1. Uvodne napomene

Inspekcija zaštite prirode u Republici Hrvatskoj obavlja nadzor nad primjenom Zakona o zaštiti prirode[1] (u nastavku teksta: ZZP) te propisa donesenih na temelju toga Zakona. Nadalje, ta inspekcija nadležna je za obavljanje nadzora nad primjenom Zakona o prekograničnom prometu i trgovini divljim vrstama[2] i Zakona o genetski modificiranim organizmima[3], u dijelu koji se odnosi na zaštitu i korištenje divljih vrsta u smislu ZZP-a. U sklopu Ministarstva zaštite okoliša i prirode ustrojena je Uprava za inspekcijske poslove, koja u svojem sastavu ima tri sektora: Sektor inspekcije zaštite okoliša, Sektor inspekcije zaštite prirode te Sektor inspekcijskih poslova i unaprjeđenja rada.[4]

Inspekcijski nadzor zaštite prirode provode glavni inspektor zaštite prirode, viši inspektor zaštite prirode i inspektor zaštite prirode (u nastavku teksta: inspektor) (čl. 212. st. 1. ZZP-a). U provedbi inspekcijskog nadzora nadzire se stanje prirode, korištenje i uporaba zaštićenih i drugih dijelova prirode, provođenje uvjeta i mjera zaštite prirode te drugih akata izdanih na temelju ZZP-a, provođenje kompenzacijskih uvjeta, provođenje planova gospodarenja prirodnim dobrima, u dijelu koji se odnosi na mjere i uvjete zaštite prirode, provođenje plana upravljanja i programa zaštite, održavanja, očuvanja, promicanja i korištenja zaštićenih dijelova prirode, radnje koje mogu prouzročiti promjene i oštećenja prirode, provođenje neposredne zaštite, održavanja, očuvanja, promicanja i korištenja zaštićenih dijelova prirode, provođenje mjera zaštite vrsta i ostalih zaštićenih dijelova prirode, uvoz i trgovina vrstama ako podliježu ograničenjima ili zabranama propisanim ZZP-om ili na temelju njega donesenim propisima, postupanje sa strogo zaštićenim vrstama, uvođenje stranih vrsta i genetski modificiranih organizama ili ponovno uvođenje zavičajnih divljih vrsta u prirodu te provođenje i drugih propisanih uvjeta i mjera zaštite bioraznolikosti i georaznolikosti utvrđenih ZZP-om i na temelju njega donesenim propisima (čl. 217. ZZP-a).

Inspekcijski nadzori općenito mogu biti rutinski (redoviti), koji se provode kao dio planiranog programa inspekcija, ili nerutinski (izvanredni), koji se provode u slučajevima kad postoje pritužbe ili u slučaju istraživanja nesreća, iznenadnih događaja ili slučajeva nepoštovanja propisa. U većini slučajeva načini provedbe inspekcijskog nadzora zaštite prirode su nerutinski nadzori. Može se, primjerice, raditi o nadzoru po prijavi građana, medija ili udruga te o nadzoru rezultata mjerenja ovlaštenih institucija ili monitoringa stručnih institucija. 

Suradnja s drugim nadležnim tijelima kad se radi o nadzoru u kojem je potrebno surađivati i s drugim tijelima državne uprave ocjenjuje se uspješnom. Zajednički inspekcijski nadzor inspekcije zaštite okoliša te inspekcija nadležnih prema posebnim propisima za nadzor pojedinih sastavnica okoliša i zaštite od utjecaja opterećenja na okoliš provodi se u koordiniranom inspekcijskom nadzoru (čl. 210. st. 2. i 3. ZZP-a te čl. 224. st. 3. Zakona o zaštiti okoliša[5] - u nastavku teksta: ZOZO). Takva horizontalna suradnja temelji se na Sporazumu o suradnji inspekcijskih službi u području okoliša iz lipnja 2008. godine.[6] Vezano uz nadzor trgovine te prekograničnog uvoza i izvoza ugroženih vrsta osnovano je Povjerenstvo za provedbu CITES-a (Konvencija o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divljih životinja i biljaka)[7], u koje su, osim predstavnika inspekcije zaštite prirode i predstavnika Uprave za zaštitu prirode uključeni i predstavnici carinske uprave, veterinarske inspekcije, fitosanitarne inspekcije, policije te stručnih i znanstvenih institucija.

