Nakon brojnih najava, Predsjednik Republike Hrvatske je krajem prošle godine, temeljem svoje ovlasti iz članka 88. Ustava RH i članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH, konačno podnio Ustavnom sudu Republike Hrvatske Zahtjev za ocjenom ustavnosti Zakona o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije. Očekivali smo brzu odluku Ustavnog suda, ali nje do danas nema. Riječ je o pitanjima koje je, prema našem mišljenju, potrebno što prije riješiti. Držimo da je Zakon neustavan i predstavlja krajnje neuobičajenu posebnost u međunarodnim odnosima. Osim toga, povjerenje u taj Zakon može dovesti u pogibelj nekog hrvatskog branitelja koji se u njega pouzda, ali jednako tako i omogućiti bijeg od pravde nekom osumnjičeniku drugog državljanstva. Stoga se u nastavku članka, osim tih pitanja, bavimo s dva druga pitanja. Prvo se odnosi na pitanje pravog teksta Ustava Republike Hrvatske koji trebaju citirati svi, a posebice najviša državna tijela i dužnosnici. Drugo se odnosi na nužnost interpretacije članka 35. i 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.²

Zakon o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije protivan je načelu vladavine prava (čl. 3. Ustava RH) jer, kao organski zakon, nije donesen propisanim brojem glasova, to jest većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora (čl. 4. i 83. Ustava RH).  

Predmetni Zakon nedvojbeno je organski zakon, i to po dvije zakonske osnove (čl. 83. st. 2. Ustava). Zakonom se utvrđuje djelokrug i način rada (nadležnost) državnih tijela i to na način koji predstavlja samostalnu povredu načela diobe vlasti i neovisnosti pravosuđa. Dodjeljivanje ovlasti Ministra pravosuđa da svojim odlukama određuje prema kojim bi zahtjevima hrvatsko pravosuđe imalo postupati (čl. 3). Zakona), čini predmetni Zakon organskim zakonom u smislu članka 83. Ustava. Istodobno ga čini protuustavnim u smislu članka 3. i članka 4. Ustava. 

Ova je zakonska odredba u suprotnosti i s člankom 118. stavak 3. Ustava, prema kojem suci sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava, a ne na temelju odluka pojedinih ministara (niti Vlade u cjelini). 

Zakon, također, nesumnjivo razrađuje ljudska prava i temeljne slobode (čl. 29. Ustava). Stavak 1. članak 29. Ustava izrijekom i vrlo jasno pokazuje da je u slučaju sumnji i optužbi zbog kažnjivog djela, primarni pravni interes pojedinca da neovisni i nepristrani sud ispita slučaj i donese odluku.Prema članku 3. Zakona mogućnost ostvarivanja tog prava ovisila bi o diskrecijskoj ocjeni Ministra pravosuđa.

Zakon o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije protivan je odredbi članka 141. Ustava Republike Hrvatske, jer je u suprotnosti s međunarodnim pravom.³ Nema nikakve dvojbe da je svaka država članica OUN-a dužna izvršavati svoje međunarodne obveze, te da to proizlazi iz niza međunarodnopravnih dokumenata. Te dokumente ovdje nije potrebno posebno navoditi, jer poštovanje međunarodnih obveza čini jednu od konstitutivnih značajki pojma države u međunarodnom pravnom poretku. Notorne činjenice ne treba dokazivati, niti je potrebno takve stvari izrijekom zapisivati u ustavne dokumente.

U pitanju je i poštovanje posebnog međunarodnog Ugovora između RH i RS o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima (Nar. nov. – MU, br. 6/98), koji sukladno članku 141. Ustava RH (Nar. nov., br. 85/2010), ima nadzakonsku pravnu snagu pa se ne može jednostrano mijenjati zakonima.

Zakon o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije protivan je načelu vladavine prava i načelu ustavnosti i zakonitosti (čl. 3. u vezi s čl. 5. Ustava RH), jer ukupnošću svojih odredaba u primjeni ne može na ustavan način ispuniti deklariranu svrhu njegovog donošenja: zaštitu temeljnih ustavnih vrednota, suvereniteta i vladavine prava.

