1. DEFINIRANJE POJMOVA
Imajući na umu kompleksnost problema koji u ovom članku razmatramo, smatramo važnim na početku razjasniti pojam: slobode govora te javnog bilježnika.¹

Sloboda misli i javnog izražavanja mišljenja jedna je od najvećih ljudskih sloboda. Čovjek ima pravo misliti i kad mu ono ustavom nije zajamčeno jer građani mogu javno iznositi svoj pogled na svijet, svoje stavove i mišljenja o ljudima, stanju i pojavama. Ona je u prirodi čovjeka, svojstvena njemu kao psihofizičkom biću i isključuje mogućnost svih oblika pritiska na svijest građana radi formiranja njihova mišljenja. Zbog svog elementarnog značenja za svako demokratsko društvo, primjenjuje se ne samo na „informacije” ili „ideje” koje se rado prihvaćaju ili smatraju neškodljivima, već i na one koje vrijeđaju, potresaju ili uznemiravaju državu ili neki dio stanovništva (primjerice, satira). To nalažu pluralizam, tolerancija i širokogrudnost, bez kojih nema demokratskog društva. Pravo na slobodu izražavanja ulazi u skupinu tzv. kvalificiranih prava, za koja je karakteristično da definiraju prava, ali se dopuštenju i miješanja te ograničenja tih prava pod određenim uvjetima. Osnovna namjera je da se sloboda izražavanja i sve što predstavlja slobodu izražavanja definira široko. Na taj način, smatra doktrina, osigurava se široka mreža prima facie zaštite.²

Sudska vlast je treća grana državne vlasti koja je, u skladu s proklamiranim načelom podjele vlasti, neovisna o zakonodavnoj i izvršnoj. Ustav RH sadrži norme i o državnom odvjetništvu, kao i norme o odvjetništvu. Osim sudova i državnog odvjetništva, koji čine okosnicu pravosudnog sustava, pod ovaj pojam može se podvesti i notarius publicus. Naime, javni bilježnik, kao jedna od karika pravnog sustava, svakako ima dodirnih točaka sa sucima i odvjetništvom, ali se odnos s tim profesijama, zbog svoje specifičnosti, u velikoj mjeri i razlikuje. Organizacija i funkcioniranje javnobilježničke struke u RH odražava načela latinskog notarskog sustava. Iako za sada ne postoji nikakav europski kodeks javnobilježničkog prava i postupka, a “ex offo” harmonizacija javnobilježničkog prava i postupka na europskoj zakonodavnoj razini još uvijek je u začetku, za sada je moguće govoriti o zajedničkoj jezgri jedinstvenih javnobilježničkih načela priznatih od zemalja članica latinskog notarijata gdje postoje mnogobrojna odstupanja i ne postoji identičan model. Uvažavajući rečeno, geneza pojma „zakonom ustanovljen sud“ potvrđuje tezu da je Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda³ „živući“ instrument, odnosno da se praksa Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ECHR) vezana uz čl. 6. i pojam suda postupno razvijala tijekom godina te da danas obuhvaća još uvijek rastući dijapazon postupaka. Ipak, nesporno je da za koncept neovisnog i nepristranog „suda“ postoji široka i ustaljena sudska praksa. U ovom kontekstu pojam „sud“ u čl. 6., st. 1. ne treba nužno shvatiti kao sud „u klasičnom smislu“, koji je integriran u standardni sudski aparat određene zemlje (v. čl. 2. Zakona o sudovima),⁴ već kao tijelo koje odlučuje o pitanjima u okviru svoje nadležnosti na temelju pravnih pravila i nakon postupka koji se provodi na način kao što je propisano zakonima. Dakle, tijela koja nisu sudovi u „tradicionalnom smislu riječi“ kao javni bilježnici mogu obavljati funkcije koje odlučujuće utječu na građanska prava odnosno činjenica da tijelo ima druge funkcije osim sudske, ne znači nužno da ono nije „sud“. Ipak, koncept „suda“ treba zadovoljiti i druge kriterije, prvenstveno kriterij „neovisnosti“ i „nepristranosti“. Stoga kada tijela koja nisu sudovi obavljaju funkcije koje suodlučuju o pitanjima ljudskih prava, ECHR pri razmatranju neovisnosti uzima u razmatranje sljedeće kriterije: način postavljanja i trajanje mandata, postojanje jamstava protiv vanjskog pritiska i pitanje ostavlja li to tijelo dojam neovisnosti.⁵

