Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
08.06.2013.
O referendumu i promjeni Ustava Republike Hrvatske
Prijedlozi i mišljenja
U povodu različitih mišljenja koja su se pojavila u javnosti o učincima moguće referendumske potvrde, tj. pozitivnog odgovora na postavljeno referendumsko pitanje, autor u članku pokušava odgovoriti na pitanja: 1. proizvodi li pozitivan ishod referenduma izravan učinak u smislu promjene Ustava ili, pak, tek Hrvatski sabor treba donijeti odgovarajuću odluku o toj promjeni; 2. je li Hrvatski sabor vezan referendumskom odlukom tako da mora odlučiti o promjeni Ustava u skladu s tom odlukom ili je, pak, slobodan odlučiti neovisno o referendumskoj odluci; 3. ako bi Ustavni sud bio doveden u situaciju da prethodno odlučuje o tome treba li Sabor uopće donijeti odluku o održavanju referenduma, kada to zatraži 10% biračkoga tijela te ako bi taj sud zaključio da je referendumsko pitanje neprihvatljivo zbog svoje (moguće) diskriminacije prema LGBT osobama - bi li to značilo da je diskriminatorna i odredba Obiteljskog zakona prema kojoj je »Brak zakonom uređena životna zajednica žene i muškarca«, kao i mnoge ostale odredbe tog Zakona koje se temelje na toj definiciji. Stoga autor mr. sc. MILJENKO A. GIUNUIO, predsjednik Udruge pravnika u gospodarstvu, iznosi svoje mišljenje i prijedloge o toj temi.
1.Uvod
Nepune tri godine od sindikalne inicijative za provođenje referenduma o prijedlogu izmjena i dopuna Zakona o radu, pozornost stručne i šire javnosti zaokupila je građanska inicijativa »U ime obitelji« za provedbu državnog referenduma koji bi trebao rezultirati promjenom Ustava Republike Hrvatske -
unošenjem odredbe da je brak životna zajednica žene i muškarca.1 U trenutku dok nastaju ovi reci, ta je građanska inicijativa uputila i pismo Predsjedniku Republike. Inicijativa se u pismu pozvala na odredbu članka 94. stavak 2. Ustava RH, prema kojoj je Predsjedniku povjerena briga za redovito i usklađeno djelovanje državne vlasti te je zamolila Predsjednika da nedvosmisleno poruči javnosti i drugim tijelima državne vlasti -
koja je pravna snaga referenduma kao najizravnijeg oblika neposrednog odlučivanja građana. Usprkos dinamici izlaženja lista, uvjereni smo da će do objave ovoga teksta Predsjednik države već na neki način udovoljiti traženju.
Nepune tri godine od sindikalne inicijative za provođenje referenduma o prijedlogu izmjena i dopuna Zakona o radu, pozornost stručne i šire javnosti zaokupila je građanska inicijativa »U ime obitelji« za provedbu državnog referenduma koji bi trebao rezultirati promjenom Ustava Republike Hrvatske -
unošenjem odredbe da je brak životna zajednica žene i muškarca.1 U trenutku dok nastaju ovi reci, ta je građanska inicijativa uputila i pismo Predsjedniku Republike. Inicijativa se u pismu pozvala na odredbu članka 94. stavak 2. Ustava RH, prema kojoj je Predsjedniku povjerena briga za redovito i usklađeno djelovanje državne vlasti te je zamolila Predsjednika da nedvosmisleno poruči javnosti i drugim tijelima državne vlasti -
koja je pravna snaga referenduma kao najizravnijeg oblika neposrednog odlučivanja građana. Usprkos dinamici izlaženja lista, uvjereni smo da će do objave ovoga teksta Predsjednik države već na neki način udovoljiti traženju.
I doista, iznenađujuća je različitost informacija, tj. mišljenja stručnih osoba kojima se putem medija obavještava javnost o učincima moguće referendumske potvrde, tj. pozitivnog odgovora na postavljeno pitanje. Pitanje se svodi na to - proizvodi li pozitivan ishod referenduma izravan učinak, u smislu promjene Ustava ili, pak, tek Hrvatski sabor treba donijeti odgovarajuću odluku o toj promjeni. U drugom slučaju, opet se mišljenja razilaze o tome je li Sabor vezan referendumskom odlukom tako da mora odlučiti o promjeni Ustava u skladu s tom odlukom ili je, pak, slobodan odlučiti neovisno o referendumskoj odluci.
