1. UVOD
Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske¹ broj U-I-857/2010 od 10. rujna 2013. odbačen je prijedlog za ocjenu ustavnosti čl. 35., 36. i 37. prijašnjeg Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju², koji je bio na snazi do 30. lipnja 2013., s obrazloženjem da su prestankom važenja toga Zakona „prestale postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari“ (sukladno članku 32. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske³). Ustavni sud je odluku donio u rujnu 2013, tj. dva mjeseca nakon što je sporni zakon bio zamijenjen novim, koji je i danas na snazi.

2. ODREDBA ZOZO/08 ZA KOJU JE PODNESEN PRIJEDLOG ZA OCJENU USTAVNOSTI
U ZOZO/08 bila je sadržana odredba, prema kojoj „osiguranik koji je ispunio uvjete za starosnu mirovinu u skladu s propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske nema pravo na naknadu plaće na teret sredstava obveznoga zdravstvenog osiguranja za vrijeme bolovanja već na teret sredstava poslodavca, odnosno na teret sredstava osiguranika obveznika uplate doprinosa“⁴. Time se teret isplate naknade plaće sa sredstava obveznog zdravstvenog osiguranja prevaljuje izravno na poslodavca ili samoga osiguranika, iako se u svrhu zaštite u sklopu obveznog zdravstvenog osiguranja plaća doprinos u punoj svoti. Posljedica je toga da se u tim slučajevima pružaju nepotpuna davanja iz toga osiguranja. Gotovo ista je odredba ostala na snazi u novome Zakonu te važi i danas⁵.

3. UVJETI ZA PRIMJENU ČL. 37. ZOZO/08
Kako se vidi iz sadržaja sporne odredbe članka 37. ZOZO/08, za njezinu primjenu bilo je potrebno ispunjavanje sljedećih uvjeta:

- da se radi o aktivnom osiguraniku u sklopu obveznog zdravstvenog osiguranja, koji je u tom svojstvu na temelju nesamostalnog rada (radni odnos i tome izjednačene situacije) ili na temelju samostalnog rada (pripadnik samostalne djelatnosti i drugi samostalni obveznik uplate doprinosa za zdravstveno osiguranje), i

- da se radi o osiguraniku koji je u sklopu obveznog mirovinskog osiguranja ispunio minimalne uvjete za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu⁶.

Odredbe tadašnjeg ZOMO-a, sadržavale su nejednake uvjete za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu za muškarce i žene, pa je odredbama ZOZO za muškarce i žene također na nejednaki način bila uređena starosna granica za obvezu snošenja troškova naknade za bolovanje, iako je za zaposlene muškarce i žene vrijedila ista starosna granica za prestanak ugovora o radu po sili zakona prema propisima o radu, jednako kao i danas.

4. ODREDBA U NOVOM ZAKONU - ČL. 50. ZOZO/13
Nadalje, prema ZOZO/13, koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013. i na koji se poziva Ustavni sud u svojem Rješenju, a koji je i danas na snazi, „osiguranik koji je navršio 65 godina života i 15 godina mirovinskog staža osiguranja⁷ na temelju nesamostalnog ili samostalnog rada nema pravo na naknadu plaće na teret obveznoga zdravstvenog osiguranja za vrijeme privremene nesposobnosti, već na teret sredstava poslodavca, odnosno na teret sredstava osiguranika obveznika uplate doprinosa“⁸. Prema toj odredbi, uvjeti za njezinu primjenu su sljedeći:

- da je riječ o aktivnom osiguraniku u sklopu obveznog zdravstvenog osiguranja, koji je u tom svojstvu na temelju nesamostalnog rada (radni odnos i tome izjednačene situacije) ili na temelju samostalnog rada (pripadnik samostalne djelatnosti i drugi samostalni obveznik uplate doprinosa za zdravstveno osiguranje), i

- da je također riječ o aktivnom osiguraniku u sklopu obveznog zdravstvenog osiguranja koji je navršio 65 godina života i 15 godina mirovinskog staža, ali sada bez obzira na spol.

