1. UVODNE NAPOMENE
Od 4. prosinca 2020. do 3. siječnja 2021. trajala je javna rasprava putem platforme e-Savjetovanja o Nacrtu prijedloga Zakona o referendumu (u nastavku teksta: Prijedlog ZoRef-a).¹ U e-Savjetovanju sudjelovalo je ukupno 47 sudionika: Ured pučke pravobraniteljice, Grad Koprivnica, udruge Glas roditelja za djecu – GROZD, GONG i U ime obitelji te 42 fizičke osobe. Objavljeno je ukupno 115 komentara, od kojih su 34 opća komentara, a ostali su vezani uz pojedine glave, poglavlja ili odredbe samog teksta Prijedloga ZoRef-a.

Zbog važnosti novog uređenja referenduma, kao temeljnog instrumenta neposredne demokracije, ovo je prvi u nizu članaka koji će pratiti postupak donošenja ZoRef-a. S obzirom na to da je prvi, u ovom članku uvodno dajemo pregled ustavnog uređenja državnog referenduma od 1990. do danas, a nakon toga analiziramo dvije specifične pojave vezane uz netom provedeno javno savjetovanje. Prva se odnosi na neprihvatljivu praksu stavljanja na javno savjetovanje „alternativnog“ dijela prijedloga zakona koji je suprotan normi ustavne snage. Druga se odnosi na implicitno najavljene promjene članka 91.a (članka 95. u pročišćenom tekstu) Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni zakon),² kao i na pretpostavljene promjene članka 87. Ustava Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav).³

2. RAZVITAK INSTITUTA DRŽAVNOG REFERENDUMA U USTAVNOM PORETKU REPUBLIKE HRVATSKE
U članku 1. stavku 3. Ustava propisano je da „narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem“. Ta ustavna odredba datira iz 1990., a do danas nije mijenjana. Pod „neposrednim odlučivanjem naroda“ Ustav iz 1990. (Nar. nov., br. 56/90 – u nastavku teksta: Ustav/1990) razumijevao je glasanje birača i na fakultativnom i na obveznom referendumu⁴ isključivo o pitanju koje im postavi nadležno tijelo državne vlasti.⁵

Drugom Promjenom Ustava iz 2000. godine (Nar. nov., br. 113/00 – u nastavku teksta: Ustav/2000) članak 87. Ustava/1990 dopunjen je odredbom kojom se u ustavni poredak prvi put uveo institut narodne inicijative.⁶ Prema stavku 3., kojim je dopunjen članak 87. Ustava/1990, Hrvatski sabor dužan je raspisati referendum, u skladu sa zakonom, ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. Za predmet odlučivanja na referendumu narodne inicijative ustavotvorac je odredio „pitanja iz stavka 1. i 2. ovog članka“, to jest ista pitanja o kojima su referendum do tada bila ovlaštena raspisati samo najviša tijela zakonodavne i izvršne vlasti (v. bilj. 5). Kad je riječ o većini potrebnoj za donošenje odluke na referendumu (u nastavku teksta: kvorum za donošenje odluke), u članku 87. stavku 3. Ustava/1990 bilo je predviđeno da se na referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su glasali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici. Četvrtom Promjenom Ustava iz 2010. godine (Nar. nov., br. 76/10 – u nastavku teksta: Ustav/2010) kvorum je izmijenjen. Tako od 16. lipnja 2010. godine važi pravilo da se na „državnom“ referendumu (termin uveden Ustavom/2010) odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili referendumu. Ustavom/2010 otvorena je i mogućnost savjetodavnog referenduma. Sukladno navedenom, članak 87. Ustava koji je danas na snazi, glasi:

Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.

Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu.

Odluka donesena na referendumu obvezatna je.

O referendumu se donosi zakon. Zakonom se mogu propisati i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma.

Zaključno ocjenjujem da smo u posljednja dva desetljeća dva puta brzopleto i nedovoljno promišljeno intervenirali u članak 87. Ustava/1990: 2000. godine dodavanjem (sadržajno neprikladnog) ustavnog pravila o narodnoj inicijativi, a 2010. godine izmjenom kvoruma za donošenje odluke na fakultativnom referendumu.

