1. Uvodno
Nedavno osnovana radna skupina za izradu Zakona o izvanparničnom postupku[1], koja intenzivno radi na uređenju hrvatskog izvanparničnog prava, mogla bi značiti skoro rješavanje problema nepostojanja odgovarajućih pravila izvanparnične procedure u Republici Hrvatskoj. Ipak, u odnosu na novo uređenje hrvatskog izvanparničnog prava u javnosti je još uvijek prisutna rezignacija, jer su radi otklanjanja toga pravnog deficita bile osnovane različite radne skupine, od kojih nijedna zadaću nije izvršila do kraja. Je li Zakon o izvanparničnom postupku uistinu potreban Republici Hrvatskoj i hoće li se time pravni sustav unaprijediti ili se, pak, svi zahtjevi za odlučivanje u tom postupku mogu rješavati prema pravilima parnične procedure, pravno-političko je pitanje, koje ovisi o različitim razvojnim, tradicijskim i drugim faktorima. Stoga je svrha ovoga članka pokušati dati odgovore na iznesene nedoumice, prezentirati osnovne probleme koji se u praksi postupanja sudova i stranaka u Republici Hrvatskoj pojavljuju, preispitati stajalište o nužnosti reforme izvanparničnog prava, upozoriti na tendenciju širenja izvanparnične jurisdikcije, prikazati neke komparativne uzore i njihova rješenja te odrediti polazišne osnove za Zakon o izvanparničnom postupku. Kako bi de lege ferenda trebao izgledati taj zakon te što bi sve možebitno trebao sadržavati, zasebno je pitanje, koje bi se trebalo rješavati prateći tradiciju sličnih zakona država s područja bivše Jugoslavije, nekih novijih germanskih uzora i, dakako, vlastitih opredjeljenja koja bi trebala biti odgovor na potrebe prakse.

Na pitanje postoji li potreba da se u Republici Hrvatskoj donese Zakon o izvanparničnom postupku, dakle pitanje je li reforma hrvatskog izvanparničnog prava nužna, trebalo bi potvrdno odgovoriti iz više razloga.[2] Prije svega, u normativnom smislu pozicija izvanparničnog prava poprilično je neuobičajena, jer se još uvijek primjenjuju pravila Zakona o izvanparničnom postupku Kraljevine Jugoslavije iz 1934.[3], kao i niz drugih zakona kojima je izvanparnična materija tek parcijalno uređena.[4] Osnovni problemi izvanparničnog postupovnog prava proizlaze iz nedostatnih i današnjem vremenu neodgovarajućih odredaba općeg dijela izvanparničnog prava,[5] s jedne strane i supsidijarne primjene pravila Zakona o parničnom postupku,[6][7] s druge strane. Iako je tzv. ZPP-izacija izvanparničnog prava u Republici Hrvatskoj[8] odigrala važnu ulogu u popunjavanju pravnih praznina, kojih je u tom postupovnom području pregršt, čak i anticipirala u pojedinim izvanparničnim rješenjima u odnosu na kasnije reforme austrijskog i njemačkog izvanparničnog prava,[9] ona je udaljila izvanparnično postupovno pravo od njegove biti i obilježja, znatno drukčijih od parničnog procesnog prava. Osim toga, poseban je problem opća pravna nesigurnost, koja je nastala zbog toga jer je sudska praksa preuzela ulogu korektiva neadekvatnih pravila ZVP-a, pritom često s različitim stajalištima. S obzirom na to da sudska praksa nije formalan izvor prava, već djeluje snagom svoje uvjerljivosti, s aspekta primjene pravila članka 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[10] postojeće je stanje u Republici Hrvatskoj i s toga aspekta neodrživo.[11]

Čini se da su u ovom kratkom osvrtu izneseni argumenti zašto je reforma izvanparničnog prava u Republici Hrvatskoj nužna. U skladu s tim, treba istaknuti da Republici Hrvatskoj treba moderan Zakon o izvanparničnom postupku, koji će strankama omogućiti sudjelovanje u izvanparničnom postupku, poštujući osnovne postulate pravičnog suđenja, a sudovima jasan zakonski okvir za postupanje. Supsidijarna primjena pravila ZPP-a poželjna je, ali samo kao dopunski izvor prava u svim slučajevima kada nije opravdano postojanje različitih rješenja između parnične i izvanparnične procedure. Preciznije uređenje zahtijevalo bi da sam Zakon o izvanparničnom postupku upućuje na primjenu odgovarajućih pravila parničnog postupka. 

