1. UVOD
Pomorsko dobro čini jednu trećinu državnog teritorija Republike Hrvatske te je osim šuma i voda, njezino najveće prirodno bogatstvo s kojim treba upravljati na održiv način. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama donesen je prije dvadesetak godina (2003.)¹, te je, po duljini primjene, jedan od „najstarijih“ posebnih propisa (lex specialis) u hrvatskoj legislativi. Međutim, u njegovoj dugogodišnjoj provedbi utvrđeno je da je potrebno velik broj pitanja drukčije regulirati kako bi se modernizirao pristup upravljanju pomorskim dobrom i morskim lukama.

2. PREDMET NOVOG ZAKONA O POMORSKOM DOBRU I MORSKIM LUKAMA
Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama sadržava ukupno 235 članaka.² Njime se uređuje pojam i pravni status pomorskog dobra, zaštita pomorskog dobra, određivanje njegovih granica, evidencija i upis pomorskog dobra u katastru i zemljišnoj knjizi, imovinskopravna pitanja, upravljanje, upotreba pomorskog dobra, koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, morske plaže, sidrišta i privezišta, pojam i razvrstaj morskih luka, lučko područje, lučke djelatnosti, luke otvorene za javni promet i osnivanje lučkih uprava, luke posebne namjene te nadzor nad provedbom propisa iz tematike pomorskog dobra.

Novi ZPDML slijedi pravnu tradiciju pomorskog dobra kao općeg dobra, koja je prvi put u hrvatski pravni sustav uvedena još davne 1939. godine putem Uredbe sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru.³ Velika je šteta što hrvatski zakonodavac još prije tridesetak godina nije prepoznao vrijednosti ove Uredbe te na njezinim dobrim rješenjima gradio suvremen model upravljanja pomorskim dobrom.⁴

U ovom radu detaljnije obrađujemo četiri teme iz Novog ZPDML-a: 1.) morske plaže, 2.) koncesija na zahtjev, 3.) Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama te 4.) osnivanje posebne ustanove za upravljanje pomorskim dobrom.

3. MORSKE PLAŽE
U Konačnom prijedlogu zakona o pomorskom dobru i morskim lukama⁵, u odnosu na Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama⁶, pitanje morskih plaža je velikim dijelom drukčije uređeno.⁷ Izmjene i dopune tiču se: a) podjele morskih plaža, b) dohranjivanja morske plaže, c) prirodne morske plaže, d) uređene morske plaže, e) morske plaže posebne namjene te f) načela zadovoljenja javnog interesa. U Konačnom je prijedlogu u cijelosti izbrisan čl. 84. Prijedloga o morskim plažama ispred hotela, kampa i turističkog naselja, a novost su odredbe o dohranjivanju morske plaže.

Prema Novom ZPDML-u, morske plaže dijele se u dvije temeljne skupine, na: 1. javne morske plaže i 2. morske plaže posebne namjene. Javne morske plaže su: 1. prirodne morske plaže i 2. uređene morske plaže.

Morskom plažom upravlja: 1) jedinica lokalne samouprave (gradovi i općine) u skladu s planom upravljanja pomorskim dobrom, ili 2) javna ustanova za zaštićene dijelove prirode u skladu s planom upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode ili 3) koncesionar u skladu s odlukom i ugovorom o koncesiji.⁸ Jedinica lokalne samouprave, javna ustanova za zaštićene dijelove prirode i koncesionar dužni su plažu štititi i održavati te osigurati zadovoljenje javnog interesa za korištenje. Morske plaže moraju biti dostupne svima pod istim uvjetima te se ne smije isključiti iz opće upotrebe. Osoba koja upravlja javnom morskom plažom ne smije plažu ograditi niti na drugi način ograničiti pristup plaži, a ne smije niti naplaćivati ulaz na plažu (čl. 76.).

Dohranjivanje morske plaže može se samo prirodnim šljunkom i/ili pijeskom (čl. 77.).

Nadalje, prirodna morska plaža jest plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja, infrastrukturno neopremljena, potpuno očuvanih prirodnih obilježja čiji kopneni dio obuhvaća prostor prirodnog materijala (kamena, pijeska, šljunka, njihove kombinacije i sl.). Na prirodnoj plaži građenje građevina nije dopušteno, već isključivo izvođenje zahvata u prostoru koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem te u skladu s čl. 14. Zakona. Prirodna morska plaža ne smije se ograditi niti se na drugi način smije ograničiti pristup prirodnoj morskoj plaži, a ne smije se naplaćivati ulaz na prirodnu morsku plažu. Prirodna morska plaža ne smije se isključiti iz opće upotrebe.

