1. O STRUKTURI NOVOG ZAKONA
Novi Zakon,¹ kao dio medijskog zakonodavstva u užem smislu, podijeljen je na 17 cjelina. Mišljenja smo da su sadržaj i struktura Zakona logički i pregledno raspoređeni.

Prvi dio predstavljaju Opće odredbe (čl. 1.-3.). Tu je objašnjena i nova terminologija iz koje je izvjesno da svjedočimo promjeni tradicionalne terminologije koja se primjenjivala u medijskoj teoriji i praksi, najviše zbog brzog razvoja i promjene onoga što podrazumijevamo pod medijskom regulacijom i medijskim upravljanjem. No, pojam elektroničkih medija, na način na koji su bili definirani u starom Zakonu o elektroničkim medijima, ostaje nepromijenjen.

Nakon toga slijede opća načela (čl. 4.-15.) koja zastupaju slobodu izražavanja i punu programsku slobodu elektroničkih medija. Naznačuje se pitanje samoregulacije i koregulacije medija, što je posebno bitno u odnosu na nove medijske platforme, iz jednostavnog razloga jer je to bolje nego nepostojanje regulacije. No, u kontekstu, prvenstveno, samoregulacije, ali i koregulacije (kako pojedinca, tako i medijske industrije) pitanje odgovornosti postaje stvar „dobre volje” industrije i obveza pojedinca. Na tom mjestu otvara se pitanje javnog interesa odnosno štite li samoregulacija i koregulacija medija javni interes. Nažalost, brojni primjeri zloupotrebe medijskog prostora i neprofesionalno ponašanje novinara, s kojima se suočavamo danas, pokazuju da je demokraciju i njezino djelovanje nemoguće prepustiti dobrovoljnom samoograničavanju medijskih vlasnika.

U Glavi III (čl. 16.-25.), Audio i audiovizualne medijske usluge te u Glavi IV (čl. 26.-28.), Audio i audiovizualne medijske usluge na zahtjev, odredbe su usklađene s Direktivom 98/84/EZ i Direktivom 2006/114/EZ.

Peta Glava (čl. 29.-56.), Medijske usluge televizije i radija također pojašnjava uvjete za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga televizije i/ili radija, a sve u skladu s odredbama Direktive 2010/13/EU.

U Glavi šest (čl. 57.-60.), Zaštićene usluge, poboljšan je normativni izričaj koji zabranjuje sve radnje te posjedovanje nedopuštenih sredstava kojima se omogućuje pristup zaštićenoj usluzi, a sve u skladu s odredbama Direktive 98/84/EZ.

Slijedi Glava sedam (čl. 61.-69.), koja regulira zaštitu pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija gdje se analizira potreba kvalitetnijeg utvrđenja vlasničke strukture i poslovanje pružatelja medijskih usluga (vidi infra). No, sintagma vlasništvo je pojam građanskog prava pa smatramo da se u kontekstu propisa o medijima, osobito u dijelu koji se odnosi na zaštitu tržišnog natjecanja (napose na koncentracije poduzetnika) taj pojam rabi u smislu ostvarivanja kontrole odnosno prevladavajućeg utjecaja nad poduzetnikom.

Nakon toga, u Glavi osam (čl. 70.-71.) analizirana je uloga Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija odnosno njegova uloga u poticanju proizvodnje i objavljivanju audiovizualnih i radijskih projekata, programa i sadržaja.

Slijedi Glava koja kroz samo jedan članak (čl. 72.) obrađuje zaštitu tržišnog natjecanja na tržištu elektroničkih medija. Međutim, Zakon u Glavi sedam sadržava i posebne odredbe o kontroli koncentracija na tržištu medija, i mišljenja smo, kao i relevantna doktrina, kako su te odredbe dijelom zbog svoje doktrinarne, terminološke i nomotehničke nedosljednosti u kontradikciji s općim propisima o zaštiti tržišnog natjecanja, te se u tom segmentu mogu pojaviti i pojavljivali su se problemi u implementaciji. Naime, i u starom Zakonu o elektroničkim medijima² nije bilo jasno izvršeno odvajanje zaštite pluralizma medija od zaštite tržišnog natjecanja, pa su prijašnja nomotehnička rješenja istovremeno izazivala zabunu kod adresata i stvarala Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja probleme u provedbi tih propisa u dijelu kojim oni reguliraju zaštitu tržišnog natjecanja.³ Doktrina kao osnovi razlog za tadašnja (ali to je primjenjivo i na postojeća) rješenja navodi činjenicu kako nije jasno izvršeno odvajanje zaštite pluralizma medija od zaštite tržišnog natjecanja odnosno smatrano je da veći broj vlasnika medija automatski jamči i pluralizam medija iako je pojam pluralizma medija znatno širi od pojma vlasništva nad medijima i odnosi se prvenstveno na osiguravanje raznovrsnosti izvora informacija.⁴

Nakon toga objašnjena je uloga Agencije za elektronične medije te uloga Vijeća za elektroničke medije (čl. 73.-83.). Naznačuje se da je Agencija samostalna, neovisna i neprofitna pravna osoba s javnim ovlastima u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih ovim Zakonom, dok su tijela Agencije ravnatelj Agencije i Vijeće.