3. VAŽEĆI ZAKON IZ 1996.
Zakonodavac do danas nije primjereno razradio prethodno opisani ustavni okvir. I danas je na snazi zakon iz 1996. godine.⁷ Osim promjene samog naziva, taj je zakon – uz izmjene i dopune te višekratna ukidanja od Ustavnog suda - na snazi već gotovo 25 godina. Uz niz drugih slabosti, nedorečenosti i mnoštvo pravnih praznina, najslabiju točku tog zakona predstavlja nedostatak razrade narodne inicijative. Zrakoprazni prostor u tom pitanju doveo je do toga da je institut referenduma narodne inicijative u praksi počeo trošiti golemu društvenu energiju, uzrokujući pojačane društvene tenzije u političkom životu zemlje, a često i izravna politička sukobljavanja. Narodne inicijative počele su se percipirati kao sukob „vlasti i naroda“, uz paušalno opravdanje da su one „korektiv predstavničke demokracije“. Zajedno s rastom populizma na globalnoj razini, pojedine narodne inicijative organizirane posljednjih godina, osobito one svjetonazorske prirode, oštro su polarizirale, razdvajale, pa i cijepale naciju, što nije ni smisao ni svrha instituta referenduma.

4. PRIJEDLOG ZOREF-A
Prijedlogom ZoRef-a pokušavaju se ispraviti dosadašnji propusti te, slikovito rečeno, „nabujalu rijeku“ (koja se odavno izlila) „vratiti u korito“. Riječ je o tekstu kojim se pokušava na sveobuhvatan način razraditi ustavni okvir te cjelovito urediti institut referendumskog pitanja i sam postupak referenduma, osim njegova financiranja.⁸

U ovoj fazi rasprave o Prijedlogu ZoRef-a prerano je provoditi analizu konkretnih zakonskih rješenja. Nakon netom provedenog javnog savjetovanja, prijedlog zakonskog teksta sigurno će biti modificiran. U tim okvirima, radi ilustracije, dostatno je spomenuti samo tri (opetovana) prijedloga sudionika javnog savjetovanja vezana uz postupak prikupljanja potpisa birača radi raspisivanja referenduma narodne inicijative, koja smatram posebno osnovanim. O njima izričem svoje stajalište, kako slijedi:

1) potrebno je produljiti rok za prikupljanje potpisa birača, kao i rok za pripremu prikupljenih potpisa birača radi predaje Hrvatskom saboru. Vodeći se postojećim ustavnim okvirom, procjenjujem da bi rok za prikupljanje potpisa trebao biti 45 dana (minimalni) ili 60 dana (optimalni), dok rok za pripremu prikupljenih potpisa birača radi njihove predaje Hrvatskom saboru ne bi smio biti kraći od 15 dana.

2) potrebno je zakonom dodatno razraditi provedbu odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o mjestima za prikupljanje potpisa birača radi raspisivanja referenduma narodne inicijative.

Naime, mora se spriječiti mogućnost da nadležna tijela općina i gradova diskrecijski odlučuju o tome hoće li uvažiti zahtjev za izdavanje odobrenja za korištenje određenog broja tih mjesta, odnosno o tome koja će mjesta dodijeliti podnositelju zahtjeva, pri čemu se dodjela i korištenje tih mjesta ne bi trebali naplaćivati.

3) potrebno je omogućiti da predstavnici organizacijskog odbora i odbora protivnika referendumske inicijative, odnosno njihovi opunomoćenici, prisustvuju postupku provjere točnosti i potpunosti podataka koje su birači upisali u potpisne liste za raspisivanje referenduma narodne inicijative te utvrđivanja broja pravovaljanih potpisa.

Svi navedeni i slični prijedlozi sudionika javnog savjetovanja usmjereni su prema demokratičnijoj i transparentnijoj provedbi samog postupka referenduma narodne inicijative pa kao takvi ne otvaraju ozbiljnija pravna ili politička pitanja.

Drugim riječima, bili bi potrebni osobito opravdani razlozi da se takvi vrijedni prijedlozi, koji nedvojbeno pridonose kvaliteti zakonskog teksta, ne prihvate. Takvi prijedlozi nisu predmet razmatranja u ovome članku jer ne dodiruju sam ustavni okvir referenduma, a ta pitanja su za ovu fazu postupka izrade Prijedloga ZoRef-a najvažnija.

5. NEPRIHVATLJIVA PRAKSA STAVLJANJA NA JAVNO SAVJETOVANJE ALTERNATIVNOG TEKSTA KOJI JE SUPROTAN NORMI USTAVNE SNAGE
Nije mi poznato da se ikada do sada dogodilo da stručni nositelj izrade nekog zakona stavlja na javno savjetovanje tekst prijedloga zakona s alternativnim prijedlogom koji je izravno suprotan normi ustavne snage. Taj je loš presedan učinjen u Prijedlogu ZoRef-a.