Na prirodnim morskim plažama nije moguće dati koncesiju ako je prirodna morska plaža izvan građevinskog područja (čl. 78.).

Znači li to da se može dati koncesija ako je prirodna morska plaža unutar građevinskog područja?⁹

Uređena morska plaža jest morska plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja i koja je pristupačna svima pod jednakim uvjetima, uključivo i osobama smanjene pokretljivosti, uređenog i izmijenjenog prirodnog obilježja te infrastrukturno i sadržajno uređenog kopnenog prostora neposredno povezanog s morem. Jedinica lokalne samouprave ili koncesionar dužan je na morsku plažu označiti i zaštiti s morske strane te na vidljivim mjestima istaknuti informativnu ploču s podacima o kakvoći mora za kupanje, podatkom je li dopušten pristup kućnim ljubimcima, morskom i kopnenom dijelu plaže i informacijama o mogućim izvanrednim događajima na morskoj plaži, a u skladu s važećim provedbenim propisima tijela državne uprave nadležnog za zaštitu okoliša i prirode. Uređena morska plaža ne smije se ograditi niti se na drugi način smije ograničiti pristup uređenoj morskoj plaži, a ne smije se naplaćivati ulaz na uređenu morsku plažu. Uređena morska plaža se, kao i prirodna morska plaža, ne smije isključiti iz opće upotrebe (čl. 79.).

Plaža posebne namjene je morska plaža koja udovoljava zahtjevima posebnih grupa korisnika. Plaže posebne namjene su naturističke plaže i plaže za liječenje i rehabilitaciju (čl. 80.).

Što se tiče načela zadovoljavanja javnog interesa, davatelj koncesije za gospodarsko korištenje javne plaže (Vlada Republike Hrvatske ili županijske skupštine) dužan je prilikom odlučivanja o površini plaže na kojoj koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti osigurati i štititi javni interes korištenja plaže.

Tako se koncesija za javnu plažu u naselju mora davati tako da cijela plaža bude dostupna svima na korištenje, a na najviše 40 % kopnenog i 20 % morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, dok se koncesija za javnu plaže izvan naselja mora davati tako da na najviše 60 % kopnenog i 40 % morskog dijela plaže koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana (čl. 81.).¹⁰

U Novom ZPDML-u, kao i u Konačnom prijedlogu, te u Prijedlogu, nisu navedeni mjerljivi kriteriji prema kojima je izračunat postotak dijela plaže na kojoj se može obavljati gospodarska djelatnost.¹¹ Usto, nije izrijekom propisano da koncesionar mora plaćati koncesijsku naknadu za cijeli prostor pod koncesijom, bez obzira na to što mora trpjeti velika ograničenja u gospodarenju isključivo dijela morske plaže.

4. KONCESIJA NA ZAHTJEV
Zakon o koncesijama kao krovni zakon (lex generalis)¹² sadržava vrlo jasnu i kratku definiciju koncesije: koncesija je pravo koje se stječe ugovorom (čl. 3. st. 2.).

Institut koncesije na zahtjev i razlozi njezina davanja propisani su u čl. 39. Zakona o koncesijama, koji je, kako tvrde u Ministarstvu financija Republike Hrvatske, u potpunosti usklađen s europskom pravnom stečevinom.¹³ Koncesija na zahtjev daje se u strogo ograničenim slučajevima jer predstavlja iznimku od pravila o javnim natječajima.¹⁴

Pravilo je, naime, da davatelj koncesije određuje rok na koji se daje koncesija tako da taj rok ne ograničava tržišno natjecanje više nego što je nužno kako bi se osigurala amortizacija stvarne vrijednosti ulaganja koncesionara i razuman povrat uloženog kapitala, istodobno uzimajući u obzir troškove i rizike koje koncesionar preuzima za vrijeme trajanja koncesije (čl. 17. st. 2. Zakona o koncesijama).

Prema čl. 63. Novog ZPDML-a, davanje koncesije na zahtjev predviđeno je:

1. za gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra ako je ono potrebno za provedbu već ishođene koncesije prema posebnom propisu (solane, iskorištavanje mineralnih i rudnih bogatstava i sl.)

