgoja i obrazovanja obavlja kao javna služba.

U hrvatskom zakonodavstvu postoji, međutim, jedna iznimka od navedene distinkcije načina stjecanja pojedinog od dvaju statusa o kojima je riječ u ovom tekstu. Naime, pravne osobe koje obavljaju javnu službu ulaze u krug tijela javne vlasti u smislu odredbe članka 5. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Sâmim time, pravne osobe koje obavljaju javnu službu vode upravni postupak i rješavaju zahtjeve korisnika za pristup informacijama, a navedeno vođenje postupka i rješavanje stvari predstavlja javnu ovlast. Stoga - barem u materiji ostvarivanja prava na pristup informacijama - sve pravne osobe koje obavljaju javnu službu ujedno neizravno stječu i svojstvo pravne osobe s javnim ovlastima. Ova iznimka ne dovodi u pitanje bazičnu koncepciju razlikovanja navedenih dvaju pojmova, ali na praktičnoj razini hrvatske legislative na navedenome upravnom području dovodi do izvođenja statusa pravne osobe s javnim ovlastima iz statusa pravne osobe koja obavlja javnu službu.

S druge strane, status pravne osobe s javnim ovlastima ni na praktičnoj razini trenutačno važećega zakonodavstva sâm po sebi ne rezultira svojstvom pravne osobe koja obavlja javnu službu.

Svojstva pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koja obavlja javnu službu imaju različita normativna ishodišta i različite funkcije, neovisno o tome što se kod dijela pravnih osoba navedeni statusi preklapaju.

Ključna načelna razlika u njihovim funkcijama sastoji se u tome što javne ovlasti razumijevaju obavljanje određenog oblika javne vlasti, dok je smisao javnih službi pružanje javnih usluga.

Unutar svakoga do dvaju razmotrenih statusa postoje dodatne podjele. Primjerice, već smo naveli pojedine vrste javnih ovlasti, kao i razlikovanje gospodarskih i negospodarskih javnih službi. Osim toga, na umu valja imati i razlike u djelovanju pojedine pravne osobe koja ulazi u krug pravnih osoba s javnim ovlastima, odnosno pravnih osoba koje obavljaju javnu službu, što proizlaze iz razlikovanja prema statusnim oblicima (vrstama) pravnih osoba kojima pripadaju u širem smislu, tj. radi li se o trgovačkom društvu, ustanovi, udruzi i sl.^[36]

Razlikovanje statusa pravne osobe s javnim ovlastima, svojstva pravne osobe koja obavlja javnu službu, kao i statusa javnopravnog tijela (v. bilj. br. 2.) nije samo teorijsko, već ima i važne praktične implikacije, zbog kojih je kod primjene propisa potrebno voditi brigu koji status te u odnosu na koje pravne odnose ima pojedina pravna osoba, jer nije nužno da svaka pravna osoba, kojoj je podijeljen neki od navedenih statusa, taj status ostvaruje u cjelini svoje djelatnosti.