2. PRAVNA VRELA KOJA REGULIRAJU PREDMETNU MATERIJU
Za pravilno razumijevanje uređenja slobodnog izražavanja u RH potrebno je, prije svega, uzeti u obzir pravila koja su, u vezi s tim pitanjima, sadržana u Ustavu RH,⁶ kao najvišem pravnom aktu. Dakle, tu su sadržana opća načela i mjere zaštite glede prava na slobodu izražavanja (i slobodu medija) kao preduvjeta za ostvarivanje drugih prava i sloboda. Ova načela su sadržana i u Konvenciji, gdje je sloboda izražavanja (i sloboda informiranja) zaštićena čl. 10. Konvencije.⁷ On je strukturiran u dva stavka: u prvom stavku definirane su zaštićene slobode. Istim stavkom predviđene su tri komponente prava na slobodu izražavanja: sloboda posjedovanja mišljenja; sloboda primanja informacija i ideja; i sloboda pružanja informacija i ideja. U drugom stavku utvrđene su okolnosti u kojima se država može legitimno miješati u ostvarivanje slobode izražavanja. Pravo na slobodu izražavanja zajamčeno je i propisima. Zakonski okvir reguliranja prava na slobodu izražavanja i informiranja obuhvaća više propisa. Bez detaljne analize i njihova navođenja, čime bi se prešao planirani opsega rada, ovi zakoni, osim što detaljno razrađuju niz prava, u pojedinim aspektima pružaju veći stupanj zaštite slobode izražavanja od onoga minimuma predviđenog Konvencijom.

Temeljem Zakona o javnom bilježništvu⁸ fizionomija javnobilježničke službe je cjelovito uređena u svom organizacijskom, statusnom, kompetencijskom i funkcionalnom smislu. Ipak, ZJB nije jedini propis koji uređuje djelokrug rada bilježnika, on je također preciziran i u nizu materijalnih ili procesnih propisa te podzakonskih propisa. Za rad su bitna dva pravna vrela. Kodeks javnobilježničke etike⁹, koji opisuje profesionalno i etičko ponašanje javnih bilježnika i navodi počela kojima se javni bilježnik treba upravljati, uključujući zakonitost, pristojnost, poštenje, nepristranost i transparentnost, te Statut Hrvatske javnobilježničke komore.¹⁰ U njemu se predviđaju detaljna pravila i instrukcije koje se odnose na nespojivost dužnosti javnog bilježnika, nezakonitu konkurenciju, oglašavanje, odnose unutar profesije i odnose prema Ministarstvu pravosuđa i uprave, povjerljivost pri pružanju pravnih usluga, et seq.¹¹ Temeljem Statuta Komore osnovano je te djeluje i Etičko povjerenstvo.

3. POLAZNA PREMISA
Polazna premisa je da samo pravnik najviših profesionalnih i moralnih kvaliteta može obavljati zahtjevnu javnobilježničku službu i biti jamac pravne sigurnosti. Stoga ZJB i podzakonski akti podržavaju i balansiraju na relativno adekvatan način dva ključna cilja, neovisnost javnog bilježnika i nadzor nad njihovim radom. Pritom postoje dvije vrste nadzora javnog bilježnika: nadzor unutar struke, koji obavlja Hrvatska javnobilježnička komora¹², te nadzor od Ministarstva pravosuđa i uprave.

3.1. OSVRT NA MODELE NADZORA RADA JAVNOBILJEŽNIČKE SLUŽBE
Glede prve vrste nadzora možemo istaknuti da Komoru sačinjavaju svi javni bilježnici koji su upisani u njezine upisnike. Komora čuva ugled, čast i prava javnobilježničke struke skrbeći da javni bilježnici savjesno i u skladu sa zakonom obavljaju svoje dužnosti. Ustrojstvo, nadležnost, sastav, način izbora, prava i dužnosti tijela Komore i javnobilježničkog zbora uređuju se Statutom i drugim općim aktima Komore. Komora je dužna svake godine podnijeti Ministarstvu pravosuđa i uprave izvješće o svom radu te mjerama koje bi trebalo poduzeti radi unaprjeđenja. Nadzor nad radom i ponašanjem javnih bilježnika, vršitelja dužnosti te javnobilježničkih zamjenika, prisjednika i vježbenika obavljaju i Upravni odbor i predsjednik Komore.