U glavi I. čl. 1. Zakona o koncesijama⁵ stoji da taj Zakon uređuje bitne odrednice u navedenom području kao što su postupci davanja koncesije, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije te politika koncesija. Na pitanja koja nisu definirana Zakonom o koncesijama, primjenjuju se posebni zakoni iz područja u kojem se nalazi predmet koncesije. Stoga i naslovni Zakon, kao lex specialis, u Glavi 11 (čl. 84.-91.) određuje postupak davanja koncesije za pružanje medijskih usluga televizije i radija.

Sljedeća Glava (čl. 92.-93.) bavi se postupkom davanja dopuštenja za satelitski, internetski kabelski te druge oblike audiovizualnog i/ili radijskog programa. Vijeće daje pružatelju medijskih usluga, koji nije dobio koncesiju i koji nije pružatelj medijskih usluga na zahtjev, dopuštenje za satelitski, internetski, kabelski prijenos i druge dopuštene oblike prijenosa audiovizualnog i/ili radijskog programa.

U sljedećoj Glavi, Glavi trinaest (čl. 94.), pod naslovom Elektroničke publikacije, odgovoreno je na pitanje tko je odgovoran za uvredljive komentare objavljene na internetu. Ono što je važno, međutim, jest da pravno obavezujući akt, Zakon, prepoznaje važnost slobode izražavanja i propisuje njezine moguće derogacije. Ipak, o tome se puno raspravljalo tijekom donošenja Zakona. S jedne strane, smanjenu razinu državne kontrole i državne regulacije u medijskom sektoru treba pozdraviti, jer uklanja ulazne barijere i omogućava većem broju ljudi da se slobodno izražavaju. S druge strane, takav razvoj postavlja više zahtjeva pred pojedinačnog korisnika kada je riječ o samoregulaciji, kao i profesionalnom i osobnom razmatranju medijske etike.

Objašnjavajući koncept Usluge platformi za razmjenu videozapisa u Glavi četrnaest (čl. 95.-96.), zakonodavac objašnjava tko su ti pružatelji.

Glava petnaest (čl. 97.) pojašnjava problematiku zabrane i prestanka obavljanja djelatnost odnosno kada osoba ne smije objavljivati odnosno kada joj se zabranjuje objavljivati audiovizualne i/ili radijske programe te sadržaje elektroničkih publikacija.

Prekršajni zakon obuhvaća samo pitanja nadležnosti i postupka, dok prekršajne sankcije prepušta zakonima kojima se propisuje ponašanje. Stoga predzadnja Glava, Glava šesnaest (čl. 98.-99.), navodi prekršajne odredbe koje su znatno proširene te se u nekim segmentima poklapaju s prekršajima iz Zakona o medijima. Uključivanje istovjetnih odredbi u nekoliko različitih zakona može dovesti do nedoumica i stvoriti mogućnost različitih posljedica za slične radnje. Štoviše, mišljenja smo da neki od prekršaja imaju identičan opis kao i neka kaznena djela, čime može doći do poklapanja odnosno preklapanja zakonskih opisa pojedinih prekršaja i kaznenih djela.

Glava sedamnaest, zadnja Glava Zakona (čl. 100.-108.), razrađuje pravila kojima se utvrđuje prelazak sa starog sustava na novi. U završnom dijelu također se razmatraju upravni, sudski i drugi postupci koji nisu okončani.

2. OKVIR ZA RASPRAVU
Me­dij­sko pra­vo kao noviju granu prava tre­nut­ačno ure­đuje ne­ko­li­ko prav­nih aka­ta od ko­jih se ne­ki od­no­se na medij­sko pra­vo u užem smi­slu,⁶ a ne­ki na me­dij­sko pra­vo u ši­rem smi­slu.⁷ Uvažavajući činjenicu kompleksnosti i diverziteta koji trenutačno egzistiraju u i o medijskom tržištu, izdvajamo pet dijelova: tržište, (ne)transparentno vlasništvo nad medijima i elektronički mediji (statusno-organizacijski aspekt); strukturni uvjeti, tj. zakonska i regulatorna jamstva slobode medija; odgovornost pružatelja elektroničkih komunikacija, sankcioniranje govora mržnje te odnos prema maloljetnicima i drugim potrošačima. Pritom, dakako, nema dvojbe da rasprava o elektroničkim medijima uključuje veći broj tema (regulacija državnih resursa i potpora medijskom sektoru, pitanje javnog interesa, mjere koje se odnose na online novinarstvo, tržišni pluralizam u online okruženju, et seq.) koje nisu od manje važnosti od onih koje su ovdje spomenute.