Predmetni Zakon ne može »zaštititi temeljne vrednote Ustava, suverenitet i vladavinu prava«, kako to deklariraju njegovi inicijatori, niti je ovdje uopće u pitanju zaštita suvereniteta Republike Hrvatske⁴. Suprotno tomu, u pitanju je međunarodna suradnja na razrješavanju optužbi za ratne zločine, utvrđena (i) posebnim sporazumom državnih tijela, nadležnih za kazneni progon. U pitanju je na pravu utemeljen interes neopravdano osumnjičenih građana da se riješe sumnji, kao i interes obje države i međunarodne zajednice da se krivci za ratne zločine privedu pravdi. Postupanje u takvim slučajevima zadaća je sudbenih tijela Republike Hrvatske u svakom pojedinom slučaju, a ni u kojem slučaju prema »designiranju« zadaća sudbenim tijelima od strane Ministra pravosuđa.

Zakon je koncipiran protivno pravilima o teritorijalnom djelovanju pravnih propisa. Akti o kojima govori nisu za Hrvatsku relevantni kao akti bivše SFRJ ili JNA, koje notorno ne postoje, već kao akti Specijalnog državnog tužilaštva Republike Srbije koje postupa na temelju sporazuma zaključenog s hrvatskim Državnim odvjetništvom. Hrvatskim se zakonom ne može spriječiti postupanje drugih država, a niti postupanje međunarodnih tijela (Interpol) na temelju optužnica za kaznena djela utvrđena međunarodnim pravom. Nesumnjive probleme u provedbi sporazuma, moguće je pravno razriješiti jedino novim međudržavnim sporazumom, a ne jednostranim »kontra – zakonodavstvom«. ⁵

Predmetnim Zakonom hrvatski državljani nesvjesni sumnji ili optužbi, mogu biti dovedeni u zabludu da ih taj Zakon štiti, te izloženi uhićenjima i dugotrajnom procesuiranju u pritvoru, kao što je to do sada bio slučaj. Hrvatska državna sudska tijela samo bi iznimno, prema odluci Ministra pravosuđa, ispitivala optužnice zbog nabrojenih kaznenih djela, čime se smanjuje mogućnost da hrvatski sudovi oslobode optužbi nevine hrvatske branitelje, te kazne moguće stvarne počinitelje. 

Najvažniji pravni interes, kojeg treba zaštititi Republika Hrvatska je dvojak: na prvom mjestu sudbenim putem utvrditi nevinost osoba kojima su torturom i prijetnjama ishođeni iskazi na kojima se temelji popis optuženih osoba; na drugom mjestu, osigurati da svaki počinitelj ratnog zločina, ili drugog zločina utvrđenog međunarodnim ratnim pravom, bude priveden pravdi. I to baš navedenim redoslijedom!

Zakon o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije neustavan je i zbog toga što, prema samoj intenciji zakonodavca, nije niti usmjeren na provedbu, već je imao poslužiti slanju »snažne poruke« najvišim državnim tijelima Republike Srbije, čime se izvrće sam pojam ‘zakon’, sukladno ukupnosti odredaba Ustava Republike Hrvatske, ali i cjelini pravne kulture europskog civilizacijskog  kruga.

Taj Zakon nije usmjeren na provedbu nego je, kako je već postalo uobičajeno u našoj novijoj praksi, imao poslati »snažnu poruku« vlastima Republike Srbije u svrhu opomene da prekinu kršenje ljudskih prava (ponajprije hrvatskih) građana s popisa optuženih na temelju akata bivše JNA i državnih tijela SFRJ. Je li takvu poruku trebalo poslati, pitanje je političke procjene i nesumnjivo je u nadležnosti izvršne vlasti. Ali to se ne smije činiti donošenjem zakona, jer šteti pravnoj sigurnosti i stabilnosti pravnog sustava, pa time cjelokupnom sustavu vladavine prava, a omogućava i pogrešno razumijevanje i tumačenje zakonodavstva.

Zakon kao pravni akt mora predvidjeti djelotvoran sustav sredstava kojima bi se deklarirani ciljevi mogli ostvariti u određenom roku. Za ocjenu njegove provedivosti najvažnija je procjena koliko su pojedina zakonska rješenja u suglasnosti s deklariranim ciljevima. Prethodno valja ocijeniti koliko su deklarirani ciljevi i načela u suglasnosti s odredbama Ustava Republike Hrvatske i međunarodnih ugovora koji su na snazi u Republici Hrvatskoj.

