1. Uvodne napomene
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u nastavku teksta: novi Zakon) objavljen je u Narodnim novinama, broj 144 od 21. prosinca 2012. i stupio je na  snagu 29. prosinca 2012.

Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj uređen je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09 i 150/11 – u nastavku teksta: Zakon).

Tim Zakonom uređene su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, njihov djelokrug i ustrojstvo, način rada njihovih tijela, nadzor nad njihovim aktima i radom. Zakonom su utvrđene ovlasti i nadležnosti tijela lokalnih jedinica, njihovi međusobni odnosi i odgovornosti na temelju odredaba Ustava Republike Hrvatske1. Uvođenjem sustava neposrednog izbora izvršnog tijela Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2007. uspostavljena je ravnoteža između predstavničkog tijela i nositelja izvršnih ovlasti, čime je zapravo osigurana i stabilnost njihova međusobnog funkcioniranja. 

Utvrđujući svoju strategiju djelovanja Vlada Republike Hrvatske, između ostalog, kao jedan od strateških ciljeva utvrdila je reformu sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave. 

Radi toga je bilo potrebno urediti pojedina pitanja kojima se osigurava jača politička stabilnost u odnosima između predstavničkog i izvršnog tijela, veća učinkovitost u obavljanju poslova tih dvaju tijela i jasnije utvrđivanje njihovih prava, obveza i odgovornosti.

Pojedine odredbe važećeg Zakona, koje su bile nedorečene i manjkave, bilo je potrebno detaljnije regulirati, osobito u dijelu opoziva općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, nadzora nad radom i općim aktima predstavničkih tijela te uvođenjem nadzora nad pojedinačnim neupravnim aktima.

Također, važeći Zakon nije bio usklađen sa Zakonom o općem upravnom postupku2 i Zakonom o upravnim sporovima3 te je bilo nužno obaviti potrebna usklađenja.

2. Cilj novog Zakona
U dosadašnjem uređenju sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave postojeća su se zakonska rješenja na određeni način pokazala kao zapreka za bolje i učinkovitije funkcioniranje tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i boljeg obavljanja usluga prema građanima Republike Hrvatske. 

Stoga se ukazala potreba za drukčijim uređenjem iz kojeg će proizaći utvrđivanje jače međuovisnosti predstavničkog i izvršnog tijela te s tim u vezi i drukčije propisivanje razloga za raspuštanje predstavničkog tijela, kao i uvođenje instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, a sve radi boljeg osiguravanja ostvarivanja prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrđenog Ustavom Republike Hrvatske.

Najznačajnije promjene učinjene ovim Zakonom odnose se na obnašanje dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika i župana u slučaju prijevremenog prestanka njihove dužnosti, uvođenje instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, uvođenje nadzora nad pojedinačnim neupravnim aktima te detaljnije propisivanje nadzora nad radom predstavničkog tijela i općim aktima i nekim drugim pitanjima redoslijedom izloženim u tekstu.

3. Odobrenje grba i zastave
U postupku izdavanja odobrenja grba i zastave jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave dosadašnjim Zakonom nije bilo propisano kojim aktom središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu odlučuje. Stoga je novim Zakonom propisano da središnje tijelo državne uprave, nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, donosirješenje kojim se odobrava grb i zastava jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave te da protiv rješenja kojim se odlučuje o odobrenju grba i zastave jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom. Time je, ujedno, osigurana i pravna zaštita protiv akta nadležnog središnjeg tijela državne uprave kojim se rješava o pravu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. 

4. Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju
U dijelu neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju, odredba dosadašnjeg Zakona o raspisivanju referenduma bila je nedovoljno definirana i u primjeni je izazivala brojne dvojbe.

Stoga se novim Zakonom detaljnije razrađuju slučajevi raspisivanja lokalnog referenduma, razlikovanje predlagatelja ovlaštenih za predlaganje raspisivanja referenduma te utvrđivanje obveznosti raspisivanja referenduma u slučaju kad to predloži 20% od ukupnog broja birača u jedinici. 