Gotovo nevjerojatna raznovrsnost izvanparničnih postupaka[12] i tendencija proširenja izvanparnične jurisdikcije osnovna su obilježja pravnih sustava germanskog prava. Izvanparnična metoda pokazuje se kao osobito poželjan model u kojem će se odlučivati o građanskim pravima kada je riječ o većem broju stranaka za koje postoji velika vjerojatnost da će i dalje egzistirati u toj zajednici (obitelj, zajednica suvlasnika, trgovačka društva), kada treba urediti neki pravni odnos (tzv. regulacijska funkcija sudova) ili, pak, na manje formalan način pružiti odgovarajuću pravnu zaštitu. Možemo očekivati da će u Republici Hrvatskoj doći do proširenja izvanparnične jurisdikcije u obiteljskim stvarima[13] i u nekim drugim specifičnim područjima.[14]

Uobičajena predodžba o razgraničenju parnične i izvanparnične procedure je da su izvanparnični postupci neosporivi, za razliku od parničnih postupaka koji su sporni. Međutim, je li tome uvijek tako, i postoje li parnice u kojima između stranaka nema spora, te izvanparnični postupci koji su sporni? Prema postojećem ObZ-u, sporazumni razvod braka rješava se prema pravilima parničnog postupka (arg. ex čl. 280 st. 2. ObZ-a)[15], iako je neosporivo da između stranaka ne postoji spor. S druge, pak, strane, uređenje međa, primjerice, provodi se prema pravilima izvanparničnog postupka (arg. ex čl. 103. st. 1. ZV-a)[16], iako se stranke nalaze u pozicijama koje su poput parnice. Očigledno je da sama priroda građanskopravnog odnosa ne može biti odlučan kriterij razgraničenja između parničnog i izvanparničnog postupka te da će volja zakonodavca biti odlučna za prosuđivanje hoće li se o nekoj građanskopravnoj stvari odlučivati u parničnom ili izvanparničnom postupku. Stoga bi kao kriterij razgraničenja parnične i izvanparnične procedure trebalo prihvatiti legalni kriterij[17], možebitno korigiran kriterijem pravne prirode građanskopravne stvari. To bi značilo da je ključno je li zakonodavac propisao da će se o toj stvari rješavati prema pravilima parničnog ili izvanparničnog postupka, a u slučaju da nije propisao prema pravilima koje će se procedure o toj stvari rješavati, neće (kao što je do sada bio slučaj) parnična metoda biti presumirana[18], već bi se, u slučaju da je riječ o neosporivoj stvari, primjenjivala pravila izvanparnične metode pravne zaštite (kriterij pravne prirode spora). 

Zanimljivo je da su reforme izvanparničnog prava Austrije[19] i Njemačke[20] provedene upravo radi otklanjanja određenih problema koji su se pojavili u primjeni izvanparničnog prava. Prije svega, to se odnosi na zastarjele[21] i nedovoljne opće odredbe izvanparničnog prava,[22] teškoće u determiniranju pojma stranke ili sudionika, razlikovanje posebnih odredaba za oficiozne i dispozicijske izvanparnične postupke. Promjena pristupa prema izvanparničnom pravu kao „pastorku“ zakonodavca[23], potaknula je detaljniji pristup primjeni načela adekvatnih za izvanparničnu proceduru. Tu se prije svega misli na nešto drukčiji pristup prema primjeni istražnog načela u izvanparničnom postupku i nametanju određenih obveza strankama na suradnju (Mitwirkungspflicht). Otklonjene su i dvojbe koje su postojale u odnosu na primjenjivost pojedinih pravnih lijekova u izvanparničnom postupku. 

