1. UVOD
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4016/2015 od 17. prosinca 2019. (u nastavku teksta: Ustavni sud)^[1] usvojena je ustavna tužba (toč. I. izreke), ukinuto rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usž-682/15-2 od 16. srpnja 2015. (toč. II. izreke) i vraćen predmet Viskom upravnom sudu na ponovno postupanje (toč. III. izreke). Naime, Ustavni sud zaključio je da je trenutačna pravna situacija u kojoj neizabrani kandidati ne mogu osporavati izbor izabranog kandidata u postupcima zapošljavanja u javnoj službi neodrživa te je na to područje protegnuo nadležnost upravnih sudova, tumačeći djelovanje nositelja javnih službi kao postupanje javnopravnog tijela iz Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)^[2] protiv kojega je zajamčena pravna zaštita prema ZUP-u i Zakonu o upravnim sporovima (u nastavku teksta: ZUS)^[3], ako je iskorištena pravna zaštita propisana ZUP-om. Naime, prema dosadašnjim pravnim shvaćanjima nije postojala izravna mogućnost sudske zaštite za neizabranog kandidata, odnosno niti jedan sud nije bio nadležan za možebitnu tužbu kojom bi neizabrani kandidat na javnom natječaju za zasnivanje radnog odnosa u javnim službama osporavao izbor izabranog kandidata. Upravni sudovi nisu bili nadležni jer su zauzeli gledište da nije riječ o stvari iz područja upravnog prava, a redoviti sudovi nisu bili nadležni jer radno zakonodavstvo ne predviđa sudsku zaštitu podnositelja kao kandidata kojeg poslodavac nije primio u radni odnos. Dakako, postoji posredan način osporavanja takvih izbora putem prijave nadležnoj inspekciji, odnosno podnošenja predstavke o potrebi pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti (vidi čl. 42.^[4] ZUP-a), ali je takav oblik pravne zaštite neizravan te osoba koja je inicirala pokretanja postupka, čak i kada se postupak pokrene, nije stranka u tome postupku, pa se teško može reći da joj je omogućena zaštita njezinih prava ili interesa.

2. JAVNA SLUŽBA
U Republici Hrvatskoj pojam »javne služba« obično se pojavljuje u dva značenja. Prvo značenje je ono koje je definirano Ustavom Republike Hrvatske. Prema tom značenju, javna služba predstavlja zapošljavanje i rad u državnim i javnim tijelima. Prema drugom značenju, pojam »javna služba« obuhvaća tzv. »društvene djelatnosti« - obrazovanje, znanost, zdravstvo, socijalnu i mirovinsku skrb, koje po svojoj prirodi nemaju komercijalni karakter.^[5] Javne službe nastale su kao odraz potreba suvremenog industrijskog i urbanog društva za kontinuiranim obavljanjem niza djelatnosti i pružanja usluga, bez kojih ne bi bio moguć svakodnevni život i funkcioniranje gospodarstva. Po svojoj prirodi mogu se podijeliti u dvije temeljne grupe. Prve su gospodarske javne službe, koje obavljaju djelatnosti koje su po svojoj prirodi komercijalne.^[6] Kod takvih službi, dakle, nije riječ isključivo o tržišnom pružanju usluga onima koji su sposobni takve usluge kupiti, nego o uslugama za funkcioniranje kojih je odgovorna država. Takve se službe ne mogu, ni u kojem slučaju, potpuno prepustiti mehanizmima tržišta. Tijela javne vlasti imaju određenu odgovornost glede gospodarskih javnih službi.