Dvojbe se tu ne završavaju. Postavljeno je i pitanje - ako bi Ustavni sud bio doveden u situaciju da prethodno odlučuje o tome, treba li uopće donijeti odluku o održavanju referenduma, na osnovi 10%-tnog traženja biračkoga tijela te ako bi Ustavni sud zaključio da je referendumsko pitanje neprihvatljivo zbog svoje (moguće) diskriminacije prema LGBT osobama - bi li to značilo da je diskriminatorna i odredba Obiteljskog zakona2 prema kojoj je »Brak zakonom uređena životna zajednica žene i muškarca« (čl. 5.), kao i mnoge ostale odredbe toga Zakona koje se temelje na toj definiciji.3
Pozitivan odgovor na posljednje postavljeno pitanje, u svezi s Obiteljskim zakonom, značio bi da bi u nekom novom Obiteljskom zakonu umjesto odredbe: »Nevjestu i ženika matičar će poimence upitati pristaju li međusobno sklopiti brak.« (čl. 18. st. 3.) - trebala stajati odredba poput: »Nevjestu i ženika, odnosno dvije nevjeste ili dva ženika, matičar će poimence upitati pristaju li međusobno sklopiti brak.« Standardnu terminologiju trebalo bi svakako prilagoditi novom konceptu braka.
Ako bi Ustavni sud prijedlog za promjenu Ustava, tj. navedeno referendumsko pitanje, ocijenio diskriminirajućim, ne bi trebalo biti dvojbe da je takva i definicija braka iz Obiteljskog zakona, kao i čitav koncept toga hrvatskog Zakona.4
Međutim, u ovom članku nećemo se baviti svjetonazorskim pitanjima, već ćemo pokušati dati obrazložene odgovore, odnosno iznijeti naše mišljenje.
U svezi s posljednjim, oko ustavnosudske intervencije prije referenduma, treba podsjetiti da do toga može doći samo u slučaju kad se referendum organizira građanskom inicijativom - referendum voluntate populi ili popular initiative.
2.Propisi o referendumu i građanska referendumska inicijativa
Temeljne odredbe o referendumu nalaze se u Ustavu.5 Načelna odredba o ostvarivanju demokracije glasi: »Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.« (čl. 1. st. 3.). Uređujući predmet referenduma: Hrvatski sabor može raspisati referendum o trima stvarima: o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga. Dakle, Sabor može donijeti odluku o raspisivanju referenduma samoinicijativno, ali je obvezatan to učiniti ako to zatraži najmanje 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj, dakako, u skladu sa zakonom. Na referendumu se odlučuje voljom većine birača koji su pristupili takvom izjašnjavanju.6 Odluka donesena na referendumu obvezatna je. O referendumu se donosi zakon, a zakonom se mogu propisati i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma (sve prema čl. 87. st. 1., 3., 4. , 5. i 6. Ustava).
Uloga Ustavnog suda u svezi s referendumom uređena je Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.7 Osnovna je uloga Ustavnog suda, u svezi s državnim referendumom, nadzor ustavnosti i zakonitosti njegova provođenja, kao i poduzimanje odgovarajućih mjera (čl. 96. Ustavnog zakona). Međutim, posebnom odredbom omogućeno je da Hrvatski sabor, baš u slučaju kad referendum zatraži kvalificirani postotak građana, postavi zahtjev Ustavnom sudu da on odluči postoji li obveza održavanja referenduma, i to provjerom i utvrđenjem dvaju elemenata: prvo, je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom, te drugo, jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavak 1.-3. Ustava za njegovo raspisivanje (čl. 95. st. 1. i 2. Ustavnog zakona).
Zakon o referendumu8 precizira da je državni referendum oblik neposrednog odlučivanja birača u obavljanju državne vlasti o pitanjima određenim Ustavom (kao što se o pitanjima iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave odlučuje lokalnim, odnosno područnim referendumom - čl. 2. st. 1.). Uz obvezujući referendum Zakon određuje i druge oblike neposrednog odlučivanja i izjašnjavanja birača, a to su - savjetodavni referendum te mjesni zborovi građana i predstavke građana (čl. 2. st. 2.).
Državni referendum mogu raspisati Hrvatski sabor i Predsjednik Republike Hrvatske. Zakon ponavlja ustavnu odredbu da Sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga, a također i da mora raspisati referendum ako to zatraži 10% od ukupnog broja birača (prema čl. 3. st. 1., 2. i 4. Zakona o referendumu). Pravo sudjelovanja na referendumu imaju hrvatski državljani (čl. 5. st. 1.).
Na referendumu birači odlučuju neposredno tajnim glasovanjem, i to većinom birača koji su glasovali. Zakon još nije formalno izmijenjen na način da bi bio brisan uvjet, koji je u međuvremenu brisan iz Ustava, prema kojemu je za uspjeh referenduma potrebno izjašnjavanje većine ukupnog broja upisanih birača.
Referendum se raspisuje odlukom, a potrebni elementi odluke propisani su Zakonom (čl. 9. st. 1. i 2.). Od šest Zakonom nabrojenih obvezatnih elemenata naglašavamo onaj koji je relevantan za našu temu: »referendumsko pitanje ili pitanja, odnosno jedan ili više prijedloga o kojem će birači odlučivati«.
