Uvodne napomene
Vlada Republike Hrvatske usvojila je, na sjednici održanoj 9. lipnja 2011. godine, Nacrt prijedloga Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina, s Nacrtom konačnog prijedloga Zakona¹. Budući da je navedeni Nacrt prihvaćen istovremeno s Nacrtom prijedloga Zakona o postupanju s nezakonitim zgradama, koji je u javnosti izazvao veliko zanimanje, njegovo prihvaćanje i upućivanje u saborsku proceduru prošlo je gotovo neopaženo. Međutim, smatramo da se radi o iznimno značajnom zakonodavnom prijedlogu koji sadrži niz nesuglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav RH). Držimo da će se, nakon njegovog donošenja, pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH) sigurno pojaviti pitanje njegove suglasnosti s Ustavom RH.

Hrvatski je sabor, 10. lipnja 2011. godine, dopunio dnevni red Prijedlogom Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina, s Konačnim prijedlogom Zakona (u nastavku teksta: Prijedlog)² te je, većinom glasova (88 za, 1 protiv i 3 suzdržana), prihvaćena primjena hitnog postupka donošenja toga Zakona. Sama činjenica prihvaćanja primjene hitnog postupka donošenja zaslužuje kritiku. Članak 159. Poslovnika Hrvatskog sabora³ propisuje da: »Iznimno, zakon (se) može donijeti po hitnom postupku, samo kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprječavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu.«. Kao razlog za primjenu hitnog postupka donošenja navode se, u Prijedlogu, »osobito opravdani državni razlozi…«, koji proizlaze »u cilju osiguravanja preduvjeta za što bolje iskorištenje sredstava iz pretpristupnih programa i fondova Europske unije za osobe javnog prava«. Smatramo da se tim Prijedlogom navedeni cilj ne postiže, što će biti detaljnije analizirano. Osim toga, u ocjeni stanja se naglašava da će RH morati biti u stanju, kada postane članica EU »godišnje realizirati oko 15 milijardi kuna projekata da bi uspješno povukla sva dostupna sredstva iz europskih fondova.«. Budući da će RH, u najboljem slučaju, članicom EU postati 1. srpnja 2013. godine, ne vidimo kako su zadovoljeni uvjeti iz članka 159. Poslovnika Hrvatskog sabora. Dakle, smatramo da je ovaj Prijedlog morao ići u redovitu proceduru – u dva čitanja (po potrebi i tri).

Hrvatski je sabor, 29. lipnja 2011., otvorio raspravu o ovom Prijedlogu i istoga je dana zatvorio. Rasprava je trajala točno 47 minuta i 4 sekunde⁴, što dovoljno govori o »kvaliteti« rasprave, a Zakon o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (u nastavku teksta: Zakon) donesen je s 94 glasa za i 2 suzdržana. Prihvaćen je amandman Odbora za zakonodavstvo kojim su u članku 1. stavku 1. i 2., članku 2. i članku 4. stavku 1. i 2. riječi: »i/ili«, zamijenjene su veznikom: »i«, a riječ: »stopostotnom« je brisana. 

Zakon sadrži šest članaka, od kojih je jedan, članak 6., samo odredba o stupanju na snagu, te tako Zakon supstancijalno sadržava samo pet članaka. 

Naziv Zakona i nomotehnika
Sam naziv Zakona je nejasan - »uređivanje imovinskopravnih odnosa«. Nije jasno kojih, kakvih i čijih imovinskopravnih odnosa. Nije od važnosti to što se isto propisuje člankom 1. st. 1. Zakona. Naime, naziv zakona mora biti jasan i određen, što ovdje nije slučaj.

