1. Uvodne napomene
Povijest je pokazala da su sva velika, ili mala, carstva osuđena na nestanak. Jedna nacija ne propadne tako lako poput jednoga carstva, i u kušnji, u razdobljima rata ili duboke krize, prirodno je da se pojedinci skupljaju oko onoga što ih povezuje najdublje u svojem biću, a to je nacija. Snaga jedne nacije temelji se i na mrežama razvijenim izvan granica, na pojedinačnim ili organiziranim podrškama na koje se može računati u inozemstvu i u svijetu. Koju bolju podršku možemo zamisliti za jednu zemlju od one od svojih vlastitih državljana koji žive u inozemstvu? Iako je točan broj hrvatskih iseljenika nesiguran, može se razumno procijeniti da broj Hrvata koji žive izvan zemlje odgovara približno polovici današnjeg stanovništva Republike Hrvatske.^[1]

Zato svi hrvatski građani, gdje god bili, trebaju i dalje ostati aktivni u oblikovanju nacionalne politike i obrani nacionalnih interesa, a posebno u Europskoj uniji, čija je Republika Hrvatska danas članica.^[2]

Biti aktivan građanin zahtijeva raspolagati pravom glasa. Izborni sustav, modaliteti glasovanja, manje ili više izdašna raspodjela prava glasa, neosporno su najočitiji pokazatelji stupnja vladajuće demokracije u jednom društvu i u jednoj državi, i postojećeg političkog režima. Treba li podsjetiti da u Europskoj uniji, već od Ugovora iz Maastrichta (1993.) i Amsterdamskih ugovora (1997.), svaki europski građanin - gdje god se nalazio - uživa pravo glasa i može biti biran, kako na lokalnim izborima, tako i na izborima za Europski parlament. Lisabonski ugovor, koji je stupio na snagu 2009., svečano je potvrdio spomenuta prava državljana država članica, koji ih mogu obavljati na cijelom teritoriju Europske unije, i u državi njihova prebivališta, čak ako nisu njezini državljani. S obzirom na te evolucije u Europi, je li uopće zamislivo da hrvatska demokracija može odbijati pravo glasa svojim vlastitim državljanima koji žive izvan zemlje, kada moraju prihvatiti pravo glasa državljana (stranaca) svake države članice Europske unije koji žive na njezinu tlu? Može li se zamisliti da jedan hrvatski građanin koji živi u Njemačkoj, Francuskoj, Švedskoj, ili u bilo kojoj državi Europske unije, može sudjelovati (i biti biran) na lokalnim izborima i na izborima za Europski parlament, a opet biti lišen tih istih prava kad je riječ o izborima za hrvatski parlament? To bi zasigurno bilo jedinstven slučaj u Europi i mrlja na hrvatsku demokraciju.

Zbog čega bi se trebalo postupati s hrvatskim građaninom nastanjenim u Europi »nepovoljnije« nego s građanima drugih europskih država nastanjenih u Republici Hrvatskoj? Zašto bi trebalo postupati drukčije s hrvatskim građanima nastanjenim izvan Europe i onima nastanjenim u Europi? Može li se današnja Hrvatska smjestiti na rub procesa europeizacije i globalizacije, čiji su učinci ne samo ekonomski nego i politički i društveni?

U dobro shvaćenom interesu svake države jest da se ne odvaja od svojih državljana nastanjenih u inozemstvu, da ne isključuje tu kategoriju građana od društvenoga korpusa i nacije. Jer, svaka »getoizacija« neizbježno je pod sumnjom diskriminacije, pogotovo u jednoj zemlji nedavno oslobođenoj od totalitarnog sustava, o kojoj se zna da su iseljenici bili mete, ne samo političke domaće represije, nego i specijalnih službi zaduženih za njihovo političko nadziranje u inozemstvu, dapače i za njihovu likvidaciju. Svaka autentična demokracija dostojna toga imena mora sasvim raskinuti s tom prošlošću. Budući da je riječ o Republici Hrvatskoj, svaka sumnja kvarenja njezina demokratskog karaktera može samo štetiti njezinu liku, čim bi se ta zemlja razlikovala od europskih standarda i prakse drugih država članica.^[3]