Ni Ustav ni Zakon o referendumu ne sadržavaju pobliže odredbe o sadržaju referendumskog pitanja, osim one da mora biti ili o promjeni Ustava ili o zakonskom prijedlogu ili, pak, o drugom pitanju iz djelokruga Sabora. Jedino, je »tehničkim« odredbama o provedbi referenduma propisano da »pitanje ... na glasačkom listiću mora biti tako napisano da birač koji glasuje može o pitanju odlučiti »ZA« ili »PROTIV«, odnosno na nedvojben način odlučiti se za jedan od prijedloga« (čl. 33. st. 3.).
3. Promjena Ustava
Promjena Ustava uređena je u Glavi VIII., u četiri članka – 136., 137., 138. i 139. Ustava.
Pravo predložiti promjenu Ustava imaju: petina zastupnika u Hrvatskom saboru, Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske.
Odluku o tome hoće li pristupiti promjeni Ustava, Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika, a tako utvrđuje i nacrt promjene Ustava.
O samoj promjeni Ustava Hrvatski sabor odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Za razliku od zakona koje proglašava Predsjednik Republike, promjenu Ustava proglašava sâm Sabor.
Na ove odredbe pozivaju se oni koji Hrvatskome saboru, njegovoj dvotrećinskoj većini, pripisuju monopol na promjenu Ustava. Pritom, međutim, zanemaruju da je ustavnim odredbama o referendumu i tom obliku izjašnjavanja naroda dano pravo odlučivati o promjeni Ustava, bilo na inicijativu Hrvatskog sabora ili na građansku inicijativu.
Naime, kad se na referendumu nađe prijedlog promjene Ustava, tada je to oblik i mjesto odlučivanja, a ne tek podrške prijedlogu za promjenu.
Baš stoga i prijedlog za promjenu mora biti artikuliran tako da bude podoban za nedvosmislenu odluku o promjeni.
U konkretnom slučaju, inicijative »U ime obitelji«, otvorila se dvojba je li referendumsko pitanje dostatno određeno kad ne sadržava numeričku oznaku mjesta u tekstu Ustava gdje bi se unijela nova odredba. Mišljenja smo da taj nomotehnički element ne bi trebao biti zapreka unošenju prihvaćene odredbe u ustavni tekst. To bi bio zadatak saborskoga nadležnog odbora. Drukčije bi, sasvim teorijski, moglo biti kad bi lokacija odredbe u sklopu Ustava bila odlučna za njezino značenje.
Prema logici stvari, ako bi aktualna predložena promjena bila referendumski prihvaćena, mjesto bi joj bilo u sklopu odredaba postojećeg članka 61. koji glasi:
»Obitelj je pod osobitom zaštitom države.
Brak i pravni odnosi u braku, izvanbračnoj zajednici i obitelji uređuju se zakonom.«9
4.Zaključno
Za razliku od nekih drugih zemalja, ponajprije Švicarske, u Republici Hrvatskoj, prema našem mišljenju, nema ni tradicije ni kulture referendumskog ostvarivanja demokracije. S druge strane, u susjednoj Republici Sloveniji, Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi iz 2007. bitno je suženo referendumsko odlučivanje u odnosu na prijašnje stanje, a, rekli bismo, i u odnosu na ustavnu širinu odredbe. Na zakonodavnom referendumu glasači samo odlučuju o potvrdi zakona koji je donio Parlament prije njegove objave.
Što se tiče hrvatskoga državnog referenduma i njegove uloge u promjeni Ustava, bez obzira na različitosti u zaključivanju oko načina provedbe referendumske odluke, ne smije se zanemariti jasna ustavna odredba o tome da je odluka donesena na referendumu obvezatna.
Referendum je, kao najizravniji oblik neposrednog odlučivanja naroda, klasičan instrument demokracije. Njegova važnost izražena je u maksimi: voluntas populi suprema lex esto! Zbog toga i postoje procedura i pravila igre. Ne smijemo ih tumačiti i primjenjivati prema trenutnim potrebama.10
1 Referendumsko pitanje doslovce glasi: Jeste li za to da se u Ustav Republike Hrvatske unese odredba po kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca?
2 Obiteljski zakon (Nar. nov., br.116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11 i 25/13).
3 »Ovim se zakonom uređuje brak, odnosi roditelja i djece, posvojenje, skrbništvo, učinci izvanbračne zajednice žene i muškarca, te postupci nadležnih tijela u svezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.« (čl. 1.), te: »Uređenje obiteljskih odnosa temelji se na načelima: 1) ravnopravnosti žene i muškarca ...« (čl. 2. t. 1.), te: »Odredbe ovoga zakona o učincima izvanbračne zajednice primjenjuju se na životnu zajednicu neudane žene i neoženjenog muškarca ...« (čl. 3.).