U mnogim europskim izvještajima često se kao primaran problem inspekcija zaštite prirode navodi nedostatak financijskih sredstava ili/i manjak zaposlenih koji rade na inspekcijskim poslovima.[8] Takva je situacija i u Republici Hrvatskoj. Drugi problem karakterističan za Republiku Hrvatsku jest različit profesionalni profil inspektora i potreba multidisciplinarnog pristupa (razumijevanje prirodnih procesa i ekosustava). No, daleko su veći problem slabosti u nacionalnom pravnom uređenju – pravne praznine, preklapanja, nejasnoće, propusti sankcioniranja, pretjerano visoke ili nerazumno niske kazne te nemogućnost izvršenja rješenja.

Velik propust ZZP-a jest u tome što nije propisao obvezu izrade izvješća o radu inspekcije zaštite prirode. Za razliku o toga, članak 256. ZOZO-a propisuje da inspekcija zaštite okoliša izrađuje godišnja izvješća o svom radu, koja Ministarstvo zaštite okoliša i prirode dostavlja Vladi i objavljuje na internetskoj stranici Ministarstva. Koji su pozitivni aspekti takvih izvješća? Povećava se transparentnost provedbenih aktivnosti inspekcije te se pokazuje njezina učinkovitost. Osim toga, u izvješćima se mogu preispitati pitanja vezana uz bolje načine reguliranja odnosno izvješća mogu sadržavati zaključke koji dovode do poboljšanja rada inspekcije i bolje provedbe propisa. Budući da u ZZP-u ne postoji zakonska obveza za pripremu godišnjih izvješća o radu inspekcije zaštite prirode, izvješća o njezinu kapacitetu, radu i učinkovitosti ne izrađuju se, premda bi bila korisna za analizu, planiranje, procjenu rizika te procjenu prioriteta.

Ovlasti inspektora u provedbi inspekcijskog nadzora detaljno su propisane ZZP-om (čl. 210.-225.). Sažeto navodimo samo one ovlasti koje su vezane uz donošenje rješenja inspektora. 

Ako inspektor u inspekcijskom nadzoru utvrdi nedostatke ili nepravilnosti kojima se krše odredbe ZZP-a, ili koje mogu prouzročiti štetne posljedice za prirodu, rješenjem nalaže stranci otklanjanje nedostataka ili nepravilnosti odnosno obustavu aktivnosti koje mogu prouzročiti štetne posljedice za prirodu (čl. 219. st. 1. ZZP-a). Inspektor neće donijeti takvo rješenje samo ako su utvrđene nepravilnosti otklonjene tijekom inspekcijskog nadzora odnosno do donošenja rješenja, što je dužan utvrditi i navesti u zapisniku (čl. 219. st. 3. ZZP-a). Ako inspektor utvrdi da su nedostaci, nepravilnosti ili određene aktivnosti prouzročile štetne posljedice za prirodu, rješenjem nalaže uspostavu prijašnjeg stanja odnosno zabranjuje daljnje aktivnosti i nalaže mjere za uklanjanje štetnih posljedica (čl. 219. st. 2. ZZP-a). 

Rješenje se može donijeti u pisanom ili usmenom obliku. „Izvor dileme u izboru između pismenog i usmenog oblika akta u stvari je sukobljavanje zahtjeva za pravnom sigurnošću i interesa da uprava djeluje brzo i ekonomično.“[9] Krbek je istaknuo kako je u tendenciji čitavog razvoja pozitivnog prava da se upravni akti donose u pisanom obliku, jer to traži sigurnost pravnog života, nesumnjivo utvrđivanje prava i dužnosti stranaka, olakšavanje kontrole nad aktom, a osobito olakšavanje mogućnosti strankama da protiv akta ulože pravna sredstva.[10] Iako usmeni akt znači brže, jednostavnije i ekonomičnije rješavanje, njegovi su nedostaci u tome što je otežana kontrola takvih akata te se stvaraju i druge nesigurnosti (npr. je li precizno formulirana izreka, na temelju čega će se provesti izvršenje, ako za izvršenje nije nadležno tijelo koje je o stvari odlučilo usmeno i dr.).[11]

Zakon o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)[12] uređuje postupak rješavanja upravnih stvari. On je opći zakon, što znači da se primjenjuje na sve stadije upravnih postupaka u svim upravnim stvarima, što je i propisano samim ZUP-om.[13] Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ZUP-a (čl. 3. st. 1.).