Stoga bi jedan od ciljeva koji se namjeravaju postići donošenjem Zakona o izvanparničnom postupku u Republici Hrvatskoj, trebao biti integriranje razvojnih tendencija austrijskog i njemačkog izvanparničnog sustava, ostvarenih nakon reforme izvanparničnog prava. U skladu s tim, nužno bi bilo znatno proširiti zakonski dio kojim se uređuju opće odredbe izvanparničnog postupka, koje bi se trebale primjenjivati u svim izvanparničnim postupcima, osim u onima u kojima je posebnim zakonom nešto drugo predviđeno. Time bi se postigla ujednačenost postupanja i pridonijelo pravnoj sigurnosti, s jedne strane, ali i dopustilo nužno odstupanje u nekim posebnim zakonskim pravilima da bi se zadovoljili kriteriji izvanparnične različitosti, s druge strane. 

Najznačajnije odredbe općeg dijela odnosile bi se na definiranje stranke u izvanparničnom postupku, jer bi bilo nužno da se prema tim osobama primjenjuju postulati pravičnog suđenja, koji bi obuhvaćali ostvarivanje načela saslušanja stranaka, dostavu odluka, mogućnost podnošenja pravnog lijeka. Stranka bi svakako morala imati mogućnost izjasniti se o činjeničnim navodima postupka koji bi se vodio. Osim toga, u skladu s općim modernim tendencijama, trebalo bi propisati primjenu istražnog načela (možebitno raspravnog u pojedinim dispozicijskim postupcima) te obvezati stranke na suradnju radi pronalaženja što bržeg i djelotvornijeg rješenja, u svim slučajevima u kojima bi brzina i djelotvornost odlučivanja mogla ovisiti o postupanju stranke. Primjena toga načela prouzročena je promjenom predodžbi o izvanparničnom postupku u kojem su stranke bile objekti[24] nad kojima se postupak provodio, u stranke kao aktivne sudionike postupka u kojem se radi o ostvarivanju njihovih interesa i prava. Izvanparnični postupak treba urediti u svim njegovim stadijima, propisati vrste odluka koje se u postupku donose, i pravne lijekove koji se u tim postupcima mogu koristiti. 

Problematično može biti pitanje uređenja posebnog zakonskog dijela. Naime, određene nedoumice mogle bi se pojaviti prilikom odlučivanja o tome koje bi sve posebne izvanparnične procedure trebalo integrirati u Zakon o izvanparničnom postupku. Pritom bismo mogli raspravljati o nekoliko opcija - klasična izvanparnična rješenja država bivše Jugoslavije nalagala bi da se u posebni dio integriraju: proglašenje nestale osobe za umrlu i utvrđivanje smrti, ostavinski, stambeni, stvarnopravni (uređenje međa, razvrgnuće suvlasništva, zajedničko vlasništvo), statusni (lišenje i vraćanje poslovne sposobnosti) postupci, amortizacija isprava i polog. Međutim, prema uzoru na neka komparativna rješenja, razmatra se i mogućnost integracije izvanparničnih postupaka u svezi s pravom društava, ali i nekih drugih postupaka - nužnog prolaza, dokazivanja stečene školske spreme i sl. Koja će od opcija prevladati, teško je reći, tako da taj posao treba prepustiti konačnoj odluci zakonodavca, o tome što je za Republiku Hrvatsku najprikladnije. 

