Odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske,¹ Ustavni je sud (u nastavku teksta: USUD) na sjednici održanoj 28. lipnja 2011. donio Odluku o ukidanju članka 78. stavak 4. Kaznenog zakona (dalje u tekstu: KZ).2 Tom je odredbom propisana trajna sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom koja može biti primijenjena prema »počinitelju kaznenog djela protiv sigurnosti prometa kojim je prouzročena smrt jedne ili više osoba ako, s obzirom na njegovu raniju osuđivanost za kaznena djela protiv sigurnosti prometa postoji opasnost da će upravljajući motornim vozilom ponovno počiniti takvo kazneno djelo.«³ 

U prijedlogu predlagatelj navodi da je osporeni članak 78. stavak 4. KZ-a u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 16. i 30. Ustava i predlaže njegovo ukidanje. Predlagatelj smatra da se osporenim člankom 78. stavak 4. KZ-a, na temelju kojeg se izricanjem sigurnosne mjere počinitelju kaznenog djela može trajno zabraniti upravljanje motornim vozilom, narušava princip da se kaznene sankcije »pa i one najteže – kazne zatvora vremenski uvjetuju i mogu trajati samo kroz određeno vrijeme. To je posljedica jednog od bitnih ciljeva sankcija – resocijalizacija počinitelja.« Predlagatelj dalje u prijedlogu, između ostalog, navodi: »Sigurnosne mjere su kaznenopravne sankcije i njihova svrha je suglasno odredbi čl. 74. Kaznenog zakona, da se njihovom primjenom otklanjaju uvjeti koji onemogućavaju ili poticajno djeluju na počinjenje novog kaznenog djela. Sigurnosne mjere su sankcije koje polaze od opasnosti počinitelja kaznenog djela, sračunate na to da paraliziraju tu opasnost i tako spriječe nastanak novog kaznenog djela. Svaka od mjera sigurnosti duboko zadire u garantirane slobode i temeljna prava čovjeka, pa sigurnosnu mjeru ne možemo promatrati samo kroz interes zaštite društva, jer takvo stajalište vodi do zapostavljanja, pa i negiranja interesa čovjeka delinkventa, koje se nikada sigurnosnom mjerom ne može isključiti u potpunosti iz inače dozvoljenih djelatnosti društva. (...) (...) Trajno onemogućavanje čovjeku da koristi pravo na slobodno kretanje koje je građanima priznato i suštinski je sastojak slobode i temeljnih prava čovjeka, samo po sebi grubo povređuje čl. 3. Ustava RH. Takva sigurnosna mjera ni ne pokušava postići svrhu koja proizlazi iz istaknutih osnovnih ciljeva kaznenopravnih sankcija, a ti su resocijalizacija delinkvenata. Resocijalizacija je ne samo dužnost države, nego i temeljno pravo čovjeka i dio onoga što čl. 3. Ustava zovemo slobodom i pravom čovjeka. Ako zakon negira resocijalizaciju, onda negira i osnovne ustavne odredbe o slobodi i pravu čovjeka i nije u skladu s Ustavom i suprotnosti je s odredbom čl. 16. Ustava.«⁴

Odlučujući o navedenom prijedlogu, USUD primjećuje da »propisivanje kaznenopravnih sankcija i njihovog trajanja, a među kojima je i sigurnosna mjera »Zabrana upravljanja motornim vozilom« moraju slijediti Ustavom i zakonom određeni cilj i u odnosu na njega moraju biti razmjerna. To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, te se njima mora postići ravnoteža između Ustavom i zakonom zajamčenih prava počinitelja kaznenog djela, s jedne strane, i zaštite objektivnog pravnog poretka u području izricanja kaznenopravnih sankcija, s druge strane.«⁵ Sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom propisana je Kaznenim zakonom u trajanju koje ne može biti kraće od jedne ni dulje od deset godina računajući od pravomoćnosti sudske odluke, s tim da se vrijeme izvršenja kazne zatvora ne uračunava u vrijeme trajanja sigurnosne mjere. Kako ta mjera, kao i druge sigurnosne mjere, znači ograničenje počiniteljeva prava upravljanja motornim vozilom, njezino propisivanje i izricanje podliježe općoj ustavnoj odredbi o načelu razmjernosti. Primijenjeno na svaku, pa i na ovu sigurnosnu mjeru, načelo razmjernosti nalaže da se kod propisivanja i izricanja sigurnosne mjere mora ispitati je li ona primjerena ostvarenju zakonske svrhe. 