^[7] Druga kategorija javnih službi su negospodarske, tj. nekomercijalne javne službe. Njihova je temeljna karakteristika obavljanje javnih poslova kojima se osigurava zadovoljavanje određenog javnog interesa bez izričite namjere stjecanja dobiti. Riječ je o društveno korisnim i potrebnim službama koje nisu primarno usmjerene na mehanizme tržišta. Takve se službe vrlo često ne bi mogle obavljati kad subjekti javne vlasti ne bi bili odgovorni za njihovo obavljanje. Njihovo obavljanje opravdava se činjenicom postojanja javnog interesa za takvim službama.^[8] U tu kategoriju javnih službi moguće je ubrojiti različite službe poput zdravstvenog i socijalnog osiguranja, obrazovanja te društvene, tehničke, statističke i druge službe negospodarske prirode. Temeljni pravni oblik djelovanja negospodarskih javnih službi najčešće su javne ustanove.^[9] Prema tome, temeljni zakon koji uređuje djelovanje javnih ustanova koje obavljaju javne službe jest Zakon o ustanovama^[10]. Za potrebe ovoga članka treba istaknuti odredbu članka 11., koja je glasila: »Pravni status zaposlenih u ustanovama, uvjeti za stupanje u službu i ostala pitanja u svezi s njihovim radom uređuju se općim propisima o radu, ako zakonom nije drugačije određeno.«.[11]

3. ODLUKA USTAVNOG SUDA
3.1. ČINJENIČNO STANJE
Podnositelj se javio na natječaj Javne profesionalne vatrogasne postrojbe Grada O. za primanje u radni odnos na neodređeno vrijeme za radno mjesto vozač vatrogasnog vozila - vatrogasac. Podnositelj je smatrao da je tijekom natječaja učinjeno više propusta te je 26. studenoga 2014. izjavio žalbu (prigovor) Javnoj profesionalnoj vatrogasnoj postrojbi Grada O. na donesenu odluku Upravnog vijeća, a u kojoj je iznio svoje prigovore na provedeni postupak izbora kandidata. Upravno vijeće obavijestilo je podnositelja da je na 12. sjednici održanoj 5. prosinca 2014. »raspravljalo o njegovoj žalbi«. Podnositelj je nakon toga, 7. siječnja 2015., podnio tužbu Upravnom sudu u O. radi poništavanja odluke Upravnog vijeća Javne profesionalne vatrogasne postrojbe Grada O. Upravni sud u O. rješenjem broj: Usl13/15-5 od 30. ožujka 2015. odbacio je tužbu podnositelja. Upravni sud smatrao je da se na predmetni slučaj primjenjuje Zakon o ustanovama, koji propisuje da se pravni status zaposlenih u ustanovama, uvjeti za stupanje u službu i ostala pitanja u svezi s njihovim radom uređuju općim propisima o radu, ako zakonom nije drukčije određeno (čl. 11. st. 1.). Prema tome, smatrao je Upravni sud u O., odluka o izboru kandidata na temelju javnog natječaja nije upravni akt, tj. njome se ne odlučuje o pravima, obvezama niti o pravnom interesu tužitelja, već se njome odabiru kandidati, a s kojima se nakon toga sklapa ugovor o radu. Prema tome, slijedilo bi da nije riječ o stvari o kojoj se može voditi upravni spor u skladu s člankom 3. ZUS-a (predmet upravnog spora^[12]).

Podnositelj je protiv rješenja Upravnog suda u O. o odbacivanju tužbe izjavio žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Visoki upravni sud), koju je Visoki upravni sud odbio kao neosnovanu. Visoki upravni sud smatrao je da je prvostupanjski sud pravilno ocijenio da nije riječ o upravnoj stvari koja može biti predmet upravnog spora te je zakonito, na temelju odredbe članka 30. st. 1. toč. 7. ZUS-a odbacio tužbu tužitelja kao nedopuštenu. Naime, i Visoki upravni sud smatrao je da se pravni status zaposlenih u ustanovama, uvjeti zastupanja u službu i ostala pitanja u svezi s njihovim radom uređuju općim propisima o radu, u konkretnom slučaju riječ je o tužbi koja je podnesena protiv Odluke o izboru dvaju kandidata u ustanovu Javna profesionalna vatrogasna postrojba Grada O. Odnosno, nije riječ o upravnoj stvari.