Jasno je regulirano da se u slučajevima kada raspisivanje referenduma predloži najmanje trećina članova predstavničkog tijela, općinski načelnik, gradonačelnik ili župan te većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili kotarevana području općine, grada i Grada Zagreba, predstavničko tijelo dužno izjasniti o podnesenom prijedlogu te ako prijedlog prihvati, donijeti odluku o raspisivanju referenduma u roku 30 dana od zaprimanja prijedloga.4 

Istovremeno, propisivanjem nadležnosti središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zautvrđivanje ispravnosti prijedloga za raspisivanje referenduma podnesenog od 20% ukupnog broja birača u jedinici, odnosno utvrđivanje je li prijedlog podnesen od potrebnog broja birača te je li referendumsko pitanje sukladno zakonu, popunjava se dosadašnja praznina proizašla iz činjenice da Ustavni sud nije nadležan za nadzor ustavnosti i zakonitosti lokalnog referenduma. Stoga je bilo potrebno utvrditi nadležno tijelo za utvrđivanje dopustivosti referendumskog pitanja, kao i formalne ispravnosti podnesenog prijedloga te je najispravnije rješenje da to bude središnje tijelo državne uprave koje je nadležno za  lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu u cjelini.

Propisano je i da pri utvrđivanju ispravnosti prijedloga birača zaraspisivanje referenduma, središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu donosi odluku o njemu, protiv koje je osigurana pravna zaštita mogućnošću pokretanja upravnog spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u slučaju kad nadležno tijelo utvrdi da prijedlog nije ispravan. Međutim, ako se utvrdi da je prijedlog ispravan, predstavničko tijelo će raspisati referendum, odnosno dužno ga je raspisati, pod prijetnjom raspuštanja. Time je, za razliku od dosadašnjeg rješenja, jasno propisano da je predstavničko tijelo dužno poštovati volju birača u slučaju kad oni podnesu zakonit prijedlog za raspisivanje referenduma, bez mogućnosti ignoriranja takvog prijedloga.

Ujedno se propisuje i mogućnost raspisivanjasavjetodavnog referenduma o pitanjima iz samoupravnog djelokruga predstavničkog tijela.

Jasnim propisivanjem neobvezatnosti mišljenja dobivenog od mjesnih zborova građana za općinsko, odnosno gradsko vijeće otklanja se ,također, dvojba oko tog pitanja, a iz činjenice da se zborovi građana sazivaju za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stambeni blok i sl.). Isto rješenje sadržano je i u važećem Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave5, kojim je propisano da je odluka donesena na zboru građana obvezatna za mjesni odbor, odnosno odbor gradske četvrti, ali ne obvezuje predstavničko tijelo grada ili općine.

5. Broj članova predstavničkog tijela
Broj članova predstavničkog tijela dosadašnjim je Zakonom bio propisan u rasponima, ovisno o broju stanovnika jedinice, uz razlikovanje šest kategorija prema veličini, odnosno vrsti jedinica, s tim da je svaka jedinica svojim statutom određivala točan broj članova predstavničkog tijela. Novim se Zakonom propisujetočan broj članova predstavničkog tijela, uz detaljniju razradu skale po kojoj su jedinice razvrstane prema broju stanovnika.6Takvo uređenje omogućit će ujednačenost broja članova predstavničkih tijela u jedinicama približno iste veličine, a istovremeno će broj članova predstavničkih tijela biti poznat u svakom trenutku, bez potrebe uvida u statut svake pojedine jedinice.

5.1. Prava članova predstavničkih tijela
Novim je Zakonom propisano da član predstavničkog tijela ima pravo na naknadu u skladu s odlukom predstavničkog tijela, a ne, kao do sada, pravo na naknadu troškova, što je izazivalo nejasnoće i neujednačenost u lokalnoj regulativi. 