2. za obavljanje gospodarske aktivnosti, na javnoj uređenoj morskoj plaži koja se ne smije ograditi, ne smije se naplaćivati ulaz niti može isključiti iz opće upotrebe, koju obavlja hotel, kamp ili turističko naselje minimalne kategorizacije četiri zvjezdice ili više, a koji su izgrađeni izvan pomorskog dobra i s kojim je uređena morska plaža infrastrukturno povezana te gdje je izvršeno ulaganje u infrastrukturu od hotela, kampa ili turističkog naselja s kojim je u neposrednoj vezi

3. za privremeno pontonsko privezište koje je infrastrukturno povezano sa samo jednim ugostiteljskim objektom do kojeg pristup nije moguć na drugi način osim morskim putem ili cestovnim putem nije moguća opskrba objekta niti pristup gostiju

4. za industrijsku luku, koja je infrastrukturno povezana sa samo jednim postrojenjem

5. za ribarsku luku, koja je infrastrukturno povezana sa samo jednim postrojenjem

6. za tradicijsko brodogradilište

7. za sportsku luku u sustavu vrhunskog sporta.

Uzmimo za primjer koncesiju na zahtjev za sportsku luku u sustavu vrhunskog sporta. Sukladno čl. 142. Novog ZPDML-a, sportska luka je luka posebne namjene, a namijenjena je pristajanju, čuvanju i održavanju brodica, upisanih u hrvatski Upisnik brodova s namjenom za osobne potrebe, u vlasništvu članova i koncesionara sportske luke. Koncesija za sportsku luku daje se pravnim osobama u sustavu sporta, neovisno o njihovu organizacijskom obliku (neprofitne organizacije ili trgovačka društva, op. a.), koji se bave sportovima na ili u moru i koji imaju aktivne natjecatelje u najmanje tri uzrasne kategorije. Koncesionar koji je dobio koncesiju za sportsku luku ovlašten je na kopnenom dijelu luke pružati usluge održavanja brodica, ugostiteljske usluge, uslugu dizanja i spuštanja brodica, uslugu smještaja sportaša, uslugu prodaje opreme za plovila i sportska natjecanja te drugo u funkciji razvoja sporta i u skladu s prostornim planom. Koncesionar koji je dobio koncesiju za sportsku luku dužan je ostvareni prihod namjenski koristiti za razvoj sporta te održavanje i unaprjeđenje lučke suprastrukture i infrastrukture, bez ostvarivanja dobiti.

Budući da su tjelesna kultura i sport ustavne kategorije te da su sportske djelatnosti od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku (čl. 2. st. 1. Zakona o sportu)¹⁵, legitimno je pitanje trebaju li koncesionari sportske luke uopće plaćati koncesijsku naknadu, ili barem ne plaćati stalni dio koncesijske naknade. Naime, Republika Hrvatska javno je proklamirala da je vrhunski sport njezin javni interes kroz koji se najbolje promiču nacionalni i državni interesi te ga, kroz izvrsnost, posebno potiče i pomaže.¹⁶

Koncesija na zahtjev za privremeno pontonsko privezište unutar zaštićenog dijela parka prirode i značajnog krajobraza može se dati uz prethodno mišljenje ministarstva nadležnog za poslove zaštite prirode, dok se koncesija na zahtjev na javnoj uređenoj morskoj plaži i za privremeno pontonsko privezište može dati na rok od najdulje pet (5) godina.

U Zakonu o koncesijama nije određen rok na koji se daje koncesija na zahtjev, već rok određuje gospodarski subjekt u svom zahtjevu za dobivanje koncesije na zahtjev, dok davatelj koncesije donosi odluku kojom rješava o zahtjevu za dobivanje koncesije. Stoga, za pretpostaviti je da je rok od najdulje pet godina primjereno razdoblje potrebno za amortizaciju stvarne vrijednosti ulaganja koncesionara i razuman povrat uloženog kapitala.¹⁷

Nadalje, u čl. 64. Novog ZPDML-a propisan je postupak predaje zahtjeva za ishođenje koncesije na zahtjev. Propisano je kome se zahtjev podnosi, propisano je i što mora biti priloženo tom zahtjevu. Naknada za koncesiju i rok na koji se koncesija na zahtjev daje odredit će se Studijom opravdanosti davanja koncesije.

Visina naknade za koncesiju na zahtjev za javnu uređenu morsku plažu ne može biti niža od dvostruke naknade postignute na natječaju za takav ili sličan predmet koncesije u razdoblju od pet godina od dana podnošenja zahtjeva.