Prema ZUP-u, donošenje rješenja u pisanom obliku je pravilo, a samo iznimno može se donijeti usmeno rješenje (čl. 97.). Rješenje se može donijeti u usmenom obliku samo kad je potrebno poduzeti hitne mjere radi osiguranja javnog reda i sigurnosti, radi otklanjanja neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi ili imovinu veće vrijednosti (čl. 97. st. 2. ZUP-a). Zbog osnovnog pravila pisanog oblika rješenja, ZUP propisuje da se rješenje u usmenom obliku dostavlja stranci i u pisanom obliku: (1) kad je to propisano zakonom, ili (2) ako stranka to zahtijeva, ili (3) ako za to postoje drugi opravdani razlozi (čl. 97. st. 4.). To znači da javnopravno tijelo može, prema okolnostima slučaja, samo ocijeniti da je rješenje potrebno dostaviti stranci i u pisanom obliku.[14] Rješenje u pisanom obliku dostavlja se bez odgode, a najkasnije u roku osam dana od dana donošenja usmenog rješenja. Službena osoba dužna je upozoriti stranku da ima pravo tražiti pisani otpravak usmenog rješenja (čl. 97. st. 4.).

ZZP različito opisuje situacije u kojima inspektor može donijeti rješenje u usmenom obliku, a to je radi sprječavanja nastanka neotklonjivih posljedica za prirodu odnosno radi naređivanja hitnih zaštitnih mjera (čl. 219. st. 4.). Inspektor je dužan unijeti u zapisnik donošenje usmenog rješenja, uz naznaku da će se rješenje donijeti i u pisanom obliku, osim ako stranka ne zahtijeva pisani otpravak usmenog rješenja. Smatramo da je zakonodavac pogriješio što je u članku 219. stavak 4. ZZP-a propisao da se rješenje u pisanom obliku ne donosi ako stranka ne zahtijeva pisani otpravak usmenog rješenja. Takvo odstupanje od ZUP-a nije bilo nužno i protivno je temeljnim odredbama i svrsi ZUP-a. Inspektor bi morao biti u mogućnosti donijeti rješenje i u pisanom obliku ako smatra da za to postoje opravdani razlozi (čl. 97. st. 4. ZUP-a). Naime, u situaciji kad se donosi rješenje samo u usmenom obliku, stranci može biti onemogućeno podnošenje žalbe budući da se uputa o pravnom lijeku smatra sastavnim dijelom pisanog rješenja.[15] S obzirom na mogućnost da sam inspektor iz trenutne situacije na terenu bez veće analize procjenjuje da se radi o hitnoj mjeri, koja sa stajalište stranke ne mora imati elemente hitnosti, njezino trenutno izvršenje za stranku može prouzročiti nepopravljivu štetu odnosno veliku materijalnu štetu. Tada se tim više pravo na žalbu pojavljuje kao iznimno važno sredstvo pravne zaštite za stranku.[16]

Kako popraviti navedenu situaciju, koja bi mogla dovesti do uskrate prava stranke na pravni lijek? Sukladno temeljnim načelima ZUP-a - načelo pomoći stranci (čl. 7.) i pravo stranke na pravni lijek (čl. 12.), inspektor bi odmah prilikom izricanja usmenog rješenja morao stranci dati usmenu uputu o pravnom lijeku u situaciji kad stranka ne zahtijeva pisani otpravak usmenog rješenja. Ako se stranci ne da usmena uputa, time dolazi do povrede ne samo temeljnih načela ZUP-a, nego i odredbe članka 18. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske[17], koja propisuje pravo na žalbu protiv pojedinačnih akata prvostupanjskih tijela javne vlasti. Naime, budući da, prema ZZP-u, inspektor ne donosi rješenje u pisanom obliku ako stranka ne zahtijeva pisani otpravak usmenog rješenja, stranci bi se uputa morala onda dati usmeno.

Ako, pak, stranka zahtijeva pisani otpravak rješenja, onda će uputa o pravnom lijeku biti sadržana u njemu. Zbog pravne sigurnosti, stranka ne može imati dva puta pravo na pravni lijek protiv istog rješenja (i na usmeno rješenje i na njegov pisani otpravak). 