Također je (v. čl. 5. Zakona) propisano da član predstavničkog tijela ne može biti kazneno gonjen niti odgovoran na bilo koji drugi način, zbog glasovanja, izjava ili iznesenih mišljenja i stavova na sjednicama predstavničkog tijela. Do sada je odredba o »imunitetu« članova predstavničkog tijela bila sadržana u izbornom zakonu te je bilo propisano da član ne može biti pozvan na kaznenu i prekršajnu odgovornost za izgovorene riječi, niti za glasovanje u radu predstavničkog tijela. Novim uređenjem proširen je opseg zaštite prava članova predstavničkog tijela i to u okviru sustavnog propisa kojim je utvrđeno i da članovi predstavničkog tijela nemaju obvezujući mandat i nisu opozivi.

Propisano je i pravo članova predstavničkog tijela na uvid u registar birača za vrijeme dok obavljaju dužnost.

5.2. Izbor potpredsjednika predstavničkog tijela
Unošenjem instruktivne odredbe u novi Zakon, slijedom koje se potpredsjednici predstavničkog tijela, ako su dva, u pravilu, biraju takoda se jedan bira iz reda predstavničke većine, a drugi iz reda predstavničke manjine, i to na njihov prijedlog, otvara se mogućnost sudjelovanja oporbe u podjeli dužnosti na lokalnoj razini.

5.3. Sazivanje sjednica predstavničkog tijela na zahtjev najamnje jedne trećine članova
Sazivanje sjednica predstavničkog tijela na zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela na način kako je bilo propisano do sada, u praksi je često izazivalo dvojbe zbog nedovoljno naznačenog načina postupanja u toj situaciji.

Stoga se novim Zakonom detaljnije propisuju ovlasti predsjednika predstavničkog tijela, općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana te čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu za sazivanje sjednice na zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela. Rok u kojem će sjednicu sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan (ako je ne sazove predsjednik predstavničkog tijela) skraćen je s petnaest na osam dana. Propisan je i rok od 15 danau kojem se tako sazvana sjednica (na traženje najmanje trećine vijećnika) mora i održati, koji rok do sada uopće nije bio propisan te se često događalo da sjednica bude sazvana u zakonom propisanim rokovima, ali za neko buduće vrijeme, s velikim vremenskim odmakom.

Ujedno je propisano i da će se sjednica, ako ne bude sazvana na propisani način, smatrati nezakonitom, a doneseni akti ništavim.7

5.4. Poslovi predstavničkog tijela i održavanje sjednica
U dijelu propisivanja poslova koje obavlja predstavničko tijelo dosadašnja odredba kojom je bilo propisano da predstavničko tijelo osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene Zakonom, drugim propisom ili statutom jezično je dorađena te je sada propisano da predstavničko tijeloosniva radna tijela i bira i razrješuje članove tih tijela te da bira, imenuje i razrješuje i druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom.8

Dio odredbe dosadašnjeg Zakona, kojim je bilo propisano da se sjednice predstavničkog tijela mogu održavati videovezom (videokonferencija)brisan je iz razloga što takav način rada u praksi nije zaživio, a opstojnost takve odredbe bila je upitna i s obzirom na to da je Zakonom propisano da predstavničkog tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.

6. Izvršno tijelo
Vezano uz institut izvršnog tijela dosadašnjim Zakonom bilo je propisano da je izvršno tijelo jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan te da izvršne poslove obavlja u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.

Novim je Zakonom propisano da je izvršno tijelo iznimno i zamjenik koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana te se definira da je zamjenik koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana onaj zamjenik koji je izabran na neposrednim izborima zajedno s općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom, a dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana obnaša ako je općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu mandat prestao nakon više od dvije godine mandata u toj jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. Takvim rješenjem osigurava se kontinuitet u obnašanju dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u situaciji kad je proteklo više od pola mandata te je ostavljena mogućnost obnašanja dužnosti od strane zamjenika koji je izabran zajedno i istovremeno s općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom. Ujedno se omogućuje i otklanjanje nejasnoća, suštinske i praktične prirode, vezano uz obnašanje dužnosti izvršnog tijela i obavljanja izvršnih poslova u situaciji kad općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu prestane mandat, ali uz uvjet da je trajao više od dvije godine. U tom slučaju, s obzirom na to da se ne će raspisivati prijevremeni izbori, zamjenik koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana postaje izvršno tijelo te obavlja izvršne poslove u jedinici, odnosno ima sva prava i dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.9 