3.2. OCJENA USTAVNOG SUDA
Ustavni sud istaknuo je da javna služba predstavlja zapošljavanje i rad u državnim i javnim tijelima. Javna služba zbog svoje važnosti ima poseban društveni položaj i zajednica je smatra važnom za svoju egzistenciju odnosno socijalni, ekonomski i kulturni razvitak. Članak 44. Ustava jamči da svaki državljanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe. Težište tog jamstva je na jednakim uvjetima koji se moraju osigurati svima. Implicite, time je zabranjen svaki oblik privilegiranja pojedinaca na bilo koji način prilikom primanja u javne službe. Pravo, pod jednakim uvjetima, biti primljen u javne službe ne znači samo formalnu jednakost u natječaju, već i pravo svakog kandidata da se, na jednak način za sve, uzmu u obzir stručna, moralna i druga svojstva. To znači određeni postupak primanja i mogućnost sudske kontrole takvog postupka primanja, iako to nije jamstvo da će osoba koja je kandidat u konačnici biti primljena. U konkretnom slučaju, zbog navedenih razloga u sudskim odlukama, zaštita podnositelja u postupku izbora kandidata u potpunosti je izostala, odnosno nije provedena u skladu s mjerodavnim pravom. Naime, Ustavni sud u tom kontekstu^[13] primjećuje da Zakon o radu^[14] ne sadržava odredbe koje omogućavaju sudsku zaštitu podnositelja kao kandidata kojeg poslodavac nije primio u radni odnos. Nadalje, upravni sudovi utvrđuju da kandidat koji nije odabran na natječaju nije ovlašten ni žalbom ni u sudskom postupku zahtijevati poništavanje odluke o izboru kandidata na natječaju. To obrazlažu tako da činjenica što je raspisan natječaj u cilju izbora osobe s kojom će poslodavac zasnovati radni odnos nema za posljedicu postojanje prava kandidata koji nije izabran zahtijevati poništavanje odluke o izboru izabranog kandidata. Međutim, Ustavni sud smatra da je riječ o interesu (pa i pravu) kandidata jer je sam učinak odluke o izboru kandidata za tu osobu važan, o tome ovisi hoće li se s tom osobom sklopiti ugovor o radu ili ne. Članak 44. Ustava zahtijeva jednake uvjete kad je riječ o primitku u javne službe. Međutim, formalna jednakost kandidata u natječaju nije dostatna za ispunjenje zahtjeva tog ustavnog jamstva. Ustavni sud, stoga, smatra da pristup javnim službama mora biti osiguran i kroz mogućnost sudske kontrole takvog postupka. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je osporenim rješenjem Visokog upravnog suda podnositelju povrijeđeno pravo da pod jednakim uvjetima bude primljen u javnu službu zajamčeno člankom 44. Ustava.

4. ZNAČENJE ODLUKE USTAVNOG SUDA
Do donošenja citirane odluke Ustavnog suda smatrano je, bez iznimke, da neizabrani kandidat nema pravo osporavati odluku o izboru izabranog kandidata na natječaju za zasnivanje radnog odnosa u javnim službama kod kojih su radni odnosi zaposlenika regulirani općim propisima o radu. Naime, Zakon o radu ne omogućava sudsku zaštitu podnositelja kao kandidata kojeg poslodavac nije primio u radni odnos. Dodatno, upravnosudska praksa je, kao što je zorno vidljivo iz citiranih odluka Upravnog suda u O. i Visokog upravnog suda, zauzela gledište da kandidat koji nije odabran na natječaju nije ovlašten ni žalbom ni u sudskom postupku zahtijevati poništavanje odluke o izboru kandidata na natječaju. Naime, prema upravnosudskoj praksi, činjenica što je raspisan natječaj u cilju izbora osobe s kojom će poslodavac zasnovati radni odnos nema za posljedicu postojanje prava kandidata koji nije izabran zahtijevati poništavanje odluke o izboru izabranog kandidata. Dodatno, prema utvrđenju upravnih sudova, odluka (obavijest) o odabiru kandidata nema karakter upravnog akta jer se odluka ne donosi u obliku rješenja, njome se ne odlučuje ni o pravima i obvezama ni o pravnom interesu podnositelja, već samo o odabiru kandidata s kojima će se nakon toga sklopiti ugovor o radu. Treba naglasiti da je većina zakona koji uređuju naše javne službe, počevši od krovnoga - Zakona o ustanovama, pa do brojnih drugih^[15], donesena prije nego što je ZUP stupio na snagu te u njima, unatoč njihovim izmjenama i dopunama, nisu prepoznate