Nomotehnički, određene su odredbe posve nejasne te u sukobu s drugim odredbama, a očit primjer je članak 4. st. 2. Zakona koji, zato, ovdje citiramo:

»Pravne osobe u vlasništvu Republike Hrvatske i pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska koje upravljaju infrastrukturnim građevinama u vlasništvu Republike Hrvatske ne plaćaju naknadu za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti i prava građenja drugim pravnim osobama u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske i pravnim osobama čiji je osnivač Republika Hrvatska koje upravljaju zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske na kojem se grade infrastrukturne građevine.«

Nadalje, citirat ćemo i dio Obrazloženja⁵, koje je sastavni dio Prijedloga, a koji se tiče te odredbe:

»Stavkom 2. propisuje se da pravne osobe u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske i pravne osobe kojih je Republika Hrvatska osnivač koje upravljaju infrastrukturnim objektima u vlasništvu Republike Hrvatske ne plaćaju naknadu za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti i prava građenja drugim pravnim osobama u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske i pravnim osobama čiji je osnivač Republika Hrvatska koje upravljaju zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske na kojem se grade infrastrukturne građevine.« 

Iz navedene odredbe proizlazilo bi da bi pravne osobe u vlasništvu⁶ Republike Hrvatske koje upravljaju infrastrukturnim objektima u vlasništvu Republike Hrvatske, tu istu naknadu platile ako bi se radilo o zemljištu u vlasništvu RH, ali kojim upravlja, primjerice, koncesionar (javne ceste) ili pravna osoba kojoj RH nije isključivi vlasnik, što je apsurdno. Jednako bi vrijedilo ako bi se radilo o zemljištu u vlasništvu jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave kojim upravlja pravna osoba u stopostotnom vlasništvu te jedinice, što je, opet, u suprotnosti s člankom 4. st. 1. Zakona.

Osim toga, ta je odredba posve nepotrebna, budući da članak 4. st. 1. Zakona izričito propisuje da se ne plaćaju »naknade za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti i/ili prava građenja kada to pravo stječu osobe javnog prava, međusobno jedne od drugih, na njihovu zemljištu potrebnom za izgradnju infrastrukturnih građevina.«. Sukladno članku 3. st. 2. Zakona, sve pravne osobe navedene u članku 4. st. 2. nedvojbeno su osobe javnog prava te ne plaćaju takve naknade, kako je već navedeno. Naime, ovdje, primjerice, pravna osoba u vlasništvu RH koja stječe vlasništvo nad zemljištem u vlasništvu RH, to vlasništvo ne stječe od pravnih osoba koje tim zemljištem upravljaju, nego od RH. Dakako, isto vrijedi i za druge osobe javnog prava. Budući da se radi o osobama javnog prava, prema članku 4. st. 1. Zakona, ne plaća se naknada za takvo stjecanje vlasništva.

Svrha Zakona je, prema Prijedlogu odnosno prema ocjeni stanja koja je njegov sastavni dio, »ubrzati rješavanje imovinskopravnih odnosa i osloboditi osobe javnog prava od međusobnog plaćanja naknade za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti ili prava građenja jednih drugima, a sve s ciljem što uspješnijeg sudjelovanja u Kohezijskoj politici Europske unije odnosnu u korištenju fondova.«. 

Međutim, nije jasno:

1. u kojoj su međusobnoj vezi oslobađanje osoba javnog prava od međusobnog plaćanja naknade za… sa što uspješnijim sudjelovanjem u Kohezijskoj politici Europske unije, odnosno u korištenju fondova;

2. kako se ubrzava rješavanje imovinskopravnih odnosa.

Čak i kada bi postojala međusobna veza između oslobađanja osoba javnog prava od međusobnog plaćanja naknade za… i što uspješnijim sudjelovanjem u Kohezijskoj politici Europske unije, odnosno u korištenju fondova, smatramo da je takvo oslobađanje nesukladno Ustavu RH⁷.

Sukladno članku 3. Ustava RH, nepovredivost vlasništva jedna je od najviših vrednota ustavnog poretka RH i temelja za njegovo tumačenje. Vlasništvo je člankom 48. Ustava RH zajamčeno, premda obvezuje, te je njegov nositelj dužan pridonositi općem dobru. Međutim, dužnost pridonošenja općem dobru treba oprezno tumačiti.