Danas, na međunarodnoj sceni položaj jedne zemlje usko ovisi o sposobnosti korištenja i vrednovanja gospodarskih, socijalnih, kulturnih i ljudskih aduta s kojima ona raspolaže. Jedan od tih aduta je ljudska prisutnost u inozemstvu, koja uvjetuje »međunarodni sjaj jedne zemlje«. Ulog je, ujedno, politički, ekonomski i kulturni, posebno u današnjim okolnostima, obilježenim ubrzanom globalizacijom materijalnih i intelektualnih razmjena. Nazočnost Republike Hrvatske u inozemstvu prednost je koju treba znati upotrijebiti, utoliko što to iseljeno pučanstvo prebiva u ekonomski, kulturno i politički najrazvijenijim krajevima svijeta. Ono je jedno djelotvorno oruđe i dragocjeno sredstvo koje omogućuje Republici Hrvatskoj iskoristiti svake prilike koje se pružaju (posebno na trgovačkom i turističkom planu) u najdinamičnijim područjima svjetskog gospodarstva. Zbog toga, Hrvatska treba bolje upoznati svoje zajednice nastanjene u inozemstvu, utvrditi bilancu potencijala koje one predstavljaju, u korist razvijanja hrvatske prisutnosti u svijetu kako bi se iznijelo na vidjelo sve što sprječava promicanje nacionalnih, materijalnih i moralnih interesa. To pretpostavlja bolje usklađivanje između najviših vlasti države i organizacija koje okupljaju Hrvate nastanjene u svijetu. Pod tim uvjetom iskustva stečena u inozemstvu mogu biti valorizirana u Republici Hrvatskoj, i omogućuju uspostavu učinkovite mreže na međunarodnoj razini, koja će pojačati i podržati diplomatsko djelovanje, kao i prava, te raznovrsne interese Republike Hrvatske i njezina naroda.

Zbog svih tih razloga, Hrvati u inozemstvu trebaju ostati aktivni građani i sačuvati svoj potpuni i cjeloviti birački kapacitet, da bi i dalje bili u službi svoje matične zemlje, čiji će demokratski legitimitet tako biti ojačan. Svako ograničavanje - i pogotovo svako ukidanje - prava glasa, koje mora biti ravnopravno za sve građane, činilo bi povredu priznatih javnih sloboda, najosnovnijih građanskih prava, i načela univerzalnosti prava glasa, prirodno zajamčenih u razvijenim demokracijama.

Ako promjene trebaju nastupiti u Republici Hrvatskoj, onda zakonodavni okvir može odrediti samo sljedeće: »Birači su Hrvati nastanjeni izvan Republike Hrvatske, upisani na biračkom popisu ustanovljenom u tu svrhu u inozemstvu u svakom konzularnom okružju vođenom od nadležnih ureda.«

S obzirom na poštovanje teritorijalnog suvereniteta države prebivališta i u svrhu nepristranosti, očuvanja iskrenosti glasovanja i izbjegavanja polemike, tekst zakona mogao bi, također, sadržavati i sljedeće: »Svaka promidžba u inozemstvu je zabranjena, osim pošiljkom upisanim biračima, programa i glasačkih listića kandidata, zapečaćenom poštom i upućenom od nadležnih diplomatskih ili konzularnih ureda, i oglašavanjem ovih dokumenata u unutarnjim prostorima veleposlanstava i konzulata, i - u sporazumu s vlastima nadležne zemlje - u biralištima eventualno otvoreni izvan diplomatskih ili konzularnih prostorija.«

Hrvati u inozemstvu čine dio hrvatskog pučanstva, koji, iako udaljeni od domovine, trebaju ostati sudionici javnog nacionalnog života, kao što je slučaj u razvijenim zapadnim demokracijama.

2.1. Općenito o pravu glasa
Pravo glasa je u svezi s posjedovanjem državljanstva. Ono je osnovno političko pravo, i u nekim zemljama »glasovati« jest elementarno građansko pravo, štoviše i pravna obveza kažnjavana kaznom globe u slučaju neopravdanog neizvršavanja.