6.1. Prestanak mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika po sili zakona
Dosadašnjim Zakonom bili su propisani slučajevi prestanka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika po sili zakona. Budući da se radi o odredbi koja je po svojoj prirodi predmet izbornog, a ne sustavnog propisa, ta materija izostavljena je iz ovog i prepuštena regulativi izbornog zakona.10 

Stoga se novim Zakonom upućuje na poseban zakon za slučajeve prestanka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika po sili zakona, a ujedno se definira ovlast pročelnika upravnog tijela nadležnog za službeničke odnose da u takvim slučajevima obavijesti Vladu Republike Hrvatske. Do sada je obveza obavješćivanja Vlade bila propisana za predstavničko tijelo što je, također, u praksi izazivalo određene dvojbe – može li sam predsjednik predstavničkog tijela uputiti takvu obavijest ili treba sazvati sjednicu da bi se predstavničko tijelo izjasnilo o upućivanju obavijesti o prestanku mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, i sl.

6.2. Razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika
Vezano uz razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika, dosadašnjim Zakonom bilo je propisano da se oni mogu razriješiti putem referenduma, a prijedlog za raspisivanje referenduma za razrješenje mogla je podnijeti najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela u slučaju kad krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela te kad svojim radom prouzroče jedinici znatnu materijalnu štetu. Bilo je propisano i da prijedlog za raspisivanje referenduma mogu podnijeti birači, bez detaljnijeg određenja o tom prijedlogu, uz upućivanje na odgovarajuću primjenu odredaba Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave.11

Takvo se uređenje nije pokazalo dovoljno dobrim stoga što razlozi, zbog kojih predstavničko tijelo može raspisati referendum za razrješenje, nisu dovoljno određeni, a upitan je i način njihova utvrđivanja. Također, nije bila jasno propisana situacija kad birači predlažu raspisivanje referenduma. Upućivanje na važeći Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, slijedom kojeg je za uspjeh referenduma potrebna izlaznost većine ukupnog broja birača u jedinici,  pokazalo se ograničavajućim faktorom.

Novim se Zakonom propisuje mogućnost opoziva općinskog načelnika,gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika putem referenduma, ali samo na prijedlog 20% ukupnog broja birača u jedinici. Ispravnost podnesenog prijedloga, u smislu potpisa dovoljnog broja birača, utvrđivat će središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te, ako je prijedlog ispravan, predstavničko tijelo će raspisati referendum za opoziv (pod prijetnjom raspuštanja). Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihov zamjenik bit će opozvani ako se za opoziv izjasni većina birača uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis birača u jedinici. U slučaju utvrđivanja neispravnosti prijedloga, protiv odluke središnjeg tijela može se pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom. Opozivom općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana opozvani su i njihovi zamjenici, koji su izabrani zajedno s njima, osim zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina, koji nije opozvan. U toj jedinici raspisat će se prijevremeni izbori za novog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihove zamjenike, a zamjenik iz reda pripadnika nacionalnih manjina nastavlja s obavljanjem dužnosti, odnosno on nije opozvan zajedno s općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom.

Propisana su i ograničenja vezana uz referendum za opoziv12 tako da se referendum za opoziv ne može raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od održanih izbora ni od prije održanog referenduma za opoziv, kao ni u godini redovitih izbora.

6.3. Pitanje obnašanja dužnosti u slučaju prestanka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana
Dosadašnjim je Zakonom bilo propisano da ako je prestanak mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba nastupio zbog izbora ili imenovanja na nespojivu dužnost, a nakon najmanje dvije godine mandata, u toj jedinici ne će se raspisati i održati prijevremeni izbori, a dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba do kraja mandata obnašat će njihov zamjenik kojeg odredi osoba čiji mandat prestaje.