Nakon što je Ustavom/2000 uveden referendum narodne inicijative, 2002. godine izmijenjen je Ustavni zakon. To je jedini zakon koji po sili samog Ustava ima ustavnu snagu. U novom članku 91.a (95.) Ustavnog zakona predviđeno je da Ustavni sud, na zahtjev Hrvatskog sabora, a nakon što je deset posto birača već zatražilo raspisivanje referenduma, u roku od 30 dana utvrđuje je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. Ustava za njegovo raspisivanje. Prema tome, danas je na snazi naknadna kontrola materijalnopravne ustavnosti referendumskog pitanja pred Ustavnim sudom.

U Prijedlogu ZoRef-a, međutim, umetnuta je „ALTERNATIVA“ (tekst označen crvenom bojom), koja polazi od toga da je Ustavnim zakonom propisana prethodna kontrola ustavnosti referendumskog pitanja. To proizlazi iz sljedeće alternativne odredbe članka 24. st. 1. Prijedloga ZoRef-a:

„Prije odlučivanja o zahtjevu za upis [narodne inicijative u Evidenciju referendumskih inicijativa koju vodi DIP – op. J. O.] iz članka 21. ovog Zakona, a nakon što utvrdi formalnopravnu usklađenost referendumskog pitanja, Državno izborno povjerenstvo će podnijeti zahtjev Ustavnom sudu Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) da utvrdi odnosi li se referendumsko pitanje na predmet o kojem se može raspisati referendum u skladu s člankom 87. stavcima 1. i 2. Ustava i/ili je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom.“

Prvo, budući da Ustavni zakon predviđa isključivo naknadni postupak kontrole, citirana „alternativna“ odredba implicira da je Hrvatski sabor već pokrenuo izmjene i dopune Ustavnog zakona, u kojima je predložio uvođenje prethodne kontrole ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja pred Ustavnim sudom, i to na prijedlog DIP-a. Međutim, Hrvatski sabor to do danas nije učinio.⁹

Stoga se „ALTERNATIVA“, umetnuta u Prijedlog ZoRef-a, ne može kvalificirati drukčije nego kao nedopušteni prodor u ustavnu materiju. Takav preuranjeni proceduralni eksperiment s nacrtima prijedloga zakona više se nikada ne bi smio ponoviti.

Drugo, novopredloženi (alternativni) predmet ustavnosudske kontrole („odnosi li se referendumsko pitanje na predmet o kojem se može raspisati referendum u skladu s člankom 87. stavcima 1. i 2. Ustava“) vjerojatno govori o ispitivanju pripada li referendumsko pitanje u nadležnost Hrvatskog sabora odnosno predsjednika Republike. Međutim, terminološki izričaj („predmet o kojem se može raspisati referendum“) jasno upućuje na širi problem o kojemu se rasprave vode već više godina. Osnovano se može pretpostaviti da će u povodu Prijedloga ZoRef-a ta rasprava ponovno biti aktualizirana. Drugim riječima, pokrene li se izmjena, odnosno dopuna Ustavnog zakona, za očekivati je i pokretanje promjene samog članka 87. Ustava.

6. PROMJENE USTAVA I USTAVNOG ZAKONA DE LEGE FERENDA
Poučeni dosadašnjim lošim iskustvom, opravdana je bojazan da bi u postupku šeste po redu promjene Ustava i druge po redu novele Ustavnog zakona ponovno moglo doći do brzopletih i nepromišljenih rješenja. U nastavku stoga ukratko naznačavamo četiri temeljna pitanja ustavne važnosti koja su često isticana tijekom javnog savjetovanja, a čije eventualne izmjene zahtijevaju širok društveni konsenzus:

- treba li u članak 87. Ustava ugraditi listu pitanja o kojima se ne može odlučivati na referendumu;

- treba li uvesti prethodnu kontrolu ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja pred Ustavnim sudom;

- treba li smanjiti prag od „deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj“ kao ustavnu pretpostavku za podnošenje zahtjeva Hrvatskom saboru za raspisivanje referenduma;

- treba li izmijeniti kvorum za donošenje odluke na referendumu.