Lišiti jednu zajednicu građana od prava na glasovanje, prije svega zbog političkih naklonosti i mišljenja koja su joj pripisivana, praksa je svojstvena totalitarističkim komunističkim režimima, i općenito je obilježje jednog režima koji odbija stvarnu demokraciju, ili koji nije usvojio osnovna načela slobodne i pluralističke zastupničke demokracije, što se može dogoditi osobito u tranzicijskim režimima.

Danas, glasačka suzdržanost je pojava protiv koje se treba boriti moderna demokracija i koja predstavlja za nju ozbiljnu opasnost, kad odražava nezainteresiranost građana za opću stvar. Demokratska društva brane zbog toga ideal građanskog, racionalnog i pojedinačnog političkog sudjelovanja. Svejedno je ako je glasovanje glas podrške jednom kandidatu (ili jednoj stranci), njegovoj sposobnosti, njegovu iskustvu, njegovoj osobnosti, njegovu programu, ili naprotiv ako je glasovanje prosvjedni glas, glas koji izražava jednu oporbu postojećem političkom i društvenom sustavu, ili vladajućoj političkoj »ponudi«.

U demokraciji su sljedeća dva načela usko povezana, i to: načelo biračkog utemeljenja legitimnosti vlasti, koje ide uvijek usporedo s načelom slobodnog izražavanja građanskog nepovjerenja prema nositeljima vlasti. Demokracija poduzima i uključuje, ujedno, mogućnost glasovanja za odobravanje i mogućnost glasovanja za neodobravanje u ime slobode mišljenja i izražavanja, jednakosti građana i nediskriminacije među njima. To je isto toliko sredstvo odabiranja kandidata koliko i sredstvo za njihovo otklanjanje.

Kroz obavljanje prava glasa na kušnju se stavlja legitimacija političke vlasti. U najširoj mogućoj suglasnosti svih građana zajedno, izražavana preko glasovanja, nalazi se izvor legitimnosti vladâ u modernim političkim sustavima demokratskog tipa.

2.2. Značenje prava glasa
Glasovanje je najprimjerenije sredstvo izbora između raznih političkih projekata pobuđenih svjetonazorima svojstvenim raznim strankama i kandidatima koji teže za upravljanje državom i nacijom. Povodom izbora postavljaju se i rješavaju koliko različita toliko i bitna pitanja koja se tiču društvenog uređenja, političkog režima, institucija, gospodarskog izbora te zajedničkih vrijednosti.

Glasovanje je i sredstvo pomirenja društvenih odnosa. Ono učvršćuje pripadnost jednoj zajednici, zaklanjavši ujedno i strahove, bojazni od nereda i sukoba. Također sredstvo je i za slobodno izražavanje građana, koje im omogućuje, barem za vrijeme izbora, ulaziti u čarobnu i tajanstvenu sferu vlasti.

Birački čin oblikuje i pokreće proces građanske integracije. On je u pravom smislu riječi mehanizam suprotstavljanja nasilju i odbijanju bune, znak jedne dovršene integracije. Glasovati za jednog kandidata ili za jednu stranku ili ih otklanjati, znači ujedno i nadasve glasovati za instituciju »glasovanja«. Jer, glasovanje je jedan način izražavanja svoje vjernosti prema političkom sustavu i pripadajućoj zajednici (ponajprije naciji). Prilika je i za »progovoriti«, upotrijebivši sustav političke medijacije koju zastupnička demokracija nudi.

2.3. Pravo glasa kao svojstvo građanstva i/ili pripadnosti naciji
Glasovanje je znakovit čin državljanstva i/ili građanstva . U povijesti, glasovanje se ustalilo kao svojstvo pojedinaca koji pripadaju nacionalnom korpusu. Pravno uređenje prava glasa i sama definicija prava građanstva i njezinih granica, bila su usredotočena oko posjedovanja državljanstva. Zakoni su spojili pravo glasa s pripadnošću naciji. Danas, u sociološkom i teorijskom pogledu, čin glasovanja održava uvijek usku vezu s pripadnošću naciji. Ujedno oslikava osjećaj postojanja jednoga nacionalnog »Mi«, i osjećaja pripadnosti tom zajedničkom biću. Ako nisu sve nacije nužno prianjale uz demokraciju, sve su se demokracije - posebno masovne demokracije - nadahnjivale pripadnošću naciji.