Novim se Zakonom detaljno uređuje pitanje obnašanja dužnosti u slučaju kad prije isteka redovitog mandata prestane mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, i to neovisno o razlogu prestanka njegova mandata.13

Propisano je da će se, ako je prestanak mandata općinskog načelnika, gradonačelnika i župana nastupio prije isteka dvije godine mandata, u toj jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave raspisat prijevremeni izbori za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika. Do provedbe prijevremenih izbora dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana obnašat će njegov zamjenik, a ako je mandat prestao i zamjeniku, do provedbe prijevremenih izbora dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana obnašat će povjerenik Vlade Republike Hrvatske.

Također, ako je prestanak mandata općinskog načelnika, gradonačelnika i župana nastupio nakon isteka dvije godine mandata, u toj jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave ne će se raspisati i održati prijevremeni izbori za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika i župana, a dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana do kraja mandata obnašat će njegov zamjenik koji je izabran zajedno s njim. Znači, to je onaj zamjenik koji je na kandidaturi za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana bio kandidat za zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Nadalje, ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ima više zamjenika,  dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, obnašat će zamjenik koji je na kandidaturi za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana bio prvi naveden nakon kandidata za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. 

Propisano je i da se, ako u vrijeme trajanja mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana prestane mandat samo njegovom zamjeniku, ne će raspisivati prijevremeni izbori, osim u slučaju ako prestane mandat zamjeniku općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana izabranom iz reda pripadnika nacionalnih manjina, kad će se raspisati prijevremeni izbori za zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina.

Isto tako propisuje se da će se, ako prestane mandat zamjeniku koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana (jer je općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu mandat prestao), u toj jedinici raspisat prijevremeni izbori za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika, a do provedbe prijevremenih izbora dužnost će izvršnog tijela obnašat povjerenik Vlade Republike Hrvatske. Intencija je novoga Zakona da u jedinicama u kojima zamjenik obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana, a radi se o jedinici u općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ima dva zamjenika, drugi zamjenik ne može početi obnašati dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana u slučaju kad onom zamjeniku, koji tu dužnost obnaša, prestane mandat.14 

Utvrđeno je i da u slučaju nastupanja prestanka mandata izvršnog tijela opozivom, u toj će se jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave raspisat prijevremeni izbori za novog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika, do čijeg će izbora dužnost u toj jedinici obnašati povjerenik Vlade Republike Hrvatske.

Propisuje se i da je o svim promjenama tijekom mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika, pročelnik upravnog tijela nadležnog za službeničke odnose u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave dužan bez odgode obavijestiti središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Institut zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina novim je Zakonom uređen zasebnom odredbom.o15

Tom je odredbom propisano da se u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojima se pravo na zastupljenost pripadnika nacionalne manjine u izvršnom tijelu treba osigurati sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, jedan zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana bira iz reda pripadnika nacionalnih manjina na način određen zakonom kojim se uređuje izbor izvršnog tijela. Izabrani zamjenik predstavnik je nacionalne manjine u izvršnom tijelu. 

Jedan zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina bira se i u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojima je, neovisno o udjelu pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu jedinice, pravo na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina propisano statutom jedinice.

Također, u jedinicama lokalne samouprave, u kojima pripadnici neke od nacionalnih manjina čine većinu stanovništva, pripadnici hrvatskog naroda imaju pravo na zastupljenost u izvršnom tijelu pod uvjetima kako je to propisano za nacionalne manjine. Jedan zamjenik općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika bira se iz reda pripadnika hrvatskog naroda.

Nadalje, kao i u važećem Zakonu, propisano je da se, u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojima se bira zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina ili iz reda hrvatskog naroda sukladno zakonu kojim se uređuje izbor izvršnog tijela, broj zamjenika povećava za jednoga. 