Upravni odbor i predsjednik Komore ovlašteni su davati upute i stavljati primjedbe na rad javnih bilježnika, vršitelja dužnosti te javnobilježničkih zamjenika, prisjednika i vježbenika. Ako javni bilježnik svojim ponašanjem u obavljanju javnobilježničke službe ili privatnom životu vrijeđa čast i ugled javnobilježničke službe ili dovede u pitanje povjerenje u javnobilježničku službu, ako povrijedi službenu dužnost, osobito ako nepropisno obavlja službene radnje ili ako ih svojom krivnjom odugovlači, kaznit će se zbog stegovne neurednosti ili stegovnog prijestupa. Neurednost je svaka lakša povreda službene dužnosti koja nije stegovni prijestup. Dijapazon kazni je širok pa i s krajnjom mogućnošću i razrješenja. Spomenute odredbe na odgovarajući se način primjenjuju i na vršitelja dužnosti te na javnobilježničkog zamjenika, prisjednika i vježbenika. Naime, ZJB sadrži vrlo razrađene i precizne odredbe o prisjedniku, savjetniku, vježbeniku i vršitelju dužnosti. To su tri različita institucionalizirana načina obavljanja poslova iz oblasti javnobilježničke službe, svaki sa svojim precizno definiranim položajem.

S druge strane, Ministarstvo pravosuđa i uprave može ex offo ili u povodu pritužbi zainteresiranih osoba odrediti pregled poslovanja Komore, pojedinih javnih bilježnika, vršitelja dužnosti, javnobilježničkih zamjenika, prisjednika i vježbenika te poduzeti potrebne mjere da se utvrđene nepravilnosti otklone i sankcioniraju. Komora preglede obavlja prema standardiziranim protokolima, čime se izbjegava arbitrarnost i neujednačenost pregleda, a provode se metodom slučajnog uzorka. Komora i osobe kod kojih se obavlja nadzor dužni su Ministarstvu pravosuđa i uprave omogućiti pregled spisa i knjiga koje se kod njih nalaze. Za obavljanje pojedinih pregleda Ministar može odrediti predsjednika ili suce zakonom određenog suda na području kojega se nalazi sjedište Komore ili javnobilježničkog ureda. Ministar može raspustiti Upravni odbor i smijeniti predsjednika Komore ako u radu tih tijela utvrdi teže nepravilnosti, odnosno ako ona ni nakon opomene ne ispune svoje zakonske obveze. U svom rješenju Ministar će odrediti rok za izbor novog Upravnog odbora i predsjednika Komore, a imenovat će i svog povjerenika između javnih bilježnika u Republici, koji će obavljati poslove tih tijela sve dok njihovo obavljanje ne preuzmu novoizabrana tijela.¹³

Na taj način izbjegnuta je samovolja i/ili zloupotrebe jer su svi parametri jasni kao i subjekti kojih bi ih se trebali držati. Štoviše, sve rečeno odražava status javnog bilježnika kao neovisnog i nepristranog subjekta koji obavlja javne funkcije koje na njega prenosi država i nadzornu ulogu države koja iz toga proizlazi. To ostavlja stručnim tijelima, dakle Komori, ulogu koja je u osnovi uloga organizacije struke s ciljem zaštite prava i unaprjeđenje interesa javnog bilježnika, i s ciljem osiguranja jačanja njihovih stručnih kvalifikacija i stalnog stručnog usavršavanja. Ipak, ovdje ukratko obrađena regulativa, pogotovo ona koja se tiče premetne problematike odnosno slobode izražavanja javnog bilježnika, pokazuje određene nedostatke. Naime, opseg je regulative koja se tiče predmetne problematike skroman, a riječ je o vrlo važnim pitanjima od kojih može ovisiti ugled javnobilježničke službe. Naime, Kodeks naznačuje samo da se pristupanjem službi javni bilježnik obvezuje za vrijeme i izvan službe (dakle, privatno) ponašati u skladu s poštovanjem i povjerenjem koji se iskazuju njegovoj službi. Iako indikativna metoda utvrđivanja činjenica pokazuje da je broj slučajeva u kojem postoje odstupanja od propisanog načina ponašanja zanemariv, smatramo bitnim napraviti precizniju regulaciju u kontekstu slobode izražavanja javnog bilježnika, pogotovo ako je riječ o javnom interesu, čime se u konačnici olakšava, pospješuje i jača rad i povjerenje u javnobilježničku službu.