Može se reći da je postojala povijesna podudarnost između izučavanja općeg prava glasa i razvijanja nacionalnih identiteta. I danas u provođenju prava glasa, nacionalni identitet i smisao građanske dužnosti koja od nje proizlazi, imaju veliku važnost.

Pravo građanstva i glasovanje idu zajedno i oba su, ponajviše, povezana s pripadnošću naciji. Državljanin je također i građanin (i obratno, u tradicionalnim europskim demokracijama), i njegovo glasovanje izražava jedno i drugo svojstvo kao, ujedno, i svoja osobna mnijenja.

2.4. Utjecaj pokretljivosti ljudi na odnos između glasovanja, prava građanstva i pripadnosti naciji
Može se smatrati da odnos: pripadnost naciji - pravo građanstva - pravo glasa može biti oslabljen, primjerice zbog pojave manjina (osobito proistekle iz imigracije), kao i zbog procesa regionalne integracije (posebno europske). Ali, to ne dovodi u pitanje pravo glasa kao oblik (manje-više svjestan) uključenja u nacionalnu zajednicu. Može se najviše govoriti o stanovitom »raznolikovanju« prava građanstva, ali bez prekida (ili rastavljanja) između biračkog sudjelovanja, građanskog sudjelovanja (koje označuje pravo građanstva) i pripadnosti naciji. Pravo građanstva ostaje temelj prava, i to: građanskih prava (o mišljenju, vlasništvu, izražavanju, jednakosti pred zakonom i pred sudcem, sloboda ugovaranja), političkih prava (u prvom redu slobodno, jednakopravno, opće pravo glasa), i socijalnih prava (ustanovivši građansku solidarnost i borbu protiv nejednakosti).

Odnos između prava glasa i pripadnosti naciji učinak je jedne druge pojave: rastuće pokretljivosti ljudi (bila ona hotimična ili prisilna), koja može imati za posljedicu sužavanje središnjeg položaja glasovanja u provođenju prava građanstva, i slabljenje nacionalnih veza. Ta pokretljivost danas je nerazdvojiva od modernog života, razvoja prometa i međunarodnog prometa, te globalizacije u svim svojim oblicima. No, može biti i zadnji trag totalitarizama i diktatorskih režima, koji su prouzročili prisilna progonstva. Ona proizlazi danas, također, od europske izgradnje, i čini se na prvi pogled da je statut europskog prava građanstva nanovo pokrenuo raspravu o ideji »postnacionalnog« prava građanstva. Ugovor iz Maastrichta (1992.), dakako, ustanovio je jedno »europsko pravo građanstva«, ali se to sužava na preslagivanje nad nacionalnim građanskim pripadnostima država članica, i njih ne zamjenjuje. To novo pravo građanstva otvara nova prava svojim nositeljima (pravo slobodnog kretanja i boravka u Europskoj uniji, pravo na diplomatsku i konzularnu zaštitu trećih zemalja koje pripadaju Europskoj uniji, pravo glasa i pravo biti biran na lokalnim i europskim izborima u državi prebivališta, itd.). Ta stečena prava dokazuju stanovito razdvajanje između pripadnosti naciji i prava građanstva; ali u nijednom slučaju pravo glasa nije dovedeno u pitanje. Štoviše, na stanovit način prošireno je u korist pripadnika nacije koji borave izvan matične zemlje. Naime, samo se europsko pravo građanstva temelji na državnoj pripadnosti - jednoj državi članici - a da ne ide dotle da preraste u jednu zamjenjivu »europsku nacionalnu pripadnost«. Nema, dakle, razdvajanja između europskog prava građanstva i pripadnosti naciji, nego naprotiv dodjeljivanje novog svojstva i nagrađivanje nacionalne pripadnosti u provođenju novih prava izvan matične zemlje u svojstvu novog »europskog prava građanstva«.