Izvršenje je zadnja faza upravnog postupka - prisilno ostvarenje određene obveze koju stranka nije izvršila dobrovoljno u određenom roku. Pravno idealna situacija bila bi kad bi svaka stranka dobrovoljno izvršila obvezu koja joj je rješenjem nametnuta.[18] No, budući da u praksi stranke ponekad ne žele izvršiti obvezu iz rješenja, izvršenje se mora provesti prisilnim putem.[19] Stoga analiziramo odredbe ZUP-a koje se odnose na izvršenje rješenja (pa tako i na izvršenje rješenja inspektora), s posebnim osvrtom na odredbe ZZP-a o inspekcijskom nadzoru kojima se odredbe ZUP-a ili nadopunjuju ili se njima neko pitanje izvršenja uređuje na drukčiji način. 

Izvršenje se provodi protiv osobe koja je obvezna ispuniti obvezu (izvršenik) odnosno njegovih pravnih sljednika (čl. 134. ZUP-a). U slučaju rješenja inspektora zaštite prirode izvršenici su nadzirane osobe prema kojima je inspekcijskim rješenjem izrečena neka mjera sukladno odredbama Zakona o zaštiti prirode. Temeljni preduvjet da bi se uopće moglo pristupiti izvršenju, jest da rješenje mora postati izvršno. U situacijama kad se nalaže izvršenje neke radnje, to ujedno znači da je protekao određeni rok u kojem je stranka mogla dobrovoljno ispuniti obvezu, a da to nije učinila. 

Za zakonito provođenje izvršenja nužno je ispravno utvrditi trenutak kad je rješenje postalo izvršno. Postoji nekoliko mogućnosti kad prvostupanjsko rješenje postaje izvršno:

1) istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena

2) dostavom rješenja stranci ako žalba nije dopuštena

3) dostavom rješenja stranci ako žalba nema odgodni učinak

4) dostavom stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija

5) danom odricanja stranke od prava na žalbu te 

6) dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe (čl. 133. st. 2. ZUP-a).

Drugostupanjsko rješenje kojim se rješava pravna stvar postaje izvršno danom dostave stranci (čl. 133. st. 3. ZUP-a). Međutim, kad je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, rješenje postaje izvršno istekom toga roka (čl. 133. st. 4. ZUP-a). To znači da se prisilnom izvršenju ne može pristupiti dok još nije istekao taj rok za izvršenje radnje. Prema ZZP-u, protiv rješenja koje je donio inspektor može se izjaviti žalba Ministarstvu zaštite okoliša i prirode, koja ne odgađa njegovo izvršenje (čl. 225. st. 5.). Dakle, rješenja inspektora zaštite prirode postaju izvršna dostavom rješenja stranci odnosno istekom roka određenog u izreci rješenja kojom se nalaže izvršenje radnje. Ako se radi o zabrani odnosno obustavi poduzimanja nekih radnji, onda, po logici stvari, za takva rješenja nije potrebno određivati nikakav rok, već ona postaju izvršna odmah čim se dostavi rješenje stranci.Međutim, postoje slučajevi koji zahtijevaju drukčiji pristup. Ako je inspektor zabranio izvođenje neke radnje (zahvata) koji je u tijeku, a trenutačna obustava mogla bi ostaviti lokaciju radnje (zahvata) u stanju koje je potencijalno opasno za ljude i životinje, tada je logično da će se radnja (zahvat) ili dopustiti da se izvrši do kraja (npr. napola otpiljena grana, drvo nekog zaštićenog stabla), ili da se nastavi do faze kad više nema opasnosti za sigurnost ljudi ili životinja. Uobičajeno je da se inspekcijskim rješenjem naloži i postavljanje ograde ili table s upozorenjem.

U situaciji kad se prema ZZP-u donosi usmeno rješenje (čl. 219. st. 4.), postavlja se pitanje kad rješenje u takvom obliku postaje izvršno. Pod dostavom rješenja stranci trebalo bi se smatrati u tom slučaju usmeno priopćavanje rješenja, a ne trenutak kad stranka primi pisani otpravak. U protivnom, osujetio bi se smisao donošenja usmenog rješenja, kad bi ionako stranka bila po njemu obvezna postupiti tek kad primi njegov pisani otpravak. 