U osporenom članku 78. stavak 4. Kaznenog zakona, propisano je da se sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom može primijeniti zauvijek prema počinitelju najtežeg kaznenog djela protiv sigurnosti prometa (kojim je prouzročena smrt jedne ili više osoba) i postoji opasnost da će upravljajući motornim vozilom, ponovno počiniti takvo kazneno djelo. No, načelo razmjernosti traži da ograničavajuća mjera bude primjerena svrsi propisanoj u članku 78. stavku 1. Kaznenog zakona ne samo po svojem učinku na navedeno (njome ograničeno) pravo nego, kako navodi članak 16. stavak 2. Ustava i »naravi potrebe u svakom pojedinom slučaju«. To, s jedne strane, znači da se ograničenje prava kod sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom mora utemeljiti na opasnosti počinitelja, a ne na njegovoj krivnji. S druge strane, trajanje sigurnosne mjere mora biti u funkciji njezine propisane svrhe. Međutim, osporeni članak 78. stavak 4. Kaznenog zakona, s jedne strane, primjenu osporene mjere nadovezuje na počiniteljevu krivnju za »kazneno djelo protiv sigurnosti prometa kojim je prouzročena smrt jedne ili više osoba«, a ne na njegovu opasnost kao kriterij iz stavka 1. toga članka. S druge strane, osporenim stavkom 4. članak 78. Kaznenog zakona isključena je mogućnost povremenog (periodičnog) preispitivanja potrebe primjene sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom koju je sud počinitelju (pravomoćno) izrekao jednokratno i zauvijek. 

Time je onemogućena primjena sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom sukladno propisanoj svrsi sigurnosnih mjera, kod kojih je ograničeno najduže trajanje sigurnosne mjere, a utvrđivanje njihova trajanja u svakom pojedinom slučaju stavljeno je u zadatak suda. Pritom Ustavni sud primjećuje da se izraz »zauvijek«, sadržan u članku 78. stavak 4. Kaznenog zakona, protivi uobičajenom hrvatskom pravnom nazivlju koje za oznaku trajnosti pravne posljedice nekog pravnog odnosa rabi izričaje »doživotno«, »dosmrtno«, »neodređeno vrijeme« i sl. Prema ocjeni USUD-a, time je osporeni članak 78. stavak 4. Kaznenog zakona nesuglasan sa zahtjevima koje u odnosu na zakone postavlja načelo vladavine prava (čl. 3. Ustava), zato što se propisivanje sigurnosne mjere na način da se može izreći »zauvijek« protivi općoj svrsi sigurnosnih mjera kad se u konkretnom slučaju, nakon njezina izricanja, promijene uvjeti koji su se u času suđenja počinitelju mogli ocijeniti da »poticajno djeluju na počinjenje novog kaznenog djela«, ali su se nakon stanovitog vremena promijenili tako da opasnosti počinitelja više nema. Takvim propisivanjem istodobno su zanemareni zahtjevi ustavnog načela razmjernosti koje Ustavni sud smatra na području propisivanja i primjene sigurnosnih mjera u kaznenom pravu to važnijim što kod njih, za razliku od propisivanja i primjene kazni kao vrste kaznenih sankcija, ne postoji ograničenje krivnjom počinitelja kao njihovom mjerom.