Novina je da se, u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojima više od jedne nacionalne manjine ostvaruje pravo na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, bira zamjenik iz reda pripadnika svake od tih nacionalnih manjina, u kojem slučaju se broj zamjenika povećava za po jednog zamjenika iz reda svake od tih nacionalnih manjina koje ostvaruju pravo na zamjenika.p16

Iz duha ovog Zakona jasno proizlazi da zamjenik iz reda pripadnika nacionalne manjine koji je izabran samo od pripadnika te nacionalne manjine, a ne od svih birača u pojedinoj jedinici ne može »slijediti sudbinu« općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika, koji je izabran zajedno s njima, tako da taj zamjenik ne će biti opozvan u slučaju opoziva općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana putem referenduma, niti će mu prestati mandat u slučaju kad bude istovremeno raspušteno predstavničko tijelo i razriješen općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

6.5. Ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana na obustavu primjene općeg akta predstavničkog tijela
Vezano uz dosadašnjim Zakonom propisanu ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana da u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis, novim Zakonom preciznije se uređuje postupak koji slijedi donošenju odluke općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana o obustavi od primjene općeg akta te zaključno sam prestanak njegove obustave u slučaju ako ona ne bude ocijenjena osnovanom. Do sada je pitanje trajanja obustave bilo nedorečeno i izazivalo je brojne prijepore vezano uz važenje općeg akta u situaciji kad predsavničko tijelo nije smatralo potrebnim ukloniti nedostatke radi kojih je općinski načelnik, gradonačelnik, odnsono župan obustavio opći akt od primjene, a predstojnik ureda državne uprave u postupku nadzora nije utvrdio nezakonitost takvog općeg akta. Iako je novim uređenjem, zapravo, uveden još jedan stupanj u postupanju pri nadzoru zakonitosti općeg akta, bilo je nužno povezati nadzor izvršnog tijela s nadzorom tijela državne uprave u jednu cjelinu.

Stoga su novim Zakonom propisana adekvatna rješenja za postupanje u navedenim situacijama.

Propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga općine, grada, odnosno županije ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis, u roku 8 dana od dana donošenja općeg akta. Dosadašnjim Zakonom taj rok nije bio propisan. Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ima pravo zatražiti od predstavničkog tijela da u roku 8 dana od donošenja odluke o obustavi otkloni uočene nedostatke u općem aktu. Nadalje, rok u kojem predstavničko tijelo može otkloniti uočene nedostatke skraćen je s 15 na 8 dana.

Nastavno, ako predstavničko tijelo ne otkloni uočene nedostatke, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan je bez odgode o tome obavijestiti predstojnika ureda državne uprave u županiji i dostaviti mu svoju odluku o obustavi općeg akta. 

Predstojnik ureda državne uprave u roku 8 dana od zaprimanja  ocijenit će osnovanost odluke općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana o obustavi od primjene općeg akta. Rok u kojem je predstojnik dužan ocijeniti odluku općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana o obustavi do sada nije bio propisan, kao ni daljnji postupak u slučaju kad općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obustavi opći akt od primjene.

Dosadašnjim Zakonom bilo je propisano da izvršne poslove u općini obavlja općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, a u županiji župan.

S obzirom na to da je novim Zakonom propisano da je izvršno tijelo iznimno i zamjenik koji obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana u slučajevima propisanim Zakonom, novim je Zakonom propisano da taj zamjenik obavlja i izvršne poslove.

U okviru ovlasti predstavničkog i izvršnog tijela propisanih važećim Zakonom znatne kontroverze izazivao je nedostatak detaljne regulative vezano uz ovlast za imenovanje i razrješenje predstavnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba koje jedinica osniva za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od svog interesa.

Stoga se novim Zakonom za imenovanje i razrješenje tih predstavnika jedinice propisuje ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, čime se jača i njegova odgovornost za obavljanje izvršnih poslova. Radi transparentnosti postupanja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana pri odlučivanju o ovom vrlo važnom pitanju, propisano je i da je odluku o imenovanju, odnosno razrješenju predstavnika jedinice dužan dostaviti predstavničkom tijelu u roku osam dana od donošenja te je objaviti i u službenom glasilu jedinice.