Za pokretanje postupka izvršenja potrebna je inicijativa. Postupak izvršenja može se pokrenuti na dva načina: 1) po službenoj dužnosti, kad to nalaže javni interes, ili 2) na prijedlog stranke (predlagatelja izvršenja) kojoj je izvršenje u interesu (čl. 135. st. 1. ZUP-a). Inspekcijski nadzor u području zaštite prirode je upravni postupak koji se vodi po službenoj dužnosti i koji se vodi radi zaštite javnog interesa. Stoga će se i postupak izvršenja rješenja inspektora pokrenuti po službenoj dužnosti. Međutim, postavlja se pitanje što u situacijama kad postoji potreba za izvršenjem rješenja, a nadležni inspektor nije pokrenuo postupak izvršenja. Može li inicijativa doći i na prijedlog stranke? Općenito se smatra da je predlagatelj izvršenja, u smislu ZUP-a, osoba koja je u upravnom postupku imala položaj stranke odnosno na čiji je zahtjev bio pokrenut upravni postupak radi priznanja odnosno ostvarenja nekog njezina prava.[20] Takve stranke u inspekcijskim postupcima nema, jer se oni vode po službenoj dužnosti, a ne na zahtjev stranke. No, inspekcija u mnogo slučajeva reagira i na predstavke građana, koji joj na taj način daju poticaj za provođenje nadzora. Stoga se postavlja pitanje imaju li građani i njihove udruge pravo ukazati inspektorima da, također, postoji potreba pokretanja postupka izvršenja. Smatramo da takvo pravo proizlazi iz ustavne odredbe o pravu na slanje predstavki tijelima javne vlasti, kao i iz članka 9. stavak 3. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša[21], koji pripadnicima javnosti jamči pristup upravnim postupcima kojima se osporavaju radnje i propusti privatnih osoba i tijela javne vlasti koji su u suprotnosti s odredbama prava okoliša.

[1] Nar. nov., br. 80/13.[2] Nar. nov., br. 94/13.[3] Nar. nov., br. 70/05, 46/07, 137/09, 28/13 i 47/14.[4] Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva zaštite okoliša i prirode (Nar. nov., br. 10/14).[5] Nar. nov., br. 80/13 i 153/13.[6] Sporazum o suradnji inspekcijskih službi u području okoliša, http://www.mzoip.hr/doc/Inspekcija/Sporazum_INS_HR.pdf (28.1.2015.).[7] Nar. nov. - MU, br. 12/99.[8] V. primjerice: Institute for European Environmental Policy, http://ec.europa.eu/environment/legal/law/pdf/Final%20report%20inspections.pdf, str. 18 (28. 1. 2015.).[9] Ivančević, V., Institucije upravnog prava, Pravni fakultet, Zagreb, 1983., str. 317.[10] Krbek, I., Pravo jugoslavenske javne uprave, III. knjiga - Funkcioniranje i upravni spor, Birozavod, Zagreb, 1962., str. 23.[11] Ivančević, V., Institucije…, loc. cit.[12] Nar. nov., br. 47/09.[13] Prva rečenica čl. 3. st. 1. glasi: »Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima.«[14] Đerđa, D., Opći upravni postupak u Republici Hrvatskoj, Inženjerski biro, 2010., str. 222.[15] Prema čl. 98. st. 1. ZUP-a, rješenje se sastoji od zaglavlja, uvoda, izreke, obrazloženja, upute o pravnom lijeku, potpisa službene osobe i otiska službenog pečata javnopravnog tijela. To su sastavni dijelovi pisanog oblika rješenja, što je izrijekom bilo propisano u čl. 206. st. 3. prijašnjeg ZUP-a (Nar. nov., br. 53/91, 103/96 - Odluka USRH).[16] Prema čl. 225. st. 1. ZZP-a, protiv rješenja koje je donio inspektor može se izjaviti žalba Ministarstvu zaštite okoliša i prirode.[17] Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14.[18] Đerđa, D., Opći …, op. cit., str. 305.[19] Ibid.[20] V. primjerice: Crnković, V. i Dupelj, Ž., Primjena Zakona o općem upravnom postupku, Zagreb, Informator, 1998., str. 199.[21] Nar. nov. - MU, br. 1/07.