3.2. STUDIJE SLUČAJA
Javni istupi nositelja javnobilježničkih funkcija predstavljaju jedno od kontroverznijih pitanja. No, Kodeks je tu jasan.¹⁴ Stoga je svakako zanimljiv predmet koji je u konačnici završio i pred ECHR-om. Naime, ECHR je 19. studenoga 2020. objavio odluku u predmetu Bilan protiv Hrvatske. Podnositeljica, javna bilježnica, smatrala je da joj je povrijeđeno i pravo na slobodu izražavanja iz čl. 10. Konvencije. Naime, podnositeljica je kažnjena od Komore pisanim upozorenjem nakon što je javno iznijela nezadovoljstvo radom Komore. Prema njezinu stavu koji je javno iznijela, predsjednik i tijela Komore više godina kršili su pozitivne propise i navodno bili uključeni u niz malverzacija. Podnositeljica je u tom javnom istupu koristila neprimjeren način komuniciranja i izražavanje stavova na način koji ne priliči javnom bilježniku kao nositelju javne službe. Komora je podnositeljicu kaznila pisanim upozorenjem, međutim to nije utjecalo na njezin rad niti je ona na bilo koji drugi način kažnjena. Podnositeljica je protiv toga pisanog upozorenja podnijela upravnu tužbu upravnom sudu, koji je tužbu odbacio smatrajući da pisano upozorenje ne predstavlja upravni akt protiv kojeg se može podnijeti upravna tužba. ECHR je zaključio da je podnositeljici bio ograničen pristup sudu, međutim to ograničenje u konkretnim okolnostima njezina slučaja nije bilo neproporcionalno. Stoga je prigovor podnositeljice zahtjeva koji se odnosi na pravo na pristup sudu proglasio očigledno neosnovanim. ECHR je zaključio da je podnositeljici (javnoj bilježnici) bio ograničen pristup sudu, međutim to ograničenje u konkretnim okolnostima njezina slučaja nije bilo neproporcionalno, pa je prigovor koji se odnosi na pravo na pristup sudu proglasio očigledno neosnovanim. U odnosu na prigovor povrede prava na slobodu izražavanja, ECHR je primijetio da “navodi koje je bilježnica javno iznosila na račun Komore nisu imali nikakvog uporišta u činjenicama te da je pritom koristila neprimjereni rječnik”. Razmatrajući proporcionalnost kazne koju je dobila za takav istup, a to je pisano upozorenje, ECHR je utvrdio da takva kazna nije narušila podnositeljičino pravo na slobodu govora. Štoviše, ona nije bila disciplinski kažnjena i uredno je nastavila raditi. Stoga je ECHR proglasio i ovaj prigovor “očigledno neosnovanim”.¹⁵

Svakako je zanimljivo vidjeti u kojoj mjeri mediji (termin se koristi kao tehnološki neutralan termin) u izvještavanju o pravnim aspektima javnobilježničkih poslova prate trend političkih stranaka glede snažnog politiziranja odnosa prema javnom bilježništvu. Pritom se u analizi polazi od teze da je odnos medija prema radu bilježništva od presudnog značenja za pravilno funkcioniranje pravosudnog sustava i za vladavinu prava u jednom demokratskom društvu.¹⁶ Ipak, i već skromna analiza interakcije javnih bilježnika i medija pokazuje da odnos ne odgovara idealu skiciranom u nizu međunarodnih dokumenata. No, to je problem koji nadilazi i domaće okvire. Tako su u predmetu De Haes i Gijsels protiv Belgije,¹⁷ podnositelji predstavke, dva no­vinara, izvještavali u novinama o predmetu u kojemu je postupak bio u tijeku pred sudovima. U pet su članaka kritizirali suce višeg suda koji su odlučili, u brakorazvodnoj parnici, da će dvoje djece razvedenih ro­ditelja živjeti s ocem. Oca, poznatog notara, bivša supruga i njezini roditelji prethodno su optužili da je seksualno zlostavljao dvoje djece. U vrijeme razvo­da, istraga protiv notara okončana je bez optužnice. Trojica sudaca i tužitelj tužili su dvojicu novinara i novinski list, tražeći odštetu za kle­vetu. Građanski sudovi smatrali su da su dvojica novinara doveli do snažne sumnje u nepristranost sudca pišući da su namjerno pogrešno presudili zbog svog bliskog političkog odnosa s notarom. Novinarima je određeno da plate odštetu (simboli­čan iznos) i da o svom trošku objave presudu u šest novinskih listova.

