1. Uvod

Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10, 143/12 i 152/14 - u nastavku teksta: ZUS) upravni je spor od spora o zakonitosti upravnog akta postao spor pune jurisdikcije odnosno upravni sud u tom slučaju više nema samo kasacijsku ovlast poništiti nezakoniti upravni akt, već ima i reformacijsku ovlast da po poništenju nezakonitog upravnog akta i meritorno odluči o pravu ili obvezi stranke u sporu.

Reformacijska ovlast upravnih sudova temelji se na odredbi članka 58. stavak 1. ZUS-a, a najuže je vezana uz ovlast suda, propisanu člankom 33. ZUS-a, da sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice, i to na temelju pravila kojima je uređeno dokazivanje u parničnom postupku, pri čemu sud uzima u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, kojima nije vezan, i činjenice koje je sam utvrdio, a kao dokazno sredstvo može koristiti i nalaz i mišljenje stalnog sudskog vještaka.

Člankom 125. Zakona o mirovinskom osiguranju (Nar. nov., br. 157/13, 151/14, 33/15) propisano je da upravno tijelo, u predmetima utvrđivanja smanjenja radne sposobnosti odnosno preostale radne sposobnosti, djelomičnog ili potpunog gubitka radne sposobnosti i tjelesnog oštećenja osiguranika te potpunog gubitka radne sposobnosti člana obitelji, donosi rješenje u prvom stupnju na temelju nalaza i mišljenja Zavoda za vještačenje (u nastavku teksta: Zavod), a u drugom stupnju na temelju nalaza i mišljenja središnjeg ureda Zavoda. Vještaci, koji za potrebe Zavoda odnosno upravnog postupka provode vještačenje, nalaze se u radnom odnosu u Zavodu (čl. 3. st. 5. Zakona o jedinstvenom tijelu vještačenja, Nar. nov., br. 85/14).

S obzirom na to da je spor pune jurisdikcije odnosno reformacijska ovlast upravnih sudova novina u hrvatskom pravu, do sada je bilo malo radova o tome može li se odluka upravnog suda temeljiti na nalazu i mišljenju stalnog sudskog vještaka, posebice u situaciji kada je posebnim zakonom za pojedino upravno područje (konkretno, područje mirovinskog osiguranja) izrijekom propisano da se odluka upravnih tijela mora temeljiti na nalazu i mišljenju institucionalnog vještaka. Još važnije, do sada nije bilo meritorne sudske prakse o tom važnom pravnom pitanju, a upravo sudska praksa jedina može razriješiti pravne dvojbe i potvrditi (ili opovrgnuti) stajališta pravne teorije.

Najdetaljnije, a prema mišljenju autora ovog članka, i jasna i utemeljena stajališta iznijeli su autori J. Petković (»Još o dokazima u upravnom sporu«, Informator, br. 6230/13, str. 6) i A. Rajko (»Utvrđivanje stručno-medicinskih činjenica u socijalnim stvarima u upravnom sporu«, Informator, br. 6366 od 18. svibnja 2015., str. 1-.). Tako je J. Petković ukazao na to da se postupovne odredbe Zakona o mirovinskom osiguranju odnose na upravni, a ne i na sudski postupak; da su vještaci u upravnom postupku, u pravilu, radnici tuženika te da bez sudskog utvrđivanja činjenica nema pune i prave sudske kontrole akata i postupanja javnopravnih tijela odnosno da se bez toga ne može ostvariti uloga suda u sporu pune jurisdikcije. A. Rajko dodatno je istaknuo da je sudsko medicinsko vještačenje jedino učinkovito dokazno sredstvo koje tužitelj ima kada osporava pogrešno utvrđenje stručno-medicinskih činjenica, da bi ograničavanje suda da meritorno riješi spor na temelju nalaza i mišljenja stalnog sudskog vještaka moglo stvoriti »začarani krug« u slučaju da upravno tijelo odnosno Zavod za vještačenje u ponovnom postupku ustraje pri svojim stajalištima, što bi sudsku zaštitu u ovoj vrsti upravne stvari činilo neučinkovitom te da je u pojedinim slučajevima sudski vještak stručno kvalificiraniji (ili u najmanju ruku nije manje kvalificiran) od institucionalnog vještaka glede medicinske (sub)specijalizacije relevantne u odnosnoj stvari.

Tome se mora dodati i još jedan, nažalost uobičajeni propust u postupanju upravnih tijela, a koji se ogleda u tome da se nalaz i mišljenje institucionalnog vještaka, na kojem se temelji odluka upravnog tijela, u pravilu, ne dostavlja na očitovanje strankama, što je u suprotnosti s člankom 30. i 52. Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09), kojima se stranci jamči pravo sudjelovanja u postupku, koje uključuje i pravo izjašnjavanja o svim dokazima u predmetu.