U Odluci USUD-a tri su sporna zaključka koji zaslužuju našu pozornost. U prvom redu, riječ je o konstataciji da članak 78. stavak 4. KZ-a uvjete za primjenu sigurnosne mjere neprimjereno nadovezuje na počiniteljevu krivnju, a ne na njegovu opasnost što bi, prema stajalištu USUD-a, trebao biti isključivi kriterij za njezinu primjenu. Suština argumentacije u toj Odluci svodi se na to da je propisivanjem trajne zabrane upravljanja motornim vozilom zakonodavac povrijedio načelo razmjernosti. 

To, stoga, što je primjenu sigurnosne mjere, koja ovisi o utvrđenoj opasnosti počinitelja, uvjetovao težinom počinjenog kaznenog djela, dakle, kategorijom koja označava počiniteljevu krivnju, a ne opasnost. Osim toga, iz argumentacije Ustavnog suda proizlazi da se trajna primjena sigurnosne mjere (zauvijek) protivi općoj svrsi ove vrste kaznenopravnih sankcija jer onemogućuje opoziv (ukidanje) te mjere u slučajevima u kojima su se nakon nekog vremena promijenili uvjeti koji su postojali u vrijeme odlučivanja suda o njezinoj primjeni, odnosno u slučajevima u kojima nakon nekog vremena počinitelj više nije opasan za upravljanje motornim vozilom. Osim toga, u toj je Odluci ukazano i na to da terminologija iz članka 78. stavak 4. KZ-a nije u skladu s uobičajenim zakonskim izričajima kad se radi o označavanju trajnosti pravne posljedice nekog odnosa. 

U pogledu prvog zaključka da je člankom 78. stavak 4. KZ-a prekršeno načelo razmjernosti, nema dvojbe da se radi o vrlo važnom načelu koje je u kaznenom pravu (materijalnom) izraženo načelom ograničenja kaznenopravne prisile. Ograničenje kaznenopravne prisile iz kojeg slijedi supsidijarnost kaznenopravne zaštite jest temelj za propisivanje kaznenih djela i kaznenopravnih sankcija, pa tako i sigurnosnih mjera. Načelo razmjernosti je izraz potrebe za uspostavljanjem ravnoteže između interesa zaštite društva i zaštite određenih fundamentalnih prava čovjeka.⁶ Osnovni je zahtjev sadržan u tom načelu da mora postojati razuman odnos (reasonable relationship) između cilja koji se nastoji ostvariti i sredstava koja se koriste za njegovo ostvarivanje.⁷ O važnosti načela razmjernosti kaznenih djela i sankcija govori i to da je posebna odredba o tome sadržana u Povelji o temeljnim pravima Europske unije. Prema članku 49. Povelje težina sankcija ne smije biti nerazmjerna kaznenom djelu.⁸ Novim Kaznenim zakonom (u nastavku teksta: NKZ) načelo razmjernosti izričito je propisano kod primjene sigurnosnih mjera.⁹ Dakle, polazna osnova za utvrđivanje razmjernosti je kazneno djelo (značenje, odnosno težina kaznenog djela). Težina sankcije i njezin učinak na ograničenje pojedinih prava prekršitelja mora, između ostalog, ovisiti i o težini kaznenog djela. Drugim riječima, sankcija ne smije biti nerazmjerna težini počinjenog kaznenog djela. 

Kad je riječ o primjeni sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom, težina počinjenoga kaznenog djela, kojom zakonodavac uvjetuje primjenu te sigurnosne mjere, nije, kao što to zaključuje USUD, manifestacija počiniteljeve krivnje, već indikacija njegove opasnosti¹⁰ – stanja zbog kojeg se i ubuduće s velikim stupnjem vjerojatnosti mogu očekivati najteže povrede tuđih pravnih dobara. Značenje, odnosno težina počinjenoga kaznenog djela samo je jedan od uvjeta koji moraju biti ispunjeni za primjenu ove sigurnosne mjere. Ostali uvjeti su ranije činjenje kaznenih djela protiv sigurnosti prometa,  značenje (težina) djela koja se mogu očekivati od počinitelja u budućnosti (prognoza) i njegova opasnost po zaštićeno pravno dobro. Zbog toga je pogrešno težinu počinjenoga kaznenog djela smatrati manifestacijom krivnje na koju se nadovezuje primjena sigurnosne mjere. Naprotiv, težina kaznenoga djela samo je jedan od anamnestičko-prognostičkih uvjeta za primjenu te mjere i nije vezan na počiniteljevu krivnju, već na njegovu opasnost. 