novine koje je ZUP 2010. godine unio u hrvatski upravnopostupovni pravni okvir glede zaštite građana od bilo kakvih radnji koje poduzimaju javnopravna tijela. Naime, ZUP je unio novi redoviti pravni lijek - prigovor. Riječ je o pravnom lijeku koji se može podnijeti protiv svih postupanja javnopravnih tijela. Tako je člankom 156. ZUP-a, koji u odluci ističe Ustavni sud, propisano da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. Drugim riječima, u postupcima provođenja javnih natječaja u javnim ustanovama (koje obavljaju javnu službu) nezadovoljni kandidat ima pravo izjaviti prigovor čelniku tijela (ravnatelju javne ustanove). Kada zaprimi prigovor, ravnatelj je dužan u roku osam dana o prigovoru donijeti rješenje, protiv kojega nezadovoljna stranka može, ovisno o situaciji, izjaviti žalbu (ako je predviđena internim aktima javne ustanove) ili pokrenuti upravni spor. Odnosno, Ustavni sud zauzeo je gledište da je pri provođenju javnih natječaja za zapošljavanje u javnim službama: a) riječ o postupanju iz čl. 156. ZUP-a, b) da se takva zapošljavanja podvode pod područje upravnog prava i c) da je u tim postupcima neizabranim kandidatima osigurana pravna zaštita u okvirima ZUP-a (prigovor iz čl. 156.), odnosno ZUS-a (tužba u upravnom sporu predmet kojega je ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek). Prema tome, svaki neizabrani kandidat na javnom natječaju ima pravo osporavati izbor izabranog kandidata prigovorom iz članka 156. ZUP-a, a potom tužbom pred nadležnim upravnim sudom.

5. ZAKLJUČAK
Odluka Ustavnog suda, broj: U-III-4016/2015 znači potpunu promjenu paradigme u postupcima zapošljavanja u javnim službama i morat će značiti i potpunu promjenu u poimanju uloge upravnog sudstva u radnim odnosima zaposlenika u javnim službama. Naime, do donošenja ove odluke bilo je »posve jasno« da upravni sudovi ne pružaju sudsku zaštitu u slučaju da je neizabrani kandidat na javnom natječaju smatrao da je izabrani kandidat izabran mimo zakona. Ratio takvog gledišta upravnog sudstva proizlazio je iz članka 11. Zakona o ustanovama, koji propisuje primjenu općih propisa o radu glede pravnog statusa zaposlenih u ustanovama, uvjeta za stupanje u službu i ostalih pitanja u svezi s njihovim radom. Ni Zakon o radu nije pružao sudsku zaštitu u takvim slučajevima jer nije predvidio sudsku zaštitu podnositelja kao kandidata kojeg poslodavac nije primio u radni odnos. Stoga je nezadovoljni neizabrani kandidat bio bez ikakve sudske zaštite. Međutim, ocjena je Ustavnog suda da se time ne poštuje članak 44. Ustava. Naime, težište jamstva da svaki državljanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe jest na jednakim uvjetima. To znači određeni postupak primanja i mogućnost sudske kontrole takvog postupka, iako to nije jamstvo da će osoba koja je kandidat u konačnici biti primljena. Zbog toga Ustavni sud smatra da pristup javnim službama mora biti osiguran i kroz mogućnost sudske kontrole takvog postupka. To znači da neizabrani kandidat mora imati osiguran pristup sudu, tj. da može sudski osporavati izbor izabranog kandidata. Iz odluke Ustavnog suda očito je da je za pružanje sudske zaštite nadležno upravno sudstvo, a Ustavni sud u citiranoj odluci postavio je pravila za takav postupak. Prvo, Ustavni sud smatra da postupak javnog natječaja o zasnivanju radnog odnosa u javnoj ustanovi i odluka o odabiru kandidata s kojim će se sklopiti ugovor o radu predstavlja drugo postupanje javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje iz članka 156. ZUP-a. Drugo, protiv takvog postupanja javnih ustanova (donošenje odluke o odabiru kandidata s kojim će se sklopiti ugovor o radu) neizabrani kandidat ima pravo izjaviti prigovor. Treće, o tom prigovoru ravnatelj javne ustanove mora, u skladu s člankom 122.^[16] ZUP-a, donijeti rješenje u roku osam dana od dana izjavljivanja prigovora. Četvrto, u konačnici o zakonitosti postupanja javne ustanove (odabiru kandidata s kojim će se sklopiti ugovor o radu) odlučit će upravni sud u povodu (možebitne) tužbe neizabranog kandidata protiv rješenja o prigovoru^[17].