U nastavku su navedena četiri pitanja podijeljena u dvije skupine, jer se prva dva bave supstancijom referendumskog prava, a druga dva procesnim pretpostavkama.

a) Pitanja koja ne mogu biti predmet odlučivanja na referendumu i prethodna kontrola ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja

Podsjećam na Prijedlog nacrta promjene Ustava od 25. svibnja 2018. godine.¹⁰ Njime je, prema modelu generalne klauzule s negativnom enumeracijom, bilo predloženo da se članak 87. Ustava dopuni stavkom 4. o tome da se referendum „ne može raspisati o pitanjima: - koja se odnose na ograničavanje ili umanjivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, - koja se odnose na obveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, - koja se odnose na donošenje i izvršenje proračuna i porezni sustav, - koja se odnose na obranu i nacionalnu sigurnost, - koja se odnose na izbore i imenovanja u djelokrugu Hrvatskoga sabora“. Problem s tim modelom izvire iz činjenice da se ustavne iznimke nužno moraju propisati u obliku široko postavljenih kategorijalnih pojmova (što gornji primjer dobro ilustrira), dok je referendumsko pitanje uvijek konkretno, a svako za sebe i unikatno u pravnom smislu. Stoga bi Ustavni sud dobio i dodatnu zadaću: prethodno utvrditi ulazi li konkretno referendumsko pitanje u doseg propisanih iznimaka ratione materiae. Tek ako bi utvrdio da pitanje ne ulazi u njihov doseg, Ustavni sud mogao bi ocjenjivati je li sadržaj tog pitanja u skladu s Ustavom. Primjerice, postavi li se referendumsko pitanje o tome jesu li birači za ukidanje komorskih članarina ili naknada za turističke zajednice, kao prethodno postavilo bi se pitanje: jesu li te članarine, odnosno naknade dio „poreznog sustava“ koji mora biti izuzet iz odlučivanja na referendumu? Može se, dakle, dogoditi da Ustavni sud utvrdi da navedena davanja ne pripadaju u porezni sustav pa je o njima dopušteno odlučivati na referendumu, ali na kraju ocijeni da referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom. Takve bi dvije naoko oprečne odluke nedvojbeno zbunile širu javnost, što uvijek dovodi do pojave društvenih tenzija i produbljivanja nepovjerenja prema državnim institucijama. Isti prigovor vrijedi i za većinu drugih iznimaka navedenih u Prijedlogu nacrta promjene Ustava iz 2018. Primjerice, ocjena o tome pripada li neko konkretno pravo u „ljudska prava i temeljne slobode“ zahtijeva prethodni ispitni postupak i holistički pristup pri ustavnoj interpretaciji, uz potrebu dodatnog tumačenja onoga što se smatra „umanjenjem“, odnosno „ograničavanjem“ konkretnog prava. Osim toga, u gotovo svakom prijedlogu zakona postoje odredbe koje uređuju ljudska prava ili temeljne slobode, pa bi Ustavni sud morao prvo ocjenjivati pripadaju li te odredbe zakona pod ustavne iznimke o kojima se ne smije odlučivati na referendumu, sa svim posljedicama koje bi to imalo na cjelokupan prijedlog zakona kao moguće referendumsko pitanje).

Daljnji su problem pitanja koja su stvar isključive nadležnosti tijela predstavničke demokracije. Ne treba zaboraviti da se definiranje tih pitanja mora izvoditi iz cjeline Ustava. Stoga je u tom području primjena negativne enumeracije posve neprikladna. Primjerice, u Švicarskoj je ovih dana aktualna narodna inicijativa koja predlaže promjenu saveznog Ustava u dijelu koji uređuje izbor sudaca Saveznog vrhovnog suda.¹¹ Švicarska vlada upravo priprema protuprijedlog.

Bi li u hrvatskom ustavnom poretku način izbora sudaca Vrhovnog suda ili bilo kojeg redovitog suda mogao biti predmet referenduma? Sudeći prema listi iznimaka u Prijedlogu nacrta promjene Ustava iz 2018. godine, odgovor bi bio pozitivan: način izbora sudaca bio bi dopušteni predmet referenduma ratione materiae jer nije obuhvaćen ustavnim iznimkama. Kako onda objasniti biračima da bi konkretno referendumsko pitanje istodobno moglo biti neustavno?

Zbog navedenih razloga, prihvaćanje negativne enumeracije smatram nepotrebnim, neprikladnim i otegotnim za razvitak instituta referenduma u Republici Hrvatskoj. Međutim, ako bi se i dalje inzistiralo na određivanju predmetâ o kojima se ne može odlučivati na referendumu, ne bi li bilo bolje prihvatiti opću negativnu formulu, bez enumeracije? Naime, ne bi li bilo ustavnopravno dostatno posegnuti za već utvrđenim općim pravilom, izgrađenim u praksi Ustavnog suda, da nisu dopuštena referendumska pitanja koja nisu u skladu s pravnim sustavom kao cjelinom te ona za koja izrijekom ili iz cjeline Ustava proizlazi da su stvar isključive nadležnosti tijela predstavničke demokracije?¹²