2.1. STATUSNO-ORGANIZACIJSKI ASPEKTI
U prošlosti, višegodišnje nepostojanje uređenog medijskog tržišta u kontekstu vlasništva nad medijima otvorilo je pitanje kvaliteta medijskog pluralizma, odnosno reguliranja koncentracije medija te financiranja medija javnim sredstvima, odnosno postojanje prostora za zloupotrebu proračunskih sredstava financiranjem medija usko povezanih s određenim grupacijama.

Stoga je već kroz izmjene Zakona o medijima 2011. i Zakona o elektroničkim medijima 2012. zakonodavac predvidio obvezu medijima da objavljuju informacije o vlasnicima kao pojedincima, a ne samo podatke o pravnim osobama, odnosno društvima koja posjeduju medije. Ipak, na navedeni način transparentnost vlasništva nad medijima samo je djelomično regulirana jer norme o transparentnosti u okviru tadašnjeg prava nisu dovoljne da osiguraju važne uvide u informacije o vlasnicima u medijskom sektoru. Stoga zakonodavac novim Zakonom nameće obvezu pružateljima medijskih usluga da, u roku pet dana, Agenciji za elektroničke medije dostave propisane podatke vezane uz vlasničku strukturu i poslovanje pružatelja medijskih usluga.

Za slučaj neizvršenja propisane obveze, nakladniku se upućuje pisano upozorenje s obrazloženjem mogućih sankcija za neizvršenje obveze. Navedena regulativa koja se tiče vlasništva i zabrane koncentracije odnosi se i na strane pravne i fizičke osobe. Štoviše, domaće pravne osobe kojima su osnivači ili suosnivači strane pravne osobe, registrirane u zemljama u kojima prema propisima tih zemalja nije dopušteno ili nije moguće utvrditi podrijetlo osnivačkog kapitala, ne mogu sudjelovati u postupku dodjele koncesije za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga televizije i radija.

Ako te pravne osobe dobiju koncesiju, ona se oduzima nakon utvrđivanja tih činjenica. Sa stajališta primjene propisa o tržišnom natjecanju pitanje primjene hrvatskih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja na poduzetnike sa sjedištem ili prebivalištem u inozemstvu nepotrebno je rješavati propisima o medijima. To iz razloga što je to pitanje u potpunosti uređeno Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja. Također, propisuje se obveza pružatelja medijskih usluga da u pisanom obliku moraju prijaviti Vijeću, u roku od pet dana, svaku promjenu vlasništva, bez obzira na uvjete utvrđene propisima o zaštiti tržišnog natjecanja kako bi se ocijenili učinci vezani uz zaštitu pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija. Nadalje, pružatelji medijskih usluga moraju u pisanom obliku prijaviti tijelu nadležnom za zaštitu tržišnog natjecanja, dakle

Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja, svaku namjeru provedbe koncentracije poduzetnika koja ispunjava uvjete za nastanak obveze prijave namjere provedbe koncentracije u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja. Također, u slučaju da ukupni prihodi od obavljanja djelatnosti jednog pružatelja medijskih usluga i elektroničkih publikacija dosegnu udio od 40 %, smatra da taj pružatelj medijske usluge ima dominantnu ulogu na tržištu Republike Hrvatske te da dolazi do narušavanja pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija te da u vremenu u kojem pružatelj medijske usluge ima dominantnu ulogu na tržištu ne može, uz postojeće, stjecati udjele u drugim pružateljima medijskih usluga, niti mu Vijeće može dati novu koncesiju, odnosno dopuštenje niti može biti pružatelj nove elektroničke publikacije kojom se širi poslovanje.

Analizirajući novu zakonsku regulaciju medijskog vlasništva, ona bi, prije svega, trebala riješiti pitanje dostupnosti podataka o stvarnim vlasnicima medija, kako bi bila moguća kontrola medijske koncentracije i spriječen monopol nad medijima i njihova (zlo)upotreba. Stoga adekvatna primjena takvog zakonskog rješenja potencijalno može imati važnu ulogu glede medijskog pluralizma te pridonijeti povećanoj odgovornosti medija.