Naime, Ustav RH jasno, u članku 50. st. 1., propisuje da se vlasništvo može zakonom ograničiti ili oduzeti, kada je to u interesu RH, i uz naknadu tržišne vrijednosti. Ustav RH nigdje ne pravi razliku između vlasništva s obzirom na njegovog titulara. Vlasništvo je, prema Ustavu RH, vlasništvo, bez obzira na njegovog titulara. Budući da je Ustav RH usvojio individualistički koncept vlasništva, neizbježno postoji samo jedna vrsta prava vlasništva.⁸ Individualistički koncept prava vlasništva izražen je i u Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (u nastavku teksta: ZV)⁹, u članku 1. st. 2., koji propisuje: »Samo je jedna vrsta prava vlasništva.«. Prema tome, sve odredbe Ustava RH koje se odnose na pravo vlasništva, odnose se i na vlasništvo »osoba javnog prava« kako ih definira Zakon. Svako drukčije tumačenje značilo bi da vlasništvo jedne vrste ovlašćuje svojeg nositelja drukčije od vlasništva druge vrste, što je logički nemoguće.¹⁰

Načelno, a i sukladno ustavnosudskoj praksi, »sloboda poduzetništva nije apsolutna i ne isključuje poduzimanje i propisivanje određenih mjera i postupaka kojima zakonodavac posredno regulira tržišne odnose«¹¹. Međutim, stajalište je Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH) da se država u raspolaganju svojom imovinom, a tako podredno i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, dužna ponašati s pažnjom dobrog gospodarstvenika. Tako je zakonodavac ovlašten da odlučuje o uređivanju gospodarskih odnosa u Republici Hrvatskoj u skladu s Ustavom i zakonom, uvažavajući pri tome zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav RH, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojim se štite određena ustavna dobra i vrednote.¹² 

Ustavni sud Republike Hrvatske je u povodu prijedloga za ocjenu ustavnosti članka 391. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, ustvrdio da je obveza provođenja javnog natječaja prilikom prodaje nekretnina u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u »nesumnjivom interesu Republike Hrvatske da svima zajamči jednak pravni položaj u stjecanju prava vlasništva i drugih stvarnih prava na nekretninama kojima raspolažu pravne osobe javnog prava, kao što su jedinice lokalne samouprave i jedinice lokalne uprave i samouprave«¹³.

Teško je da se može reći da bi se ovakvim zakonodavnim uređenjem svima zajamčio jednak pravni položaj. Moglo bi se lako ustvrditi da bi ovakvo uređenje bilo nesukladno i s člankom 14. st. 2. Ustava, koji propisuje da su svi pred zakonom jednaki. Naime, prema tekstu Zakona, određene pravne osobe, samom činjenicom da su svrstane u »osobe javnog prava«, imaju pravo na stjecanje vlasništva od drugih »osoba javnog prava« bez ikakve naknade. Prema tome, jedno trgovačko društvo, primjerice, Hrvatske autoceste d.o.o., moglo bi, na temelju Prijedloga, steći zemljište u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na kojem planira izgraditi dionicu autoceste bez naknade, samom činjenicom da je u vlasništvu RH, dok bi privatno trgovačko društvo koje na temelju koncesije želi izgraditi istu trasu autoceste, moralo platiti naknadu za zemljište u vlasništvu jedinice lokalne samouprave.

Posebno je sporno propisivanje obveze pravnim osobama u vlasništvu države ili jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave da, u stvari, prepuste svoju imovinu drugim »osobama javnog prava« bez naknade. Naime, USRH zauzeo je sljedeće stajalište:

Nadalje, Ustav RH, u članku 52. st. 2. propisuje da se zakonom »određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti«. USRH je u svojoj recentnoj praksi donio Odluku U-I/763/2009,¹⁵ u kojoj navodi: 

Osim navedenoga, USRH se u citiranoj odluci poziva na »tri pravila o vlasništvu«. Za ovo razmatranje važno je drugo i treće pravilo.¹⁶ Naime, drugo pravilo glasi da je ograničavanje i oduzimanje vlasništva ustavnopravno dopušteno ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete odnosno ograničene imovine.