Klasična pripadnost naciji - u svom odnosu s pravom građanstva - ne prestaje biti osnova prava glasa, i to u ime posebne solidarnosti koja proizlazi iz žrtava podnesenih u prošlosti, kao i onih koje je svatko spreman podnijeti. Današnje generacije moraju imati mogućnosti provoditi dužnosti koje proizlaze iz prava koja su im prenesena, odnosno trebaju ispuniti svoju biračku dužnost.

3. Praksa Suda Europske unije i Europskog suda za zaštitu ljudskih prava o ograničavanju prava glasa
Danas za jednu zemlju kao što je Republika Hrvatska, potpisnica (1996.) Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,^[4]prijeka je potreba u području građanskih i političkih prava, spajati obveze proistekle iz spomenute Konvencije i jamstava ustanovljenih pravom Europske unije. Republika Hrvatska treba uzeti u obzir primjenjive tekstove u tom pogledu, kao i sudsku praksu Europskog suda za zaštitu ljudskih prava u Strasburgu i Suda Europske unije u Luksemburgu, kao i Povelju osnovnih prava Europske unije integriranu u Lisabonskom ugovoru.

3.1. Prikladni međunarodni tekstovi
Tako, u okviru UN-a, Međunarodni pakt usvojen 19. prosinca 1966., o građanskim i političkim pravima, određuje: »Članak 25.: Svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez ikakvih diskriminacija navedenih u članu 2. (rasa, boja, spol, jezik, vjera, politički ili drugi nazor, nacionalno ili socijalno podrijetlo, imetak, rođenje ili svako drugo stanje):  a) sudjelovati u vođenju javnih poslova, bilo neposredno, bilo posredstvom slobodno izabranih predstavništava; b) glasati ...«

Nadalje, u općoj Napomeni br. 25 (57) usvojenoj 12. srpnja 1996., na temelju članka 40. stavak 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, Komiteta ljudskih prava UN-a, određuje se posebno s obzirom na pravo zajamčeno člankom 25.: »14. U svojim odnosima, države stranke trebale bi preciznije odrediti razloge lišenja prava glasa i obrazložiti ih. Ovi razlozi trebali bi biti objektivni i razumni ...«

Isto tako, u okviru Vijeća Europe, Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda određuje: »Članak 14.: Uživanje prava i sloboda priznatih u ... Konvenciji treba biti zajamčeno, bezikakvih razlikovanja, temeljena napose na spolu, rasi, boji, jeziku, vjeri, političkimnazorima ili bilo kakvim drugim nazorima.«

Protokol br. 1 iste Konvencije određuje:»Članak 3.: Visoke ugovorne strane obvezuju se organizirati, u razumnim razmacima, slobodneizbore, tajnim glasovanjem, u uvjetima koji jamče slobodno izražavanjemišljenja naroda o izboru zakonodavnog tijela.«

Pravo na slobodu izražavanja također je zajamčeno prema samoj spomenutoj Konvenciji, koja određuje: »Članak 10.:1. Svaka osoba ima pravo na slobodu izražavanja; 2. Vršenje ovih sloboda (priznatih od Konvencije) koji obuhvaća dužnosti i odgovornosti može biti podvrgnuto posebnim formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama predviđenim po zakonu, koja čine nužne mjere u jednom demokratskom društvu, za nacionalnu sigurnost, teritorijalni integritet ili javnu sigurnost, obrani poretka i prevenciji zločina, za zaštitu zdravlja ili morala, za zaštitu ugleda ili prava drugog, da se onemogući objava povjerljivih informacija, da bi se jamčili autoritet i nepristranost sudske vlasti.«

Opravdavajući razlozi s obzirom na ograničenja prava glasa restriktivno su nabrajani kao što je već navedeno. Osim toga, država koja odlučuje uvesti takva ograničenja mora objasniti razloge i obrazložiti ih, i to prema članku 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (gore navedenog). Svaka restrikcija pobuđena drugim razlozima prekršila bi temeljnu slobodu izražavanja, te bi predstavljala povredu pravu glasa - bitno pravo svojstveno građaninu u razvijenim demokracijama.