4 U emisiji Hrvatskog radija, »u mreži prvoga«, 28. 5. 2013., V. Š. izrazio je suprotno mišljenje.
5 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst) i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12 i 19/13 - proč. tekst).
6 Ustavni tekst koji je bio na snazi do 16. lipnja 2009. uz ovu odredbu sadržavao je i dodatak - »uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj«.
7 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst).
8 Puni je naziv Zakona - Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, a prijašnji naziv Zakona je bio Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06 - Odluka USRH, 69/07 - Odluka USUD-a i 38/09).
9 U ovom zakonskom članku rabe se izrazi - obitelj i brak. To, dakako, nisu sinonimi. Obitelj (prije, i danas u Srbiji: porodica), usput rečeno - pravnotehnički pojam, označava određeni skup ljudi, dok je brak institucija. Obitelj podrazumijeva više ljudi, dok instituciju braka čine dvije osobe (za sada različitog spola). Zbog toga nam se ne čini ni jezično ni pravno ispravno tvrditi da »postoje homoseksualne obitelji« (izjednačavajući pojam obitelji s bračnom zajednicom), pri čemu se misli na to da postoje obitelji u kojima »obitavaju« i homoseksualci, ali da »ne mogu postojati homoseksualne porodice« (jer da je »porodica zajednica po rađanju«) - tako Žarko Puhovski, Banka.hr, 24. 5. 2013.
10 Već dulje vrijeme iznose se prijedlozi za pristupanje izmjenama Zakona o referendumu (nerijetko interesno motivirani trenutnim potrebama politike), pa i o ograničavanju pitanja koja bi se na referendum mogla iznositi. Čini se da to ne bi bilo provedivo bez ustavne promjene, kako je to istaknuto i u jednoj od odluka Ustavnoga suda u povodu apstraktne kontrole odredbe bivšega čl. 8.h Zakona o referendumu.
1 Referendumsko pitanje doslovce glasi: Jeste li za to da se u Ustav Republike Hrvatske unese odredba po kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca?
2 Obiteljski zakon (Nar. nov., br.116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11 i 25/13).
3 »Ovim se zakonom uređuje brak, odnosi roditelja i djece, posvojenje, skrbništvo, učinci izvanbračne zajednice žene i muškarca, te postupci nadležnih tijela u svezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.« (čl. 1.), te: »Uređenje obiteljskih odnosa temelji se na načelima: 1) ravnopravnosti žene i muškarca ...« (čl. 2. t. 1.), te: »Odredbe ovoga zakona o učincima izvanbračne zajednice primjenjuju se na životnu zajednicu neudane žene i neoženjenog muškarca ...« (čl. 3.).
4 U emisiji Hrvatskog radija, »u mreži prvoga«, 28. 5. 2013., V. Š. izrazio je suprotno mišljenje.
5 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst) i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12 i 19/13 - proč. tekst).
6 Ustavni tekst koji je bio na snazi do 16. lipnja 2009. uz ovu odredbu sadržavao je i dodatak - »uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj«.
7 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst).
8 Puni je naziv Zakona - Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, a prijašnji naziv Zakona je bio Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06 - Odluka USRH, 69/07 - Odluka USUD-a i 38/09).
9 U ovom zakonskom članku rabe se izrazi - obitelj i brak. To, dakako, nisu sinonimi. Obitelj (prije, i danas u Srbiji: porodica), usput rečeno - pravnotehnički pojam, označava određeni skup ljudi, dok je brak institucija. Obitelj podrazumijeva više ljudi, dok instituciju braka čine dvije osobe (za sada različitog spola). Zbog toga nam se ne čini ni jezično ni pravno ispravno tvrditi da »postoje homoseksualne obitelji« (izjednačavajući pojam obitelji s bračnom zajednicom), pri čemu se misli na to da postoje obitelji u kojima »obitavaju« i homoseksualci, ali da »ne mogu postojati homoseksualne porodice« (jer da je »porodica zajednica po rađanju«) - tako Žarko Puhovski, Banka.hr, 24. 5. 2013.
10 Već dulje vrijeme iznose se prijedlozi za pristupanje izmjenama Zakona o referendumu (nerijetko interesno motivirani trenutnim potrebama politike), pa i o ograničavanju pitanja koja bi se na referendum mogla iznositi. Čini se da to ne bi bilo provedivo bez ustavne promjene, kako je to istaknuto i u jednoj od odluka Ustavnoga suda u povodu apstraktne kontrole odredbe bivšega čl. 8.h Zakona o referendumu.
1.01. USTAVNI I POLITIČKI SUSTAV