Iako je tako sročena negativna formula daleko primjerenija od modela s negativnom enumeracijom, čini se da bi optimalno rješenje ipak trebalo tražiti na drugom mjestu. Treba razmisliti, naime, o dopuni članka 91.a (95.) Ustavnog zakona prema kojoj bi Hrvatski sabor mogao zatražiti od Ustavnog suda da utvrdi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i prije no što se prikupe potpisi birača i zatraži raspisivanje referenduma ako ocijeni da postoji takva materijalna protuustavnost referendumskog pitanja (za koje je u tijeku prikupljanje potpisa birača) ili tako teška proceduralna pogreška (u dijelu postupka do predaje zahtjeva Hrvatskom saboru) koja prijeti narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članaka 1. i 3. Ustava.¹³ Istu ovlast imao bi i sam Ustavni sud u okviru općih nadzornih ovlasti utemeljenih na članku 125. al. 9. Ustava i članku 2. st 1. u svezi s člankom 87. al. 2. Ustavnog zakona. Time bi se postigla dva cilja:

- prvo, omogućilo bi se da ustavnosudska kontrola ustavnosti referendumskog pitanja bude iznimno provedena i prije no što se prikupi potreban broj potpisa birača za raspisivanje referenduma narodne inicijative,

- drugo, riješio bi se problem vezan uz pitanja o kojima se ne može raspisati referendum jer s opisanom nadležnošću Ustavnog suda (naknadne kontrole kao pravila i prethodne kontrole kao kvalificirane iznimke), taj problem u osnovi nestaje.

Konačno, cijela bi priča bila uspješno zaokružena kada bi bila propisana i nadležnost Ustavnog suda za prethodnu kontrolu ustavnosti međunarodnih ugovora (koji još nisu ratificirani). Time bi se djelotvorno riješili mnogobrojni problemi s kojima smo se susreli u dosadašnjoj praksi (primjerice, kod narodne inicijative „Istina o Istanbulskoj“).

b) Potreban broj potpisa birača za raspisivanje referenduma i kvorum za donošenje odluke na referendumu

Trebaju li se mijenjati ustavne odredbe o tome da raspisivanje referenduma može zatražiti „deset posto“ od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj i da se na referendumu odlučuje „većinom [glasova - op. J. O.] birača koji su pristupili referendumu“, u osnovi su politička, a ne pravna pitanja. Stoga se pravna struka u njih ne bi trebala miješati sve dok su zadovoljeni zahtjevi koji proizlaze iz vladavine prava, a koji osobito uključuju strogo poštovanje načela razmjernosti te načela pravne sigurnosti, izvjesnosti i predvidljivosti (ovi potonji nedvojbeno govore u prilog određenja apsolutnog broja potrebnih potpisa birača).

To, drugim riječima, znači: potreban broj potpisa birača za raspisivanje referenduma i kvorum za donošenje odluka nisu neovisne i samostalne varijable jer jedna ovisi o drugoj: niski kvorum za donošenje odluka može biti prihvatljiv jedino u slučaju visokog praga (čitaj: velikog broja potpisa birača) za raspisivanje referenduma, i obrnuto.

Visina praga izravno ovisi još i o duljini propisanog razdoblja za prikupljanje potpisa birača.

Sve te varijable moraju biti pretvorene u pravne formule koje bi vjerodostojno izrazile ustavnopravnu činjenicu da je „neposredna demokracija (je) Ustavom dopušteni i legitimni, ali ne primarni i redoviti oblik odlučivanja o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj te o drugim pitanjima iz članka 2. stavka 4. alineja 2. i 3. Ustava.“¹⁴ Drugim riječima, ishod svih tih međuovisnih varijabli, o kojima ovisi prikladno zakonsko dimenzioniranje referenduma narodne inicijative unutar predstavničke demokracije, mora jasno potvrđivati ustavnu činjenicu da zakonodavnu vlast u zemlji obnaša Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo građana (članak 70. Ustava).

7. ZAVRŠNI OSVRT
Dođe li do promjene Ustava i/ili izmjena i dopuna Ustavnog zakona u referendumskim pitanjima, a imajući na umu naznačene probleme, pred nositelja stručne izrade Prijedloga ZoRef-a postavlja se bezuvjetan zahtjev: javno savjetovanje (preko platforme e-Savjetovanja) o Prijedlogu ZoRef-a mora se ponovno provesti nakon što njegov tekst bude usklađen s ustavnim novelama.