Razumije se da primjena kriterija težine počinjenoga djela kao indikacije počiniteljeve opasnosti u kombinaciji s njegovim ranijim značajnim odstupanjima od zahtjeva pravnog poretka i s prognozom njegova budućeg ponašanja ne će biti dovoljna jer sud kod odlučivanja o primjeni ultimativne prometne sigurnosne mjere mora uzeti u obzir i brojne druge okolnosti kao što su ličnost počinitelja, recidivizam, kronična nesposobnost za vožnju, uporno ponavljanje prometnih kaznenih djela, upravljanje vozilom od kroničnih ovisnika o alkoholu i drogama, okolnosti pod kojima su počinjena kaznena djela, razmak između tih djela, itd. 

U svakom slučaju primjena ove sigurnosne mjere mora biti detaljno obrazložena.¹¹ Imajući sve to na umu, težina počinjenoga kaznenog djela nije tek eksces, već obrazac počiniteljeva ponašanja koje se manifestira u kontinuiranom kršenju prometnih propisa koje je rezultiralo teškim posljedicama (onima iz čl. 272. KZ-a). Nije dostatno ranije kršenje prometnih propisa kod kojih su izostale teške posljedice opisane u članku 272. KZ-a jer bi takvo rješenje bilo u suprotnosti s načelom razmjernosti.¹² Dakle, uvjet težine kaznenog djela ne samo da ne dovodi u pitanje načelo razmjernosti, već je u funkciji zaštite toga načela jer primjena ultimativne mjere, a to trajna zabrana upravljanja motornim vozilom svakako jest, ne može ovisiti samo o prognozi počiniteljeve buduće opasnosti. U NKZ-u je sadržana upravo takva definicija načela razmjernosti (članak 67.). NKZ eksplicira da se mora raditi o »razmjeru s težinom počinjenog kaznenog djela« i to je jedan od uvjeta, zajedno s onima iz članka 72. stavak 5. novog KZ-a za primjenu sigurnosne mjere doživotne zabrane upravljanja motornim vozilom.¹³ Potvrdu toga da niti novi KZ kod težine djela nema na umu krivnju počinitelja nalazimo u okolnosti da sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom može biti izrečena i neubrojivoj osobi (dakle onoj koja nije kriva) »ako njezina radnja ukazuje na to da je nesposobna za vožnju«¹⁴ Iz svega navedenog proizlazi da je USUD pogrešno zaključio da zakonsko upućivanje na težinu počinjenoga kaznenog djela označava krivnju počinitelja, a ne njegovu opasnost, kao pretpostavku za primjenu sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom. Drugi zaključak do kojeg je u citiranoj odluci došao USUD, jest da je člankom 78. stavak 4. KZ-a isključena mogućnost povremenog (periodičnog) preispitivanja potrebe primjene sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom koju je sud počinitelju (pravomoćno) izrekao jednokratno i zauvijek. Točno je da ne postoje pravni mehanizmi kojima bi se, po sili zakona ili na prijedlog osuđenika kojem je sigurnosna mjera izrečena, nakon proteka određenoga vremena moglo utvrditi postoji li još uvijek na strani te osobe nesposobnost za sigurno upravljanje motornim vozilom zbog čega ona predstavlja opasnost za ostale sudionike u prometu. Međutim, pitanje naknadnih periodičkih provjera postojanja opasnosti s pravom bi se moglo postaviti i kod vremenski ograničene zabrane upravljanja motornim vozilom. 