6.8. Odlučivanje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina te raspolaganju imovinom jedinice
Ovlasti općinskog načelnika, gradonačelnika i župana propisane dosadašnjim Zakonom, u dijelu koji se odnosi na stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina, nisu bile u dovoljnoj mjeri razgraničene od ovlasti predstavničkog tijela. 

Novim Zakonom se jasnije razgraničavaju te ovlasti i, osim odlučivanja o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice, propisuje se i odlučivanje o raspolaganju imovinom jedinice, a u skladu s ovim Zakonom, statutom jedinice i posebnim propisima. Naime, ovim je Zakonomq17 propisano da sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava, koja pripadaju jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, čine njezinu imovinu. U tom kontekstu, raspolaganje imovinom jedinice obuhvaća i raspolaganje imovinskim pravima, a u kontekstu raspolaganja nekretninama, osim stjecanja i otuđivanja nekretnina, obuhvaća i opterećivanje nekretnina, primjerice, založnim pravom, pravom građenja ili nekim drugim teretom. Isto tako, priznavanje određenih tužbenih zahtjeva u sudskom sporu, povlačenje tužbi, sklapanje nagodbi ili drugog pravnog posla, koji se ne može direktno podvesti pod stjecanje ili otuđenje nekretnina, obuhvaćeno je ovim generalnim pojmom »raspolaganje imovinom jedinice«. 

Također, vezano uz ograničenja u odlučivanju jasno se naznačuje da će ako je visina pojedinačne vrijednosti manja od 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje, tada općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan biti ovlašten odlučivati do tog iznosa. Ako je taj iznos veći od milijun kuna, tada će biti ovlašten odlučivati najviše do milijun kuna, a ako je taj iznos manji od 70.000,00 kuna, tada će biti ovlašten odlučivati do 70.000,00 kuna. 

Takvo uređenje ukazalo se kao nužnost radi problema uočenih u praksi. Naime, u velikom broju slučajeva zanemarivan je limit od 0,5% iznosa prihoda bez primitaka te se, kao cenzus do kojeg je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ovlašten raspolagati, koristio iznos od milijun kuna, neovisno o veličini proračuna, odnosno izračuna 0,5% iznosa prihoda bez primitaka. Stoga je bilo nužno dosadašnju odredbu detaljnije razraditi, a uz to uveden je i donji limit od 70.000,00 kuna za jedinice u kojima je proračun mali pa iznos od 0,5% prihoda bez primitaka iznosi manje od 70.000,00 kuna. 

Dosadašnji Zakon propisuje mogućnost organiziranja zajedničkog obavljanja poslova dviju ili više jedinica lokalne samouprave ustrojavanjem zajedničkog upravnog tijela, međutim, sam način ustrojavanja toga tijela nije bio propisan. Stoga je novim Zakonom propisano da o osnivanju, ustrojstvu i djelokrugu zajedničkog upravnog tijela odlučuju predstavnička tijela jedinica, a na temelju odluke predstavničkih tijela općinski načelnici i gradonačelnici sklopit će sporazum kojim se propisuje financiranje, način upravljanja, odgovornost, statusna pitanja službenika i namještenika i druga pitanja značajna za to tijelo.