5. RAZLIKA IZMEĐU ODREDBI IZ ZOZO/08 I ZOZO/13 I POVREDA NAČELA OSIGURANJA
Razlika između navedenih odredaba dvaju zakona iz područja zdravstvenog osiguranja jest u tome što u slučaju iz važećeg ZOZO/13 osiguranicima ženama, koje su osigurane u obveznom mirovinskom i zdravstvenom osiguranju, neće prestati pravo na naknadu plaće iz obveznog zdravstvenog osiguranja, iako su ispunile uvjete za starosnu mirovinu u prijelaznom razdoblju povećavanja starosne granice za njih⁹. To će biti tek kada one u statusu aktivnog osiguranika u obveznom zdravstvenom osiguranju ostvare pravo na bolovanje nakon navršene 65. godine života, što je prema novome ZOZO/13 ipak nešto povoljnije za njih. Ali, u biti ništa se nije promijenilo u svezi s primjenom odredaba iz propisa o obveznom zdravstvenom osiguranju o prevaljivanju obveze plaćanja naknade za bolovanje za sve osiguranike u obveznom zdravstvenom osiguranju navedene dobi, bez obzira na spol osiguranika.

Ovdje valja istaknuti da, kada se pođe od toga da doprinose za zdravstveno osiguranje plaćaju poslodavci za svoje zaposlene, kao i sami osiguranici za sebe, kada su samozaposleni, i da ih plaćaju po nesmanjenoj stopi bez obzira na starosnu dob osiguranika, navedena odredba važećeg članka 50. ZOZO/13 (članka 37. ZOZO/08) indirektno ograničava pravo na naknadu plaće tih osoba jer im sada nakon navršene 65. godine života određuje:

- da je moraju plaćati poslodavci, za svoje zaposlene, što je nelogično kada poslodavci već plaćaju nesmanjeni doprinos za zdravstveno osiguranje svojih zaposlenih, i

- da tu naknadu osiguranici moraju sami sebi plaćati kada su samozaposleni, što je apsurdno, jer nije logično ni umjesno da osiguranici koji sami za sebe plaćaju doprinose, sami sebi također plaćaju naknadu za bolovanje.

Stoga, takva odredba sadržava izravnu diskriminaciju u svijetu rada između osoba mlađih od 65 godina života i starijih od te dobi, iako za jedne i za druge postoje iste obveze za obvezno zdravstveno osiguranje, s posljedicom destimuliranja daljnjeg rada nakon 65. godine života, a time i indirektnog ograničavanja ustavnog prava na rad.

Naime, posljedica te odredbe je u tome da destimulira poslodavce na ostavljanje u radnom odnosu radnika u starijoj dobi kada se razbole i odu na dulje bolovanje. Prema članku 112. točka 4. Zakona o radu¹⁰, svi zaposleni, bez obzira na spol, imaju pravo biti u radnom odnosu do navršavanja 65. godine života, ali i nakon toga, ako su se tako dogovorili s poslodavcem. Kao posljedica primjene ove odredbe ZOZO/13, poslodavci kod kojih se razboli zaposleni koji je stariji od već navedene starosne dobi i ostane na duljem bolovanju, preispitat će njihov daljnji ostanak u radnome odnosu zbog povećanih troškova poslovanja.

Tom se odredbom vrijeđa, također, načelo osiguranja, na kojemu se temelji Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju i prema kojemu se za uplaćeni doprinos, a povodom osiguranog slučaja, iz obveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruje i određeno davanje (lat. do ut des), u ovome slučaju pokriće troškova zdravstvene zaštite i naknada zbog bolovanja (ova potonja je bezuvjetno prevaljena na poslodavca). Stoga se očekuje da i zbog toga poslodavci zaposlenima s navršavanjem 65. godine života otkazuju ugovor o radu kako bi smanjili troškove poslovanja.

S druge strane, samozaposleni su karakteristični po tome što kod njih u pravilu nema vremenskog odnosno zakonskog ograničenja za trajanje njihove djelatnosti, odlaze u mirovinu s navršenih više od 65 godina života, tj. rade do 70. pa i 80. godine. Oni, također, po prirodi svoga rada, na tržištu rada ne konkuriraju drugima koji se zapošljavaju kod poslodavaca, dapače oni samo još zapošljavaju druge, tj. proširuju tržište rada, te za vrijeme svoga aktivnog rada plaćaju poreze, doprinose te podmiruju ostale javne obveze, čime sudjeluju u podmirivanju javnih prihoda.