Naime, niti kod vremenski ograničene sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom ne postoje zakonski mehanizmi periodičkog preispitivanja opasnoga stanja počinitelja koje je utvrđeno prilikom njezina izricanja. Ako je, primjerice, sigurnosna mjera izrečena u trajanju od dvije godine na osnovi procjene suda da je takva mjera prikladna za ostvarivanje njezine svrhe (otklanjanje opasnosti), moguće je da opasnost koja je postojala u vrijeme izricanja mjere, nakon nekog vremena od početka njezina izvršavanja, npr. šest mjeseci, objektivno više ne postoji. Je li i u tom slučaju daljnja zabrana nepotrebna s obzirom na to da više ne postoji opasnost na strani počinitelja? Odgovor na to pitanje je svakako potvrdan, no to nikako ne znači da je sigurnosna mjera u vremenski ograničenom trajanju in abstracto suprotna načelu razmjernosti samo zbog toga što ne postoji zakonska mogućnost naknadnog vještačenja kako bi se utvrdilo postoje li još uvijek (podv. a.) stanja ili uvjeti koji mogu poticajno djelovati na počinjenje kaznenog djela. Radi se o tome da opći sustav izvršenja sigurnosnih mjera ne sadržava takvu mogućnost¹⁵ zbog čega je pogrešno apostrofirati jednu od njih, vremenski ograničenu ili ne, kao suprotnu načelu razmjernosti. Iz toga proizlazi da je pogrešna tvrdnja da je člankom 78. stavak 4. KZ-a isključena mogućnost povremenog (periodičnog) preispitivanja potrebe primjene sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom koju je sud počinitelju (pravomoćno) izrekao jednokratno i zauvijek s obzirom na to da takva mogućnost ne postoji niti kod vremenski ograničene sigurnosne mjere iz članka 78. KZ-a. Dakle, člankom 78. stavak 4. KZ-a nije isključena ta mogućnost iz jednostavnog razloga što ona u općem sustavu izvršenja sigurnosnih mjera ne postoji, pa zbog toga niti ne može biti »isključena.«¹⁶ Konačno, kad je riječ o terminologiji, valja primijetiti da se zaključak USUD-a, da se izraz »zauvijek«, sadržan u članku 78. stavak 4. Kaznenog zakona, protivi uobičajenom hrvatskom pravnom nazivlju koje za oznaku trajnosti pravne posljedice nekog pravnog odnosa rabi izričaje »doživotno«, »dosmrtno«, »neodređeno vrijeme« i sl., također nije osnovan. Naime, prema važećem Zakonu, i neke druge sigurnosne mjere (npr. protjerivanje stranca iz zemlje iz čl. 79. st. 3. KZ-a) mogu biti izrečene zauvijek. Osim toga, »zauvijek« i »neodređeno vrijeme« nisu istoznačnice jer se trajna primjena mjere ne može smatrati primjenom mjere na »neodređeno vrijeme«. 

 