Nasuprot tome, treće pravilo, sadržano u članku 50. stavak 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da, bez obveze isplate bilo kakve naknade, zakonom ograničava vlasnička prava (i poduzetničke slobode, koje su inherentne vlasništvu) samo »iznimno«, tj. kad je riječ o nužnim mjerama koje se moraju poduzeti radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti ili zaštićenih ustavnih dobara (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi). Članak 50. stavak 2. Ustava govori, dakle, o zaštitnoj funkciji vlasništva (i poduzetništva), kojoj je inherentan javni interes zajednice kao cjeline ili pojedinog njezinog dijela. Za takva ograničenja Ustav ne jamči naknadu.

Smatramo da je jasno da se ovim Zakonom oduzimaju vlasnička prava, budući da vlasništvo prelazi s jedne »osobe javnog prava« na drugu, ili se ona ograničavaju uspostavljanjem služnosti ili prava građenja. Nadalje, propisuje se da se za takve promjene u vlasničkopravnim odnosima odnosno u opsegu vlasništva ne plaća nikakva naknada. Očito je da se u tim slučajevima ne radi o situacijama iz članka 50. st. 2. Ustava RH, koje bi opravdavale nedavanje naknade. Prema tome, takvo »kvaziizvlaštenje «oduzimanjem prava vlasništva ili ograničavanjem prava vlasništva putem uspostave služnosti ili prava građenja, ustavnopravno je nedopustivo. Ovdje bi se radilo o situaciji u kojoj bi pojedini vlasnici (osobe javnog prava) u odnosu na druge vlasnike iste stvari (nekretnine) bili diskriminirani. Zbog takvih diskriminirajućih ograničenja, vlasnik ima pravo na naknadu kao i za odgovarajuće izvlaštenje.¹⁷ Propisanim ograničenjima zaobišlo bi se Ustavom RH zajamčeno pravo na naknadu kao i za izvlaštenje. 

Ni kada bi se takvo ograničavanje prava vlasništva »osoba javnog prava« podvelo pod situaciju koju propisuje članak 52. st. 2. Ustava RH, ne bi se moglo opravdati nedavanje nikakve naknade. Naime, prilikom ograničavanja prava vlasništva sukladno članku 52. st. 2. Ustava RH, ne mora se, sukladno ustavnosudskoj praksi, ali i pravnoj teoriji, dati naknada u iznosu tržišne vrijednosti. No, naknade za provedeno ograničavanje prava vlasništva mora biti.¹⁸

Nadalje, postoje i situacije u kojima se vlasništvo ne oduzima, ali u kojima »mjere koje je poduzela država mogu zadirati u vlasnička prava do stupnja da ta prava postaju tako beskorisna da se mogu smatrati ekspropriranima, unatoč činjenici što država ne smatra da ih je eksproprirala i što pravni naslov (legal title) vlasništva formalno i dalje pripada izvornom vlasniku.«¹⁹. Ako se radi o tako ozbiljnim ograničenjima vlasničkih prava, onda se takvo ograničavanje mora izjednačiti s potpunim izvlaštenjem, a vlasnik mora dobiti naknadu u tržišnoj vrijednosti tako ograničenih vlasničkih prava. Ovako stajalište zauzeo je i Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) u presudi Sporrong and Lönnroth v. Sweeden (1982.):

U presudi Papamichalopoulos and others v. Greece (1993.) ESLJP zaključuje:

Hrvatski ZV sadrži sličnu odredbu. Naime, članak 33. st. 3. ZV-a propisuje:

»Ako je vlasnik glede neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtijevaju težu žrtvu, ili ga inače dovode u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je provedeno izvlaštenje - on ima pravo na naknadu kao za izvlaštenje.«.