Iako se, s obzirom na odredbe ZUS-a o dokazivanju i ocjeni dokaza u upravnom sporu te karakteru upravnog spora, kao i na iznesena stajališta pravnih teoretičara, ovlast suda da u ovoj vrsti upravne stvari odluka utemelji i na nalazu i mišljenju stalnog sudskog vještaka, donedavno se čekalo na pravomoćnu presudu koja bi to i potvrdila.

U presudi Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-212/12 od 18. travnja 2013., koja je potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-318/13-7 od 18. ožujka 2015., sudovi su izrazili jasna pravna stajališta, pozivajući se na zakonske odredbe, pri čemu ta stajališta korespondiraju i s navedenim pravnoteorijskim stajalištima:

»U pogledu ocjene postojanja i vremena nastupa invalidnosti zbog profesionalne nesposobnosti za rad tužitelja, ovaj sud vjeruje nalazu i mišljenju stalnih sudskih vještaka (...), kao objektivnom i vjerodostojnom dokazu, koji je sačinjen po pravilima medicinske struke i znanosti te sukladno najvišim medicinskim dostignućima, s obzirom na to da su vještaci pravne osobe kojoj je povjereno vještačenje uže specijalnosti (sudska medicina i medicina rada) u odnosu na vještake upravnih tijela, budući da je njihovo vještačenje u dostatnoj mjeri u suglasju s izvedenim dokazima, medicinskim ispravama, a posebno čitanim uvjerenjem dr. (...) i povijesti bolesti od 23. 11. 2011., kao i ostalom raspoloživom medicinskom dokumentacijom koja prileži spisu upravnog tijela te budući da su sačinili nalaz i mišljenje, dajući podrobno i detaljno obrazloženo očitovanje. (...)

Tako, prema članku 33. stavku 1. ZUS-a, Sud u upravnom sporu slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice, dok prema stavku 2. istog članka sud uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, ali kojima nije vezan te činjenice koje je sam utvrdio.« - UsI-212/12.

»Sud ocjenjuje neosnovanim razloge sadržane u žalbi tužitelja, da Sud u upravnom sporu činjenično stanje utvrđuje isključivo na temelju nalaza ovlaštenih vještaka Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje i da bi dokazivanjem vještačenjem od sudskih vještaka bilo protivno zakonu i da se to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari. Iz navedene odredbe članka 33. ZUS-a neprijeporno proizlazi da u upravnom sporu Sud odluku temelji i na činjenicama koje je sam utvrdio, i to provođenjem dokaza, između stalog, i vještačenjem po sudskom vještaku odgovarajuće struke. Sud donosi odluku na temelju slobodne ocjene dokaza i utvrđenih činjenica pri čemu uzima u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, kojima nije vezan.

Visoki upravni sud postupajući po žalbi žalitelja ispituje zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi te ocjenjuje neosnovanim razloge u žalbi žalitelja, da u upravnom sporu, o pravima iz mirovinskog osiguranja s osnova invalidnosti Sud odlučuje isključivo na temelju nalaza ovlaštenih vještaka žalitelja te da odluka nije mogla biti utemeljena na nalazu i mišljenju sudskih vještaka datom u upravnom sporu. Navedeno je u suprotnosti s navedenom odredbom članka 33. ZUS-a prema kojoj Sud uzima u obzir činjenice koje je sam utvrdio u upravnom sporu, provođenjem dokaza prema pravilima kojima je uređeno dokazivanje u parničnom postupku, u ovom slučaju provođenjem dokaza vještačenjem po sudskom vještaku odgovarajuće struke.« - Usž-318/13-7 od 18. ožujka 2015.

Navedena sudska praksa odnosno presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Usž-318/13-7 od 18. ožujka 2015. razriješila je jedno od spornih i značajnijih postupovnopravnih pitanja i bit će od velike važnosti za ostvarenje fundamentalne funkcije upravnog sudovanja, a time i za zaštitu ljudskih prava stranaka, koje će izbjeći »začarani krug« odnosno moći će svoje pravo na pravično suđenje, koje uključuje i pravo na meritornu odluku koju mogu ostvariti u razumnom roku (čl. 29. Ustava Republike Hrvatske, Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH). Izraženo pravno shvaćanje u presudi Upravnog suda u Splitu iz 2013. godine, koje je »potvrđeno« presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, imat će, s obzirom na sadržaj drugostupanjske odluke, zasigurno utjecaj u rješavanju upravnih predmeta iz drugih upravnopravnih područja u kojima će sporne pravnorelevantne činjenice biti nužno utvrđivati dokazom vještačenja.