* Prof. dr. sc. Davor Derenčinović, redoviti je profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu i redoviti član Akademije Pravnih znanosti Hrvatske. 
1 Odluka, br. U-I-1162/2008 od 28. lipnja 2011., Nar. nov., br. 77/2011. 
2 Kazneni zakon, Nar. nov., br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03., 190/03, 105/04, 84/05, 71/06, 110/07, 152/08, 57/11, 77/11- Odluka USRH i 125/11, v. čl. 381. KZ-a. 
3 Ibid. 
4 Supra bilj. 1. 
5 Ibid. 
6 Soering v. United Kingdom, 7. 7. 1989., § 89. 
7 Clayton, H.Tomlinson, The Law of Human Rights, Oxford, 2000, str. 278. 
8 The Charter of Fundamental Rights of the European Union, izv. http://www.europarl.europa.eu/charter/default_en.htm, 19. srpnja 2012. 
9 Kazneni zakon, Nar. nov., br.  125. Sukladno članku 387. NKZ stupit će na snagu 1. siječnja 2013. godine. 
10 Novoselec ističe da je težina kaznenoga djela u smislu članka 78. stavak 4. KZ-a »simptom počiniteljeve opasnosti.« V. Novoselec P., Zabrana upravljanja motornim vozilom zauvijek, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu (Zagreb), br. 2/2009, str. 968. 
11 Trajno oduzimanje vozačke dozvole, odnosno opoziv dopuštenja za upravljanje motornim vozilom propisano je kao sigurnosna mjera i u njemačkom KZ-a - § 69.a, Sperre für die Erteilung einer Fahrerlaubnis (st. 1.). Lackner/Kühl, StGB, 27. Auflage, 2011. 
12 U tom smislu valja ukazati na jednu pogrešnu odluku Općinskog suda u Sisku koji je sigurnosnu mjeru iz članka 78. stavak 4. KZ-a primijenio prema počinitelju osobito teškog oblika kaznenog djela izazivanja prometne nesreće iz čl. 272. st. 3. KZ-a, koji je prije njegova počinjenja kažnjavan za prometne prekršaje, ali ne i za prometna kaznena djela. Drugostupanjski je sud tu odluku potvrdio. U povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti VSRH je odlukom Kzz-19/08 od 11. studenoga 2008. utvrdio da je presudama prvostupanjskog i drugostupanjskog suda povrijeđen zakon na štetu osuđenika jer je odlukom o sigurnosnoj mjeri prekoračena ovlast koju sud ima po zakonu, pa je presuda preinačena tako da je osuđeniku izrečena zabrana upravljanja motornim vozilom u trajanju deset godina. V. o tome v. supra bilj. 10. 
13 »Zabrana upravljanja motornim vozilom može se izreći doživotno kada se s obzirom na ranija počiniteljeva teška kršenja prometnih propisa može očekivati da će i nakon proteka najdužeg vremena iz stavka 3. ovoga članka (pet godina, op.a.), postojati opasnost da počinitelj ponovno počini kazneno djelo protiv sigurnosti prometa.«, Članak 72. stavak 5. Sasvim je razvidno da NKZ proširuje mogućnost primjene ove sigurnosne mjere. jer je ne veže samo uz počinjenje kaznenog djela protiv sigurnosti prometa kojim je prouzročena smrt jedne ili više osoba, već uz težinu počinjenog kaznenog djela (v. članak 67. – načelo razmjernosti) i dovoljno je da je ispunjen uvjet ranijih počiniteljevih teških kršenja prometnih propisa, a ne, kao što to zahtijeva važeći KZ, da je počinitelj ranije osuđivan za kaznena djela protiv sigurnosti prometa. 
14 Ibid., članak 72. stavak 2. NKZ-a. 
15 Skraćivanje trajanja sigurnosnih mjera, pa tako i zabrane upravljanja motornim vozilom u vremenski ograničenom trajanju, nije moguće niti izvanrednim ublažavanjem kazne, o čemu je u više navrata odlučivao Vrhovni sud Republike Hrvatske (I Kr 217/10-3 od 18. svibnja 2010, I Kr 133/10-3 od 25. ožujka 2010., I Kr 765/08-3 od 3. ožujka 2009.). Jedina mogućnost skraćivanja trajanja sigurnosne mjere propisana je člankom 88. KZ-a i člankom 2. Zakona o pomilovanju. Međutim, ta se mogućnost odnosi i na mjeru iz članka 78. stavak 4. KZ-a. 
16 NKZ, po uzoru na njemačko rješenje, uvodi mogućnost periodičnog preispitivanja, odnosno ocjene o opasnosti osuđenika kojem je izrečena sigurnosna mjera zabrane upravljanja motornim vozilom – »Utvrdi li sud povodom prijedloga osuđenika da nakon proteka najdužeg vremena iz stavka 3. ovoga članka opasnost više ne postoji, ukinut će zabranu. Osuđenik može ponoviti prijedlog, ali ne prije proteka jedne godine od zadnjeg preispitivanja. Po ukidanju zabrane počinitelj mora ponovno polagati vozački ispit.« (čl. 72. st. 5. NKZ-a).