Umjesto zaključka treba samo kratko rekapitulirati osnovne ideje ovoga teksta. Reforma hrvatskog izvanparničnog prava uistinu je nužna. Poštovanje postulata pravičnog suđenja prema članku 6. EK-a, ne vezuje se samo uz građanskopravne sporove, već i uz postupke u kojima se odlučuje o građanskim stvarima koje po svojoj pravnoj prirodi nisu sporne. Nedopustivo je da se stranke u građanskim postupcima, neovisno o tome o kakvoj je pravnoj prirodi spora riječ, pozivaju na različite interpretacije sudova, jer nemaju odgovarajućeg normativnog okvira za svoje postupanje. Iako ovaj članak možda tako djeluje, ne želimo dopustiti da nas normativni optimizam obuzme, ali i unatoč tome nadamo se da će Republika Hrvatska uskoro imati Zakon o izvanparničnom postupku. 

[1] Novu radnu skupinu za izradu Zakona o izvanparničnom postupku Ministarstvo pravosuđa osnovalo je 8. prosinca 2014. [2] Opširnije vidi Maganić, Aleksandra, Nužnost reforme hrvatskog izvanparničnog prava, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Vol. 27, br. 1, 2006., str. 465-497. [3] Zakon o sudskom vanparničnom postupku od 26. srpnja 1934. (Sl. nov., br. 175 - u nastavku teksta: ZVP 34).[4] Neki od važnijih zakona kojima se uređuje izvanparnično pravo jesu Zakon o nasljeđivanju (Nar. nov., br. 48/03, 163/03, 35/05 i 127/13 - u nastavku teksta: ZN), Obiteljski zakon (Nar. nov., br. 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11, 25/13 i 5/15 - u nastavku teksta: ObZ), Zakon o zaštiti osoba s duševnim smetnjama (Nar. nov., br. 76/14 - u nastavku teksta: ZZODS), Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14 - u nastavku teksta: ZV), Zakon o trgovačkim društvima (Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11, 152/11, 111/12 i 68/13 - u nastavku teksta: ZTD), Zakon o sudskom registru (Nar. nov., br. 1/95, 57/96, 45/99, 54/05, 40/07, 91/10, 90/11, 148/13 i 93/14 - u nastavku teksta: ZSR). [5] Osim što su zastarjele, odredbe općeg dijela ZVP-a 34 vrlo su oskudne i sadrže svega 21 paragraf.[6] Zakon o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07 - Odluka USRH, 123/08 - ispr., 57/11, 148/11 - proč. tekst i 25/13 - u nastavku teksta: ZPP). [7] Na supsidijarnu primjenu pravila parničnog procesnog prava ZVP 34 upućuje u par. 21 st. 1. [8] Izraz ZPP-izacija izvanparničnog procesnog prava upotrebljavamo u kontekstu učestale supsidijarne primjene pravila parničnog procesnog prava u izvanparničnom postupku, koje zbog takvog stanja zadržava brojne značajke parničnog procesnog prava. [9] Tako se već prema Zakonu o nasljeđivanju Jugoslavije (Sl. l. FNRJ, br. 20/55 - u nastavku teksta: ZN 55, i drugim propisima koji su u Hrvatskoj doneseni nakon toga, prihvatio naziv rješenje za odluke u izvanparničnom postupku i prije reformi austrijskog i njemačkog izvanparničnog procesnog prava. Opširnije vidi Maganić, Aleksandra, Opće institucije izvanparničnog procesnog prava (komparativna analiza hrvatskog, austrijskog i njemačkog izvanparničnog procesnog prava), doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 2008. [10] Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10 - u nastavku teksta: EK).