[1] Dostupna na: https: //sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&documentId=C12570D30061CE54C12584D9003ACEF3 (12. 2. 2020.).
[2] Nar. nov., br. 47/09.
[3] Nar. nov., br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 - Odluka USRH i 29/17.
[4] »(1) Postupak se pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa.
(2) Kod ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti javnopravno tijelo uzet će u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnoga interesa.
(3) Kad službena osoba utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti.
(4) Podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor.«
[5] Klarić, M., Nikolić, M., Ustrojstvo javnih službi u europskom pravnom poretku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 48 (2011.), 1, str. 89.
[6] Ibid., str. 90.
[7] Đulabić, V., Povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne uprave i jačanja uloge građana, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, 56 (2006.), 1, str. 32.
[8] Ibid., str. 33.
[9] Ibid.
[10] Nar. nov., br. 76/93, 29/97, 47/99 i 35/08.
[11] Danas je Zakonom o ustanovama (Nar. nov., br. 76/93, 29/97, 47/99, 35/08 i 127/19), u članku 11. propisano: »Na radnopravni status zaposlenih u ustanovama primjenjuju se opći propisi o radu ako zakonom nije drukčije određeno.«. Iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ustanovama (Nar. nov., br. 127/19) kojima je izmijenjen članak 11. vidi se da nije riječ o suštinskoj izmjeni, nego »terminološkoj«, odnosno kako se u obrazloženju navodi: »odredbom ovoga članka terminološki se dorađuje odredba članka 11. Zakona, imajući u vidu da osobe koje se zapošljavaju u ustanovama ne 'stupaju u službu' nego zasnivaju radni odnos s ustanovom kao poslodavcem, odnosno, da se na radnopravni status zaposlenih u ustanovama primjenjuju opći propisi o radu, ako zakonom nije drukčije određeno.«. Vidi na https: //www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2019-11-12/133002/PZ_657.pdf (13. 2. 2020.).
[12] »(1) Predmet upravnog spora jesu:
1. ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek,
2. ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek,
3. ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu,
4. ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora.
(2) Predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu (u daljnjem tekstu: opći akt).«.
[13] Činjenice da je propisano da se pravni status osoba zaposlenih u ustanovama, uvjeti za stupanje u službu i ostala pitanja u svezi s njihovim radom uređuje općim propisima o radu, ako zakonom nije drukčije određeno, nap. a.
[14] Nar. nov., br. 93/14, 127/17 i 98/19.
[15] Zakon o predškolskom odgoju i obrazovanju (Nar. nov., br. 10/97, 107/07, 94/13 i 98/19), Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (Nar. nov., br. 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13, 152/14, 7/17, 68/18 i 98/19), Zakon o ljekarništvu (Nar. nov., br. 121/03, 142/06, 35/08 i 117/08) i dr.
[16] „(1) Prigovor se izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano
(2) Odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući se način primjenjuju i na prigovor
(3) Čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora
(4) Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.“.
[17] U pravilu, kod javnih ustanova nema drugostupanjskog tijela, nap. a.