Prema klasičnom obrazloženju koncepta ustavnosti, ustavotvorac je narod kao nositelj suvereniteta. Zbog toga se Ustavu dužan pokoravati i sâm zakonodavac (čl. 1. Ustava Republike Hrvatske). Ustav nigdje nije ovlastio zakonodavca na donošenje zakona čija svrha ne bi  bila provedba, već nešto drugo. Iz cjeline ustavnih odredaba, a posebice članka 5. Ustava, prema kojem se »svatko dužan pridržavati Ustava, zakona i prava« u vezi s člankom 3. Ustava, gdje se kao jedna od temeljnih vrednota navodi i »vladavina prava«,  moguće je odrediti svrhu donošenja zakona i svih drugih propisa, koji sa zakonima imaju biti usklađeni. Ta je svrha autoritativno utjecati na odnose među ljudima, na način da zakon određena ponašanja dopušta ili nalaže, dok druga zabranjuje i propisuje sankcije. 

Zakon treba osigurati uvjete, sredstva, institucije i pravila za provedbu svojih odredaba. Zakon koji je usvojen u neku drugu svrhu, kao što je to slanje poruka, prema našem mišljenju, u suprotnosti je s inherentnim načelima ustavnog poretka. S obzirom na promijenjenu svrhu zakonodavstva posljednjih godina, bilo bi vrlo korisno da to Ustavni sud jasno kaže u svojoj odluci.⁶

Zanimljivo je da je visoki podnositelj svoj zahtjev utemeljio na Redakcijski pročišćenom tekstu, utvrđenom u izvješću Ustavnog suda U-X-435/2011 (Nar. nov,. br. 37/11 od 23. ožujka 2011.), ispravljenom, te objavljenom na Internetu (www.usud.hr).⁷ Zbog toga valja odlučno naglasiti: redakcijski pročišćeni tekst Ustava nije Ustav! Prema članku 90. stavak 1. Ustava, »zakoni i drugi propisi« objavljuju se u Narodnim novinama, službenom listu Republike Hrvatske. Prema tome, mjerodavan je Pročišćeni tekst Ustava RH koji je utvrdio Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, a potvrdio Hrvatski sabor, objavljen u Nar. nov., br. 85/10. To je izrijekom utvrdio Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, zaključkom od 25. svibnja 2011., koji je potvrdio Hrvatski sabor. Predviđanje Ustavnog suda da bi objavljivanje novih pročišćenih tekstova zakona »nedvojbeno uzrokovalo ozbiljne poremećaje u praktičnom pravnom životu«, dok kod teksta Ustava takva opasnost ne postoji, pokazalo se pogrešnim. Sukladno stajalištu Ustavnog suda, da se može tolerirati samo ranije pozivanje na pročišćene tekstove zakona, kasnije pozivanje na redakcijski pročišćeni tekst Ustava, pa i onaj koji je izradio sam Ustavni sud, zanemaruje odredbu članka 90. stavak 1. Ustava.⁸ Premda to nije meritum ovog predmeta, s obzirom na podnositelja zahtjeva, nužnim smatramo da bi u interesu pravne sigurnosti u odluku valjalo uključiti jedan obiter dictum u kojem bi Ustavni sud jasno rekao da prihvaća stajalište Hrvatskog sabora. Jura novit curia!

U člancima 35. i 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske lako je uočiti tešku nelogičnost. Kad zahtjev za ispitivanje ustavnosti nekog zakona podnese predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, Ustavni je sud dužan zahtjev riješiti u kratkom roku od trideset dana od zaprimanja zahtjeva. Kad, pak, zahtjev podnese Predsjednik Republike ili netko drugi od ovlaštenih državnih tijela, odnosno određeni broj saborskih zastupnika, takav rok nije propisan. Pitanje je s obzirom na razmjere moguće štete opterećeno teškim političkim problemima i komplikacijama, ali ga je na sreću lako riješiti primjenom najjednostavnije metode tumačenja. 