[1] Pritom dva glavna procesna zakona na području upravnog prava, kao alternaciju za pojam »pravna osoba koja obavlja javnu službu«, normiraju pojam »pružatelj javnih usluga« (v. čl. 3. st. 3. Zakona o općem upravnom postupku - Nar. nov., br. 47/09, te čl. 3. st. 2. Zakona o upravnim sporovima - Nar. nov., br. 20/10, 143/12 i 152/14).
[2] Neke od navedenih pravnih osoba u dijelu svojega djelokruga imaju i status javnopravnog tijela, u smislu odredbi Zakona o općem upravnom postupku, ali to nije predmet ovoga članka.Napominjemo da Zakon o upravnim sporovima u čl. 2. st. 2. sadržava širu definiciju javnopravnog tijela u odnosu na definiciju iz čl. 1. Zakona o općem upravnom postupku.
[3] Termin državna tijela viši je pojam, koji obuhvaća tijela državne uprave i druga državna tijela.
[4] Krijan, Pero - Krijan-Žigić, Lidija, »Javne ovlasti kao poseban oblik javne vlasti«, Informator, br. 5461-5462/06.
[5] V. npr. odredbu čl. 13. st. 1. Zakona o grobljima (Nar. nov., br. 19/98 i 50/12), kojom je propisano da uprava groblja daje grobno mjesto na korištenje na neodređeno vrijeme uz naknadu te o tome donosi rješenje. Detaljniju analizu o pravnim osobama s javnim ovlastima i statusnim oblicima u kojima djeluju prema domaćem zakonodavstvu v. npr. u: Barić, Sanja - Đerđa, Dario, »Regulatorne agencije«, Informator (prilog Ustavni vidici), br. 5908/10.
[6] Nar. nov., br. 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 94/13 i 152/14.
[7] Nar. nov., br. 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 174/04, 38/09 i 80/10.
[8] Nar. nov., br. 157/13, 151/14, 33/15 i 93/15.
[9]Nar. nov., br. 120/12.
[10] Nar. nov., br. 71/10.
[11] Nar. nov., br. 121/03, 117/08 i 120/09.
[12] Nar. nov., br. 2/94.
[13] V. Zakon o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 25/13 i 85/15)
.[14] Nar. nov., br. 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11, 144/12, 56/13, 94/13, 153/13, 147/14 i 36/15.
[15] V. čl. 18. st. 2. i 3. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 86/08 i 61/11). Navedenim odredbama reguliran je prijam u lokalnu službu bez provedbe javnoga natječaja zaposlenika, među inim, pravne osobe s javnim ovlastima.
[16] Borković, Ivo, Upravno pravo, VII. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, NN, Zagreb, 2002., str. 15-16.
[17] Nar. nov., br. 59/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH.
[18] U navedenim odredbama riječ je o javnim službama u širem smislu, koje obuhvaćaju i državnu upravu te lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Više o primjeni čl. 44. Ustava v. npr. u: Rajko, Alen, Poslovi obuhvaćeni ustavnim jamstvom na jednaku dostupnost javnih službi, Radno pravo, br. 1/06.
[19] Nar. nov., br. 153/09, 63/11, 130/11, 56/13 i 14/14.
[20] Nar. nov., br. 68/98, 110/98 - ispr., 163/03 i 71/14.
[21] Nar. nov., br. 150/08, 155/09, 71/10, 139/10, 22/11, 84/11, 154/11, 12/12, 35/12, 70/12, 144/12, 82/13, 159/13, 22/14 i 154/14.
[22] Nar. nov., br. 10/97, 107/07 i 94/13.
[23] Nar. nov., br. 123/03, 198/03, 105/04, 174/04, 2/07 - Odluka USRH, 46/07, 45/2009, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101/14 i 60/15.
[24]Nar. nov., br. 105/97, 64/00, 65/09 i 125/11.
[25] Nar. nov., br. 71/06, 121/13 i 26/14.
[26] Nar. nov., br. 110/15.
[27] Nar. nov., br. 105/97, 5/98 - ispr., 104/00 i 69/09.
[28] Nar. nov., br. 121/03, 35/08 i 117/08.
[29] Nar. nov., br. 121/03 i 117/08.
[30] Primjerice, u čl. 50. Pomorskog zakonika (Nar. nov., br. 181/04, 76/07, 146/08, 61/11, 56/13 i 26/15) propisane su usluge od javnog interesa koje se pružaju radi zaštite ljudskih života i sigurnosti plovidbe u unutarnjim morskim vodama i u teritorijalnom moru Republike Hrvatske.
[31] Nar. nov., br. 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 49/12 - proč. tekst, 150/11, 34/12, 37/13, 38/13, 1/15 i 138/15.
[32] Čl. 76.a st. 4. Zakona o državnim službenicima glasi:„Javne službe u smislu odredbi ovoga članka su javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu ili proračunu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje i javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava Hrvatskoga zavoda za zdravstveno osiguranje.“Podsjetimo li se razmatranja u zadnjem odlomku 2. dijela ovog članka, posvećenom pravnim osobama s javnim ovlastima, slijedi da u državnu službu mogu biti premještene osobe zaposlene u dijelu javnih službi, dok u lokalnu službu bez natječaja mogu biti primljene osobe zaposlene u pravnim osobama s javnim ovlastima.
[33] Primjerice, komunalnu djelatnost - kao gospodarsku javnu službu - mogu obavljati trgovačka društva, javne ustanove, pravne i fizičke osobe na temelju ugovora o koncesiji ili na temelju ugovora o povjeravanju komunalnih poslova, te služba - vlastiti pogon unutar upravnog aparata jedinice lokalne samouprave, kao primjer nesamostalnoga subjekta koji obavlja komunalnu djelatnost kao javnu službu (čl. 4. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu).
[34] Nar. nov., br. 76/93, 29/97 - ispr., 47/99 - ispr. i 35/08.
[35] Npr. čl. 141. st. 1. Zakona o mirovinskom osiguranju - u odnosu na Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje.
[36] Kada se pojedina javna ovlast ili određena vrsta javne službe obavlja od strane pravnih osoba različitoga ustrojstvenog oblika, u odnosu na sve njih primarno se primjenjuju odredbe posebnoga zakona kojima je uređena odnosna javna ovlast ili javna služba, a podredno - između ostalog - norme odgovarajućega sistemskog zakona (Zakona o ustanovama; Zakona o udrugama - Nar. nov., br. 74/14; Zakona o trgovačkim društvima - Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 111/12, 125/11, 68/13 i 110/15).