Zašto u Novom ZPDML-u jasno ne piše da je koncesionar javne morske plaže dužan plaćati koncesijsku naknadu za cijeli prostor pod koncesijom te je dužan trpjeti slobodan ulaz i neograničeno kretanje posjetitelja plaže? Na taj način izbjegle bi se sve nejasnoće u tumačenju njegova čl. 63. i 64.

5. NACIONALNI PLAN UPRAVLJANJA I GOSPODARENJA POMORSKIM DOBROM I MORSKIM LUKAMA
Važećim Zakonom o koncesijama (čl. 8. st. 4.) propisano je da koncesija za izgradnju i upravljanje autocestama, izgradnju i upravljanje željezničkim prugama, prijenos i distribuciju električne energije, izgradnju i upravljanje infrastrukturom za prijenos nafte naftovodima, izgradnju i upravljanje transportnim sustavom plina, strateški su interes Republike Hrvatske. Međutim, izgradnja i upravljanje pomorskim dobrom nisu strateški interes Hrvatske. Potencijalni strateški projekt u smislu Zakona o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske¹⁸ jest projekt koji se, pod određenim uvjetima, može realizirati na pomorskom dobru.

Prema čl. 35. Novog ZPDML-a, Vlada Republike Hrvatske mora donijeti Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama. To je zapravo strategija razvoja pomorskog dobra u cilju osiguravanja opće upotrebe pomorskog dobra, reda na pomorskom dobru, održivog gospodarskog korištenja, posebne upotrebe i zaštite pomorskog dobra i lučkog sustava. Najveća vrijednost ovog dokumenta sastoji se u tome što se s njim moraju uskladiti svi planovi upravljanja pomorskim dobrom županija, gradova i općina.

6. OSNIVANJE POSEBNE USTANOVE ZA UPRAVLJANJE POMORSKIM DOBROM
U literaturi o pomorskom dobru Republike Hrvatske (Snježana Frković, Julia Vladušić, Kristina Saganić i dr.) iznosile su se ideje o potrebi i razlozima osnivanja ustanove za upravljanje pomorskim dobrom, koja bi se, kao središnje neovisno tijelo sustavno bavila tom tematikom. Pritom su se spomenute autorice pozivale na Uredbu iz 1939. i njezina dobra rješenja. U svezi s tim treba citirati § 2. Uredbe, koji glasi: „Pomorskim javnim dobrom raspolaže, upravlja i nad njime vrši nadzor Direkcija pomorskog saobraćaja u Splitu kao prvostupanjska vlast, Ministarstvo prometa – Pomorsko odjeljenje kao drugostupanjska vlast. Po potrebi ovaj se nadzor i uprava vrši sporazumno sa drugim državnim ili samoupravnim vlastima, za one službene dužnosti, koje su im povjerene. Lučke kapetanije I. i II. reda, Lučka zastupništva, Pomorsko-građevinske sekcije i Pomorsko-građevinska zastupništva, izvršni su organi Direkcije pomorskog saobraćaja u granicama svoje stvarne i mjesne nadležnosti, za sve poslove administrativne odnosno tehničke naravi u vezi sa pomorskim javnim dobrom. Pomorsko javno dobro upisuje se u spisak I javnih dobara. U slučaju dvojbe, Direkcija pomorskog saobraćaja odlučuje što je pomorsko javno dobro i određuje mu granice. Protiv takve odluke zainteresirana stranka ima pravo žalbe na Ministarstvo prometa. Tko drži da je povrijeđen u svojim privatnim pravima, može tražiti zaštitu redovnim sudskim putem“.¹⁹

Upravo u svrhu integralnog upravljanja pomorskim dobrom osnovat će se posebna ustanova za upravljanje pomorskim dobrom (čl. 9. st. 5. Novog ZPDML-a).

Smatramo da bi sjedište te javne ustanove trebalo biti u Splitu jer je u njemu djelovala Direkcija pomorskog saobraćaja (1925. - 1941.) i Uprava pomorstva (1946. - 1949.).

7. ZAKLJUČAK
Pojam javni interes nesumnjivo znači da je u našoj pravnoj stvarnosti svaki interes države proglašen javnim interesom ako tako odluči Hrvatski sabor.