Uzimajući Ustavni zakon kao cjelinu, što je nedvojbeno dužnost Suda, a izuzetno je olakšano time što se radi o »susjednim« člancima Ustavnog zakona, te zaključujući a minori ad maius, jasno je da se kratak rok odnosi i na zahtjeve ovlaštenih tijela iz članka 35. Ustavnog zakona. To je prilika da Ustavni sud konačno prihvati taj skromni iskorak iz svoje tradicije gramatičkih tumačenja po svaku cijenu. To tim više što je, pogledamo li povijest donošenja tog Zakona, kao protuteža oduzimanja tradicionalnog prava šefa države u parlamentarnom sustavu, Saboru 2000. godine bilo predloženo relativno zadovoljavajuće rješenje koje je propisivalo rok od tri dana!⁹

Kako je nedavno upozorio Predsjednik Republike Hrvatske, odredba članka 88. Ustava, prema kojoj bi Predsjednik bio obvezatan proglasiti i očigledno neustavan Zakon, znatno ometa provedbu njegove politike ‘nove pravednosti’. Mi bismo dodali: takva je odredba protivna tradicijama pravne civilizacije nastale u povijesti parlamentarnih sustava.¹⁰

Držimo, stoga, da predmetni Zakon treba ukinuti u cijelosti, te da odluka Ustavnog suda, zbog važnosti tangiranih pravnih interesa, ne bi smjela biti utemeljena isključivo na nedvojbenoj formalnoj neustavnosti, već bi pro futuro trebala raščistiti pitanja materijalne protuustavnosti ovog Zakona, niti bi se smjela dalje odlagati. »Zakon neće pobjeći«, rekao je Predsjednik Republike, upitan za razloge tromjesečne odgode.¹¹ Međutim, neustavni zakon ne će niti sâm otići iz pravnog sustava i potrebno ga je što prije eliminirati.

 

1 Nar. nov., br. 124/11. 
2 (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 – proč. tekst). 
3 Nadzakonsku pravnu snagu međunarodnih ugovora određuje čl. 141. Ustava (Nar. nov., br. 85. od 9 srpnja 2010), a ne čl. 134. Ustava, kako se navodi u aktu Predsjednika Republike (KLASA: 020-03/11-01/01, URBROJ: 71-05-03/1-11-1. od 27. prosinca 2011.).  
4 Usp. J. Kosor: http://www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/167479/Zakon-o-nistetnosti-u-skladu-je-s-Ustavom.html 
5 To se pokušalo sanirati istodobnim usvajanjem Deklaracije kojom se poziva Vlada Republike Srbije na sporazumno riješavanje određenih pitanja.  http://www.novilist.hr/Vijesti/Svijet/Vukcevic-Hrvatska-salje-poruku-da-ne-zeli-kaznjavati-ratne-zlocine 
6 Usp. Branko Smerdel: Može li neprovediv zakon biti ustavan? Informator, br. 6008, 2011., str. 3. 
7 Na mogućnost izazivanja konfuzije upozorili smo prilikom rasprave o objavljivanju Pročišćenog  teksta u Saboru i javnosti. Usp. Branko Smerdel: Errare humanum est: o čišćenju i pročišćavanju ustavnog teksta, Informator, br. 5973, 2011. 
8 Usp. Branko Smerdel: Errare humanum est: o čišćenju i pročišćavanju ustavnih tekstova, Novi informator 5973/2011, 3, te raniju analizu Agate Račan: O pročišćenim tekstovima Ustava i zakona, Informator, br. 5095-5096, 2011., str. 17. 
9 Veljko Mratović, Branko Smerdel, Arsen Bačić, Jadranko Crnić, Nikola Filipović i Zvonimir Lauc: Stručne osnove za izradu prijedloga promjene Ustava Republike Hrvatske, Informator, br. Zagreb, 4836-4837 i 4838-4839, 2000., objavljeno i u Zborniku PFZ,50, 3 (2000). O dominantnim političkim zahtjevima Stjepan Mesić: Politička osnova ustavnih promjena, Zbornik PFZ, 50 (2000), 4, 5-9. 
10 Predsjednik nije lobotomitran http://www.hrt.hr/index.php?id=48&tx_ttnews%5Btt_news% 5D=133211&cHash=6140023bae; Borba za ovlasti, Nacional, 830, 11.10. 2011. http://www.nacional.hr/clanak/117815/kukuriku-i-josipovic-daleko-od-idile 
11 Predsjednik Republike je razloge neustavnosti Zakona javno iznio još u listopadu, da bi zahtjev Ustavnom sudu podnio tek krajem prosinca 2011.   http://danas.net.hr/hrvatska/page/2011/10/21/0895006.html ; http://danas.net.hr/hrvatska/page/2011/10/21/0895006.html. Razlog je vjerojatno preopterećenost poslom o čemu vidjeti: Branko Smerdel: Kohabitacija i organizacija: kome je potreban pravni savjetnik, Informator, br. 5988-5989, 2011., str. 3.