[11] Austrijski zakonodavac u obrazloženju Zakona o izvanparničnom postupku (Bundesgesetz über das gerlichtliche Verfahren in Rechtsangelegenheiten außer Streitsachen - Außerstreitgesetz, BGBl I 2003/111 - u nastavku teksta: AußStrG 2003), istaknuo je da je jedna od zadaća zakona otklanjanje dualizma siromašne zakonske osnove i bogate sudske prakse, koja se pokazala kao moćno oružje u borbi za očuvanje osnovnih postupovnih načela. Zbog toga je najviši austrijski sud (Oberste Gerichtshof) odbio izvršiti ocjenu dokaza neposredno izvedenih u prvom stupnju, zbog toga jer nije provedena rasprava u povodu izjavljenog rekursa, iako tadašnji zakon nije propisivao raspravu u povodu rekursa i odgovor na rekurs. Langer, Hans, Außerstreitgesetz 2003, NWV, Wien, 2004., str. 12. [12] Velika raznovrsnost izvanparničnih postupaka omogućava njihovu podjelu primjenom različitih kriterija. Prema njemačkoj pravnoj teoriji, izvanparnični predmeti mogu se podijeliti na klasične izvanparnične predmete (skrbništvo, ostavinski i registarski predmeti), privatnopravne sporne stvari (zamjena suglasnosti jednog bračnog druga, uređenje međa, sporovi suvlasnika, otvaranje nužnog prolaza, sporovi etažnih vlasnika) i javnopravne sporne stvari (ispitivanje pravilnosti i zakonitosti rješenja odluka koje su donijela tijela pravosudne uprave), Habscheid, Walther J., Freiwillige Gerichtsbarkeit, C. H. Beck., München, 1983., str. 1-5. Nasuprot tome, austrijska pravna teorija razlikuje postupke pravne skrbi i privatnopravne sporne stvari, Dolinar, Hans, Österreichisches Außerstreitverfahrensrecht, Allgemeiner Teil, Springer, New York, 1982., str. 14-17. S obzirom na način pokretanja, svi bi se izvanparnični postupci mogli podijeliti na oficiozne (koji se pokreću ex officio) i dispozicijske (koji se pokreću prijedlogom stranke) te mješovite (koji se mogu pokrenuti i prijedlogom stranke i ex officio). S obzirom na broj stranaka koji sudjeluje u izvanparničnom postupku, oni mogu biti jednostranački, dvostranački ili višestranački. U hrvatskoj pravnoj teoriji izvanparnični postupci dijele se na statusne i imovinskopravne, Triva, Siniša; Dika, Mihajlo, Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 55-56. [13] Obiteljski zakon iz 2014. (Nar. nov., br. 75/14 i 83/14) značajno je proširio izvanparničnu jurisdikciju, pa je osim relativno opširnih općih odredaba za izvanparnične postupke (čl. 306.-320.), znatno bio povećan broj izvanparničnih postupaka s tek četiri prema ObZ-u (davanje dopuštenja za sklapanje braka, ostvarivanje roditeljske skrbi i osobnih odnosa s djetetom, određivanje mjera za zaštitu prava i dobrobiti djeteta, lišenje i vraćanje poslovne sposobnosti), na čak jedanaest (osim već navedenih postupaka, sporazumni razvod braka, odobravanje plana o zajedničkoj roditeljskoj skrbi, odobravanje sporazuma o uzdržavanju, pojednostavnjeni postupak uzdržavanja, zaštita obiteljskog doma, nadomještanje pristanka za posvojenje, donošenje rješenja o zdravlju štićenika). Iako su odredbe ObZ-a 14 Odlukom Ustavnog suda stavljene izvan snage (Nar. nov., br. 5/15), i dalje je sporno zašto se o sporazumnom razvodu braka odlučuje u parničnom postupku kada između stranaka nema spora. U ovom slučaju bilo bi riječ o postupku o kojem bi se, unatoč njegovoj neosporivoj pravnoj prirodi prosuđivalo u parničnom postupku. [14] Prema odredbama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (Nar. nov., br. 108/12, 144/12, 81/13 i 112/13 - u nastavku teksta: ZFPPN), u postupku zaključenja predstečajne nagodbe primjenjuju se pravila izvanparničnog postupka u postupku pred trgovačkim sudovima (čl. 66. st. 15.). Nasuprot tome, izvorni tekst ZFPPN-a iz 2012. (Nar. nov., br. 108/12) sve do Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (Nar. nov., br. 81/13), propisivao je da će se u postupku zaključenja predstečajne nagodbe primjenjivati pravila