1 V. čl. 133.-138. – Ustava Republike Hrvatske VI. Poglavlje - Mjesna i lokalna područna (regionalna) samouprava. 
2 Nar. nov., br. 47/09. 
3 Nar. nov., br. 20/10 – Zakon o upravnim sporovima stupio je na snagu 1. siječnja 2012., a izmijenjen je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 143/12), koji je stupio na snagu 28. prosinca 2012. 
4 Takvom odredbom osigurava se zaštita prava manjine u predstavničkom tijelu, kao i ostalih navedenih ovlaštenih predlagatelja, da se o njihovom prijedlogu raspravlja, odnosno da se predstavničko tijelo o prijedlogu izjasni pa, ako prijedlog bude prihvaćen, i raspiše referendum. Propisivanjem roka u kojem je predstavničko tijelo dužno postupiti izbjegava se dosadašnja mogućnost oglušivanja predstavničkog tijela na podnošenje prijedloga za raspisivanje referenduma. Ujedno, propisivanjem većine potrebne za donošenje odluke o raspisivanju referenduma (većina glasova svih članova) otklanja se prijepor o tom pitanju i različitost uređenja tog pitanja. 
5  Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06, 58/06 – Odluka USRH, 69/07 – Odluka USRH i 38/09. 
6 Čl. 4. novog Zakona izmijenjen je čl. 28. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te glasi: 
 »Broj članova predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave je neparan, a određuje se ovisno o broju stanovnika, i to tako da predstavničko tijelo: 
 – jedinice do 500 stanovnika, ima 7 članova, 
 – jedinice s više od 500 do 1.000 stanovnika, ima 9 članova, 
 – jedinice s više od 1.000 do 2.500 stanovnika, ima 11 članova, 
 – jedinice s više od 2.500 do 5.000 stanovnika, ima 13 članova, 
 – jedinice s više od 5.000 do 10.000 stanovnika, ima 15 članova, 
 – jedinice s više od 10.000 do 20.000 stanovnika, ima 17 članova, 
 – jedinice s više od 20.000 do 35 000 stanovnika, ima 21 člana, 
 – jedinice s više od 35.000 do 60.000 stanovnika: 
 – ako se radi o županiji, ima 31 člana, 
 – ako se radi o gradu, ima 25 članova, 
 – jedinice s više od 60.000 do 100.000 stanovnika: 
 – ako se radi o županiji, ima 35 članova, 
 – ako se radi o gradu, ima 31 člana, 
 – jedinice s više od 100.000 do 200.000 stanovnika: 
 – ako se radi o županiji, ima 41 člana, 
 – ako se radi o gradu, ima 35 članova, 
 – jedinice s više od 200.000 do 300.000 stanovnika, ima 45 članova, 
 – jedinice s više od 300.000 stanovnika, ima 51 člana.«. 
7 V. čl. 8. Zakona kojim je dodan čl. 34a. novog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. 
8 V. članak 9. novog Zakona. 
9 To znači da u slučaju kad zamjenik počne obnašati dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, on preuzima i sve njegove poslove, kao što su: zastupanje općine, grada, odnosno županije, obavljanje izvršnih poslova, predlaganje općih akata (među kojima i proračuna), izvršavanje ili osiguravanje izvršavanja općih akata predstavničkog tijela, sklapanje ugovora, usmjeravanje rada upravnih tijela i nadzor njihovog rada, kao i druge poslove utvrđene statutom općine, grada, odnosno županije u skladu sa zakonom. 
10 Zakona o lokalnim izborima, koji je donesen isto kad i ovaj Zakon te objavljen, također, u Narodnim novinama, broj 144/12. 
11 V. bilješku 5. 
12 Dakle, slijedom činjenice da su neposredno izabrani, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihov zamjenik mogu biti opozvani samo na prijedlog građana i od građana koji su ih izabrali. U pitanju opoziva, sudbina izvršnog tijela više nije u rukama predstavničkog tijela. Predstavničko tijelo je, sukladno prethodno opisanom, dužno poštovati volju građana i raspisati referendum za opoziv. 
13 V. čl. 16. novog Zakona kojim je nakon čl. 40c.  u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi dodan novi čl. 40d. 
14 U tom slučaju raspisat će se prijevremeni izbori jer dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana može biti preuzeta od strane zamjenika samo jednom u tijeku mandata. 
15 V. čl. 18. Zakona (dodan čl. 41a. Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. 
16 Za razliku od rješenja iz dosadašnjeg Zakona, novine propisane novim Zakonom određuju da se pravo na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina osigurava sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, neovisno o tome je li to pravo propisano statutom jedinice. No, isto tako propisano je i pravo na zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina ako je ono propisano statutom jedinice, a neovisno o udjelu pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu te jedinice. Nadalje, propisana je i situacija kad više od jedne manjine ostvaruje pravo na zamjenika, što do sada nije bilo propisano. 
17 Čl. 16. Zakona izmijenjen je i dopunjen čl. 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.