Budući da samozaposlene osobe obično rade dulje od 65. godine života, one su pogođene navedenom odredbom još više od zaposlenih, jer nemaju poslodavca, već same snose sve troškove svoje djelatnosti, nisu oslobođene od plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje, a nakon navršene 65. godine života pruža im se tek djelomična zaštita u slučaju osiguranog slučaja privremene nesposobnosti za rad u sklopu obveznog zdravstvenog osiguranja. Za njih je posljedica navedene odredbe još ozbiljnija, jer nema nikoga na koga bi se prevalila obveza naknade za bolovanje, pa je u tom slučaju povreda načela osiguranja, prema kojoj za uplatu doprinosa slijedi određeno davanje, ostvarena u cijelosti.

6. USTAVNI ZAKON O USTAVNOM SUDU RH
Ustavna osnova za postupanje Ustavnog suda u postupku ocjenjivanja zakona s Ustavom Republike Hrvatske sadržana je u članku 125. stavak 1. podstavak 1. Ustava Republike Hrvatske,¹¹ prema kojemu „Ustavni sud Republike Hrvatske … odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom“ i u članku 126. stavak 1. Ustava RH, prema kojemu „Ustavni sud Republike Hrvatske ukinut će zakon ako utvrdi da je neustavan“.

U Ustavnom zakonu nema mnogo odredaba koje bi se u ovome slučaju odnosile na postupanje Ustavnog suda. One su sadržane u čl. 32., 56. i 57. Ustavnog zakona¹². Prema članku 32. Ustavnog zakona: „Ustavni sud će rješenjem odbaciti zahtjev, prijedlog i ustavnu tužbu ako nije nadležan za odlučivanje, ako su nepravodobni, i u drugim slučajevima kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari“. Tom je odredbom obrazloženo Rješenje Ustavnog suda u slučaju koji je povod ovome osvrtu.

Nadalje, prema članku 56. Ustavnog zakona: „Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana,“ i „kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba“, te „u slučaju iz stavka 2. ovoga članka odgovarajuće se primjenjuju odredbe članka 58. i 59. ovoga Ustavnog zakona“¹³. Prema toj odredbi, Ustavni sud može se, ali i ne mora, upuštati u ocjenjivanje ustavnosti propisa koji više nije na snazi, kada od prestanka važenja spornoga propisa do podnošenja prijedloga za ocjenu ustavnosti nije prošlo više od godinu dana. To ovdje nije bio slučaj.

Konačno, prema članku 57. Ustavnog zakona: „u slučaju da je postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom pokrenut pred Ustavnim sudom, a taj zakon, odnosno drugi propis nadležno tijelo ukine ili izmijeni prije okončanja postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud dovršit će pokrenuti postupak“ te „u slučaju da utvrdi neustavnost ukinutog ili izmijenjenog zakona odnosno neustavnost ili nezakonitost drugog propisa iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud donijet će odluku o njegovoj neustavnosti ili nezakonitosti na temelju koje svatko kome je povrijeđeno pravo pravomoćnim pojedinačnim aktom donesenim na temelju ukinutog ili izmijenjenog zakona ili drugog propisa ima pravo tražiti od nadležnog tijela izmjenu tog pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredbi članka 58. ovoga Ustavnog zakona.“ U ovome članku opisan je upravo slučaj koji je povod ovome osvrtu, međutim ovdje je samo uspostavljena obveza okončanja pokrenutog postupka ocjene ustavnosti, bez prejudiciranja njegova ishoda.

Iz navedenih i drugih odredaba Ustavnog zakona može se vidjeti da nije izrekom predviđen slučaj odnosno obveza utvrđivanja ustavnosti ili neustavnosti odnosnoga propisa u slučaju kada je jedan zakon zamijenjen novim, pa uređuje istu situaciju, kao i prethodni zakon, a uređuje je također na isti ili gotovo isti način, što znači da se u tom pogledu nije ništa promijenilo s novim zakonom.