Prema tome, hrvatsko zakonodavstvo, kao i ESLJP, izjednačava, glede naknade, de facto izvlaštenje s izvlaštenjem prema Zakonu o izvlaštenju. Ne radi se o oduzimanju vlasništva u pravnom smislu riječi, ali ako se radi o tako teškim oblicima ograničenja vlasništva da se ukine sama bit prava vlasništva, onda se takvo ograničenje mora, prema učinku, izjednačiti s izvlaštenjem i tada vlasniku pripada naknada tržišne vrijednosti. USRH je glede navedenoga zauzeo sljedeće stajalište: 

Svako drukčije ograničavanje ne može potpasti pod dužnost koju svaki građanin ima sukladno članku 48. st. 2. Ustava. Činjenica da je »cijena takvih projekata (je) visoka već u samom početku te je s obzirom na ograničeni fiskalni kapacitet teško realizirati projekt«,²³ nikako ne može biti opravdanje za kršenje članka 50. st. 1. Ustava te se tako krši i članak 48. st. 1. Ustava RH.

 
1http://www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice_i_odluke_vlade_rh/2011/133_sjednica_vlade_republike_hrvatske 
2 http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=39885 
3 Nar. nov., br. 71/00, 129/00, 117/01, 6/02 – proč. tekst, 41/02, 91/03, 58/04, 39/08 i 86/08. 
4 http://itv.sabor.hr/video/default.aspx?TockaID=4763 – snimka rasprave sa stranica Hrvatskog sabora. Posebno naglašavamo da je, u saborskoj raspravi, ovaj Prijedlog predstavljen kao »spasonosan« za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Smatramo da je istina posve suprotna. Slično je stajalište izneseno i tijekom rasprave o ovom Prijedlogu na Odboru za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. V. na: http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=40182 
5 Poseban je problem činjenica da kod nas obrazloženja zakona u stvari predstavljaju još jednom prepisani tekst zakona, bez ikakvog stvarnog obrazloženja odredbe koju se na taj način »obrazlaže«. 
6 Radi prihvaćanja amandmana, ispustit ćemo riječ »stopostotnom« u daljnjem tekstu, nap. a. 
7 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01 i 76/10. 
8 Gavella, Nikola et al., Stvarno pravo, Informator, Zagreb, 1998., str. 287. 
9 Nar. nov., br. 91/96, 68/98 - Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 129/00 - Zakon o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09. 
10 Gavella, Nikola, op. cit (bilj. 4.), str. 287. 
11 U-I/3219/2007, Nar. nov., br. 78/08. 
12 U-I/1354/2004, Nar. nov., br. 84/05. 
13 U-I-551/2000, tekst Odluke dostupan na: http://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/Pojmovi/C1256A25004A262AC1256A06002C1A92?OpenDocument  - 26. travnja 2011. 
14 U-I/928/2000, Nar. nov., br. 135/06. 
15 Nar. nov., br. 39/11. 
16 Prvo pravilo »sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva. Ono zahtijeva da država ne ukine samu bit prava vlasništva«. 
17 Tako i Gavella, Nikola, op. cit. (bilj. 4.), str. 277. 
18 Tako i Gavella, Nikola et al., op. cit. (bilj. 4.), str. 278. 
19 Case concerning Starrett Housing Corporation and the Government of the Islamic Republic of Iran; Interlocutroy award of December 1986. by Iran-United States Claims Tribunal. V. Omejec, Jasna,  Ustavno i konvencijsko jamstvo prava vlasništva, Liber amicorum in honorem Jadranko Crnić, Informator, Zagreb, 2009., str. 159. 
20 Tako i u Papamichalopoulos and others v. Greece (1993.), §. 42. 
21 Ibid, §. 45. 
22 U-I-763-2009, Nar. nov., br. 39/11. 
23 Tvrdnja iz ocjene stanja, koja je sastavni dio Prijedloga.