ECHR je priznao da pripadnici pravosuđa moraju uživati javno povjerenje i da, stoga, moraju biti zaštićeni od destruktivnih napada koji nemaju uteme­ljenje u činjenicama. Štoviše, kako imaju dužnost diskrecije, ne mogu javno odgovoriti na razne napade, kao što, primjerice, mogu političari. Judikatura ECHR-a koja se odnosi na autoritet i nepristranost pravosuđa pokazuje da iako pravosuđe uživa posebnu zaštitu, ono ipak ne funkcionira u vakuumu i pitanja o provođenju pravde mogu također biti dio javne rasprave. ..Iako su oni mjesta gdje se rješavaju sporovi, to ne znači da ne može postojati prethodna rasprava o sporovima i negdje drugo, bilo u specijaliziranim novinama, općoj štampi ili u javnosti uopće. Nadalje, iako masmediji ne smiju prekoračiti granice nametnute u interesu pravilnog sprovođenja pravde, na njima je da priopćavaju informacije i ideje o pitanjima koja se nađu pred sudom, baš kao i u drugim područjima od javnog interesa. Ne samo da mediji imaju zadatak da priopćavaju takve informacije i ideje: javnost ima pravo i da ih prima…¹⁸ Pritom, ECHR nema zadatak cijeniti je li država ugovarateljica koristila svoju „svoju slobodu procjene na razuman način, pažljivo i u dobroj vjeri“, već je li miješanje u slobodu izražavanja „u svjetlu cijelog slučaja […] bilo „proporcionalno cilju koji se želi postići“, kao i jesu li su razlozi koje su domaća tijela navela kao opravdanje za miješanje ‘relevantni i dovoljni”.¹⁹

4. UMJESTO ZAKLJUČKA
Sloboda izražavanja mišljenja preduvjet je za druge slobode zajamčene čl. 10., i ta sloboda uživa gotovo apsolutnu zaštitu u smislu da se moguća ograničenja izložena u st. 2. na nju ne primjenjuju. Kako je navelo Vijeće ministara: „sva ograničenja ovog prava bit će nespojiva s prirodom demokratskog društva“. Javni bilježnici, kao i svi građani uživaju slobodu izražavanja mišljenja. Međutim, u izvršavanju tog prava ograničeni su pravilima o povjerljivosti u vezi sa svojim predmetima i ostalim informacijama glede davanja izjava i iznošenja mišljenja te moraju pokazati suzdržanost ponašajući se na način koji čuva dostojanstvo položaja, kao i nepristranosti i neovisnost cijele službe.

Dakle, nitko nije izuzet od podređenosti vlastitih radnji pravnim propisima, a pogotovo osobe koje obavljaju funkciju u javnom bilježništvu. Na taj način izbjegavaju se slabosti i pogreške prepoznate u okruženju, prevladavaju uočeni normativni nedostaci i u punom smislu ostvaruju ona načela i ciljevi ZJB-a koji su bili osnova za njegovo donošenje, a to su: povećanje pravne sigurnosti, prevencija sudskog spora, ubrzanje pravnog prometa, eliminiranje sporog ostvarivanja ili neostvarivanja zaštite prava i interesa pravnih subjekata u pravnom poslu koji se sklapa pred javnim bilježnikom, kao i rasterećenje sudova i tijela uprave, čime se istovremeno ostvaruju uvjeti i za njihov učinkovitiji rad.