7. ZAKLJUČNA˝RAZMATRANJA
Sve navedeno upućuje nas na zaključak da u opisanom slučaju ipak ne prestaju postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, jer sporna odredba nije bila zamijenjena odredbom drukčijeg sadržaja, tj. zadržan je normativni kontinuitet u tom pogledu. Ne prejudicirajući unaprijed moguću odluku Ustavnog suda u slučaju koji je predmet ovoga osvrta, da se taj sud bio upustio u meritorno odlučivanje, smatramo također da je u ovome slučaju bilo mjesta primjeni odredaba Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda¹⁴, odnosno njezina Protokola 3 uz Konvenciju, članak 1. stavak 1., prema kojemu: „ svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava.“ U ovome slučaju, pravo na zaštitu vlasništva proizlazi iz činjenice da se pravo na naknadu plaće za vrijeme bolovanja temelji na prethodno uplaćenim doprinosima za obvezno zdravstveno osiguranje, s legitimnim očekivanjem protučinidbe, tj. naknade povodom bolovanja u slučaju nastupanja osiguranog slučaja bolesti. Potpuno isključivanje od prava na naknadu povodom bolesti ili prevaljivanje na drugoga, kakvo je u ovome slučaju, može se podvesti pod povredu vlasništva osiguranika obveznog zdravstvenog osiguranja starijih od 65 godina života. Stoga je tu moguća povreda odredaba Konvencije, a i upitna ustavnost takvoga Zakona.

U ovome osvrtu pokušali smo ispitati opravdanost odbacivanja prijedloga za ispitivanje ustavnosti, kojim se Ustavni sud uopće ne upušta u razmatranje sporne odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, jer je Zakon o kojemu je riječ prestao važiti, iako novi i važeći zakon, kojim je uređeno isto pravno područje, u vrijeme odluke toga suda (i danas) sadržava gotovo istovjetnu odredbu, odnosno jesu li u vrijeme donošenja Rješenja Ustavnog suda, o kojemu je ovdje riječ, bile „prestale postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari“. Prema našem mišljenju – nisu.

Naime, prema članku 57. stavak 1. Ustavnog zakona, Ustavni sud će dovršiti pokrenuti postupak kada je nadležno tijelo zakon ili drugi propis izmijenilo ili ukinulo prije okončanja postupka pred Ustavnim sudom (to je i ovdje bio slučaj). To bi trebalo značiti da će Ustavni sud ipak odlučiti o ustavnosti ili neustavnosti u odnosnom slučaju, s tim da:

- kada u novome zakonu više nema sporne odredbe, tada se može zaključiti da više ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari

- kada je u novome zakonu ostala sporna odredba (malo modificirana, ali u osnovi jednaka prethodnoj odredbi, kao u ovome slučaju), tada je upitno okončanje postupka za ocjenu ustavnosti samo rješenjem o prestanku postojanja pretpostavki za odlučivanje o biti stvari, jer je sporna odredba ostala na snazi i stv

Na kraju, a polazeći od svega navedenog, smatramo da u ovakvim slučajevima Ustavni sud postupa formalistički, jer se njegova odluka temelji samo na ispitivanju toga je li došlo do promjene propisa, a ne i što sadržava novi propis, jer kontinuitet sporne odredbe tada ostaje i dalje stvara posljedice.

Stoga smatramo da bi u takvim slučajevima donošenje rješenja o odbacivanju prijedloga za ocjenu ustavnosti, s obrazloženjem o nepostojanju pretpostavki za odlučivanje o biti stvari, bilo moguće samo onda kada bi se izmijenjenim ili ukinutim propisom stvarno promijenio sadržaj propisa, za koji je podnesen prijedlog za ocjenu ustavnosti, jer bi tada nesporno prestajale postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari. Radi toga, a s obzirom na dugotrajnost postupaka pred Ustavnim sudom, s jedne strane, i u nas vrlo živu dinamiku izmjena zakona i ostalih propisa, s druge strane, bilo bi korisno razmotriti mogućnost dopune Ustavnog zakona, kojim bi se popunila praznina o kojoj je ovdje riječ ili razmotriti mogućnost da u praksi

Ustavnog suda, u slučajevima promjene propisa, ne dolazi do mehaničkog odbacivanja prijedloga za ocjenu ustavnosti propisa koji, nakon njihove formalne izmjene, ostaju dalje na snazi i nastavljaju stvarati posljedice, već da Ustavni sud u takvom slučaju odlučuje meritorno, a ne samo formalno, što je bio slučaj u Rješenju koje je povod ovom osvrtu. Time bi ustavno načelo vladavine prava dobilo svoju potvrdu i afirmaciju u postupanju Ustavnog suda u slučajevima izmjena propisa.