parničnog postupka u postupu pred trgovačkim sudovima (čl. 66. st. 12.). Time se zorno prikazuje da odluka o tome hoće li se o nekoj građanskopravnoj stvari rješavati prema pravilima parničnog ili izvanparničnog postupka, ovisi o pravno-političkoj odluci zakonodavca. Ipak, razlika koje rješavanje u parničnoj ili izvanparničnoj proceduri može u Republici Hrvatskoj imati, gotovo beznačajna je zbog toga jer posebna pravila izvanparnične procedure za postupanje pred trgovačkim sudovima u normativnom smislu ne postoje. Tako će se, u pravilu, supsidijarno primjenjivati pravila parnične procedure. [15] Ako oba bračna druga zahtijevaju razvod braka, parnični postupak pokreće se sporazumnim zahtjevom za razvod braka (čl. 280. st. 1. ObZ-a).[16] Ako su međašni znakovi između dviju nekretnina zbog bilo kakvih okolnosti toliko oštećeni da bi se moglo dogoditi da se međe neće moći raspoznati, ili ako se međe više ne raspoznaju, ili su sporne, onda svaki od susjeda ima pravo zahtijevati da sud u izvanparničnom postupku (postupku uređenja međa) obnovi ili ispravi među (čl. 103. st. 1. ZV-a). [17]Triva/Dika, op. cit. (bilj. 12), str. 53.[18] Presumiranost parnične metode prema nekim autorima proizlazila bi iz teksta ZPP-a. Tako prema čl. 1. ZPP-a, sud raspravlja i odlučuje u sporovima o osnovnim pravima i obvezama čovjeka i građanina, o osobnim i obiteljskim odnosima građana te u radnim, trgovačkim, imovinskim i drugim građanskopravnim sporovima, ako zakonom nije za neke od tih sporova određeno da u njima sud rješava po pravilima kojega drugog postupka. Cf. Ibid, str. 3.[19] U Austriji je reforma izvanparničnog prava provedena donošenjem Zakona o izvanparničnom postupku - AußStrG-a 13. studenoga 2003. Zakon je 1. siječnja 2005. stupio na snagu. [20] Njemačka je 17. prosinca 2008. donijela Zakon u postupku u obiteljskim i izvanparničnim stvarima (Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, BGBl I S 2586, 2587 - u nastavku teksta: FamFG). Zakon je 1. rujna 2009. stupio na snagu. [21] U Austriji je prije reforme izvanparničnog prava na snazi bio Zakon o izvanparničnom postupku (Gesetz über das gerichtliche Verfahren in Rechtsangelegenheiten außer Streitsachen, RGBl 1854/208 - u nastavku teksta: AußStrG 1854), koji je donesen 1854. godine. U Njemačkoj se primjenjivao Zakon o izvanparničnom postupku (Gesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, RGBl I 771 - u nastavku teksta: FGG), koji je donesen 1898. godine. [22] AußStrG imao je svega 19 paragrafa, a FGG 34 paragrafa koji su uređivali opće odredbe zajedničke svim izvanparničnim postupcima. [23] Njem. Stiefkind des Gesetzgebers, Rechberger, Walter H., Außerstreitgesetz, Kommentar, Verlag Österreich, Wien, 2013., Einleitung, XXXV.[24] Ideja o strankama kao objektima izvanparničnog postupka proizlazi iz karaktera pravne skrbi, koji je u tim postupcima u početnim razvojnim stadijima bio naglašen. Međutim, izvanparničnoj jurisdikciji ne pripadaju samo postupci u kojima država pokazuje pravnu skrb prema imovini građana (ostavina) ili skrbi o njima (postupak lišenja poslovne sposobnosti) ili njihovim pravima, pokušavajući pritom primijeniti ono što bi bilo u njihovu najboljem interesu ili dobrobiti (dopuštenje za zaključenje braka ili mjere za zaštitu dobrobiti djeteta), već se u izvanparničnom postupku odlučuje i o pravima osoba kojima nije nužna pravna skrb, nego uređenje njihovih međusobnih odnosa (odnosi suvlasnika ili etažnih vlasnika, uređenje susjedskih odnosa, nužni prolaz i sl.).