Sa svoje strane, Pravilo dobrog ponašanja u izbornom predmetu, usvojeno od Europske komisije za demokraciju prema pravu (nazvanu »Venecijanska Komisija«), prilikom 51. Plenarnog zasjedanja (5. i 6. srpnja 2002.) i podneseno Parlamentarnoj Skupštini Vijeća Europe 6. studenoga 2002., obuhvaća glavne upute razrađene od strane Komisije s obzirom na okolnosti prema kojima može biti lišen prava glasa ili birljivosti: »d... 1. - isključenje od prava glasa i birljivosti može biti predviđeno, ali je podvrgnuto sljedećim kumulativnim uvjetima; 2. - treba biti predviđeno po zakonu; 3. - treba biti sukladno s načelom proporcionalnosti; isključenje od birljivosti može biti podvrgnuto manje strožijim uvjetima nego onim o pravu glasa; 4. - treba biti obrazloženo zabranom zbog razloga u vezi s duševnim zdravljem ili zbog kaznenih osuda za teška krivična djela; 5. - osim toga, isključenje od političkih prava ili zabrana zbog razloga u vezi s duševnim zdravljem trebaju biti izrečeni od suda u posebnoj odluci.«.

Prema tome, razvidno je iz spomenutih tekstova i njihovim kombiniranjem, da pravo glasa ne čini povlasticu od koje bi jedan dio građana mogao biti lišen. Prava koja ovi tekstovi zajamčuju od presudne su važnosti za uspostavljanje i održavanje temelja jedne istinske demokracije i pravne države. U 21. stoljeću, i u Europi, svaka demokratska država mora se pridržavati pretpostavke prema kojoj treba dati pravo glasa što većem broju građana. Odnosno, s obzirom na to da je opće pravo glasa uzorno načelo, pravo »glasovati« može biti smatrano samo kao »jedno pravo«, a ne kao jedno dobročinstvo ili blagost koja se dodjeljuje samovoljno i restriktivno. Svako derogiranje načela općeg prava glasa vodi prema potkopavanju demokratske valjanosti svakog zakonodavnog tijela izabranog u tim uvjetima, i slabljenju zakona koje to isto tijelo proglašava.

[1]Nedavni agresorski i osvajački rat s kojim se Republika Hrvatska morala suočiti, pokazao je koliko je mobilizacija Hrvata izvan granica bila silna pomoć za ugroženu domovinu, te kako su znali biti učinkoviti branitelji hrvatske stvari u političkim krugovima, kako putem medija, tako i svjetskog javnog mnijenja.
[2]Uz službene urede, veleposlanstava, koja su zadužena zastupati Republiku Hrvatsku u inozemstvu, ne smije se zanemariti moćne sudionike, koje mogu biti, hrvatske zajednice u svijetu.
[3]Hrvatska se treba prestati uspoređivati s drugim državama iz bivše Jugoslavije kad je riječ o ocjenjivanju vlastitog stupnja demokratizacije i procjene kvalitete svojih institucija. Treba se suočiti s modelima Zapadne Europe, a ne više onima s balkanske Europe. Upravo je ta usporedba najznakovitija i najizrazitija, ona je ta koja je u stanju pridonijeti evoluciji današnjih hrvatskih institucija i koja može poticati njihov napredak. Današnja Hrvatska treba odbaciti sve što može sputavati njezinu modernizaciju. Treba, dakle, prekinuti na ideološkom, političkom, društvenom i kulturnom planu s tom prošlošću, utoliko što je odsad liberalna Europa njezino obzorje, i zato što je Zapadna Europa, također i najprije, njezino bliže okruženje, kako potvrđuje višestoljetna povijest hrvatske nacije. Iako na diplomatskom planu europska birokracija ustrajno smješta Republiku Hrvatsku na Zapadni Balkan, na njoj je da dokaže da se nalazi politički, kulturno i povijesno zapadno od Balkana. U tom pogledu, očuvanje ili ukinuće prava glasa iseljenih Hrvata predstavlja kapitalni test demokratske zrelosti.
[4] Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99 - proč. tekst, 8/99 - ispr., 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10).