Javni interes uključen u Prijedlogu (29. prosinca 2022. godine), i to u dijelu morskih plaža nije bio uspješno unaprijeđen jer je, prema mišljenju oporbe u Hrvatskom saboru očigledno riječ bila o realizaciji pojedinačnih interesa kroz nejasnu zakonsku terminologiju i zakonske iznimke koje se mogu arbitrarno primjenjivati. Upravo iz tih razloga u Novom ZPDML-u, ne postoje odredbe o morskoj plaži ispred hotela, kampa i turističkog naselja. S druge strane, za obavljanje gospodarske aktivnosti na javnoj uređenoj morskoj plaži, koju obavljaju hoteli, kampovi ili turistička naselja, a koji su izgrađeni izvan pomorskog dobra i s kojim je uređena morska plaža infrastrukturno povezana, poduzetnici mogu zatražiti koncesiju na zahtjev. To je kompenzacijska mjera, zapravo kompromis koji će gospodarske subjekte dodatno opteretiti jer visina naknade za koncesiju na zahtjev, a koja je određena u studiji o opravdanosti davanja koncesije, ne može biti niža od dvostruke naknade postignute na javnom natječaju.

Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom te osnivanje posebne javne ustanove za upravljanje pomorskim dobrom, dobra su zakonska rješenja koja je trebalo donijeti još prije tridesetak godina.

* Znanstveni suradnik u polju prava.
1 Nar. nov., br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 - Odluka USRH, 56/16 i 98/19 – u nastavku teksta: ZPDML.
2 Nar. nov., br. 83/23, u nastavku teksta: Novi ZPDML.
3 Službene novine Kraljevine Jugoslavije, br. 104-XXXIII od 10. svibnja 1939. – u nastavku teksta: Uredba.
4 Nejasno je zašto se autori Konačnog prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, i to u dijelu koji se odnosi na obrazloženje odredbi predloženog zakona, pozivaju na veliku važnost Uredbe, a da pritom ne navode njezin puni naziv, nego koriste skraćenicu “Uredba sa zakonskom snagom”.
5 U nastavku teksta: Konačni prijedlog.
6 U nastavku teksta: Prijedlog.
7 Vlada Republike Hrvatske podnijela je Prijedlog predsjedniku Hrvatskog sabora, aktom od 29. prosinca 2022. godine, dok je Konačni prijedlog podnijela aktom od 6. srpnja 2023. godine.
8 U Prijedlogu se nije nalazila odredba da morskom plažom može upravljati javna ustanova za zaštićene dijelove prirode u skladu s planom upravljanja pomorskim dobrom unutar zaštićenog dijela prirode.
9 U čl. 71. Novog ZPDML-a nalaze se odredbe o tome tko, na temelju kojeg pravnog akta i do kada daje dozvolu (koncesijsko odobrenje) na pomorskom dobru za obavljanje točno određenih djelatnosti na njemu.
10 U tom je kontekstu, od iznimne važnosti rad povjerenstava za praćenje izvršenja odluka i ugovora o koncesijama na pomorskom dobru koje daju Vlada Republike Hrvatske i županijske skupštine.
11 Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja mora se davati tako da najviše 70 % kopnenog i 50 % morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni. Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni unutar izgrađenog naselja mora se davati tako da najviše 50 % kopnenog i 30 % morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni (čl. 86. st. 2. i 3. Prijedloga).
12 Nar. nov., br. 69/17 i 107/20.
13 Ministarstvo financija Republike Hrvatske. Dostupno na: https://mfin.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/koncesije-dp/koncesije-jpp/%C4%8Cesto%20postavljena%20pitanja.pdf.
14 Čl. 6. Zakona o koncesijama obvezuje davatelja koncesije na poštovanje temeljnih načela iz Ustava Republike Hrvatske te Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
15 Nar. nov., br. 141/22.
16 Sportske luke kao luke posebne namjene ne treba miješati sa sportskim dijelom luke u lukama otvorenim za javni promet. S tim u vezi bitno je istaknuti kako se u lukama otvorenim za javni promet, ako za to postoji potreba može odrediti sportski dio luke namijenjen za vez, dizanje i spuštanje brodica te ostalih plovila za sportska natjecanja, a koja su u vlasništvu sportskih udruga i članova sportske udruge te korištenje suprastrukture za pohranjivane tih plovila i opreme za sport (čl. 132. Novog ZPDML-a).
17 Usp. čl. 17. Zakona o koncesijama.
18 Nar. nov., br. 29/18 i 114/18.
19 A. Vuković, Teritorijalna i stvarna nadležnost Direkcije pomorskog saobraćaja u Splitu, PPP god. 61 (2022), 176, str. 559–583.