Na jednoj empirijskoj razini nužno je također ovlastiti i stvoriti preduvjete za adekvatno kapacitiranje institucija zaduženih za prikupljanje podataka. Ono što se može problematizirati jest činjenica da Zakon sadržava i posebne odredbe o kontroli koncentracija na tržištu elektroničkih medija, dok paralelno propisuje da se na zaštitu tržišnog natjecanja na tržištu medijskih usluga na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i pravila o državnim potporama.

Primjerice, pitanje nedopuštene koncentracije u području medija u smislu odredaba ZEM-a, nema veze s pojmom nedopuštene koncentracije iz prava tržišnog natjecanja. Naime, nedopuštena koncentracija u pravu tržišnog natjecanja predstavlja trajnu promjenu u kontroli nad nekim poduzetnikom, koja bi mogla imati znatan negativni učinak na tržišno natjecanje. Nedopuštena koncentracija u području medija, u obliku u kojem je utvrđena u ZEM-u, predstavlja u stvari procjenu ispunjava li neki subjekt uvjete za sudjelovanje u postupku javnog prikupljanja ponuda ili na javnom natječaju za dodjelu koncesije, ispunjava li uvjete za dodjelu koncesije te konačno, ispunjava li uvjete za oduzimanje prije dodijeljene koncesije za obavljanje djelatnosti elektroničkog medija. No, pronalaženje odgovarajućeg mjerila za utvrđivanje pluralizma medija te slijedom toga i ravnoteže između učinkovitog tržišnog natjecanja u medijima te njegove zaštite i zaštite pluralizma i raznovrsnosti medija problem je s kojim se suočavaju praktično sva zakonodavstva u svijetu.

2.2. STRUKTURALNI UVJETI
Kada govorimo o strukturnim uvjetima, tj. zakonskim i regulatornim jamstvima slobode medija, oni su u osnovi formalno-pravno dobro razvijeni i definirani u skladu s prihvaćenim međunarodnim standardima. Postojeću zakonsku regulaciju ne treba miješati s cenzurom sadržaja, autocenzurom profesionalaca ili drugih sudionika u virtualnom svijetu. Regulacijom se ne zagovara delikt mišljenja i stajališta, nepovredivih u liberalno demokratskim društvima, nego ima funkciju usmjerenu k zaštiti osoba i pojava od raznih vrsta uvreda i inkriminiranja. Dakle, možemo zaključiti da je formalno-pravno zadovoljen primarni strukturalni preduvjet medijskih sloboda, u smislu nepostojanja cenzure, instrumentalizacije sustava dodjele dozvola i drugih potencijalnih strukturalnih mjera kontrole koju mogu provoditi vlasti. Ipak, treba imati na umu da je zakonska regulativa slobode medija zasnovana na pretpostavci da je potrebno osigurati da mediji, prije svega, uživaju negativnu slobodu, tj. da budu slobodni od intervencije države. Međutim, na razini postojećih zakonskih normi ne postoji način da se osigura i neovisnost medija od različitih društvenih aktera.

Konkretno, kršenja radnih prava i nesigurnost zaposlenja zbog netipičnih radnih angažmana u elektroničkim medijima – po ugovorima o djelu, o privremenom angažmanu ili bez ikakvog ugovora čini vjerojatnijim praksu cenzure i autocenzure, tj. čini novinare podložnijima različitim vrstama pritisaka. Štoviše, i ako postoje ugovori o radu, oni ne štite novinare u smislu da im omogućavaju autonomiju i mogućnost objavljivanja informacija suprotnih interesima vlasničkih struktura.

2.3. ODGOVORNOST PRUŽATELJA ELEKTRONIČKIH PUBLIKACIJA
Nije toliko pitanje treba li staviti ograničenja na slobodu govora, već kako odrediti te granice i gdje ih postaviti. Razlog za to leži u činjenici da sloboda izražavanja nije apsolutno pravo. Naprotiv, to se pravo postavlja u širi kontekst sustava ljudskih prava pa i prava na internet i pristup informacijama, koja su međusobno usko povezana. Stoga, analizirajući kako na internetu ograničiti govor koji predstavlja govor mržnje, a da to nema negativnih posljedica na pravo na slobodu izražavanja, pitanje je je li rješenje prema kojem je, pružatelj elektroničkih publikacija odgovoran za cjelokupan sadržaj objavljen na elektroničkoj publikaciji uključujući i sadržaj koji generiraju korisnici, ako propusti registrirati korisnika i ako nije na jasan i lako uočljivi način upozorio korisnika na pravila komentiranja (čl. 94.), znatan iskorak u reguliranju obveza i odgovornosti online medija. Iako takvo rješenje zagovara potrebu reguliranja tog i takvog sadržaja, kao manje bolnu varijantu trenutačnog stanja koje obilježava s jedne strane anarhija, a s druge neprimjenjivanje i nedorečenost legislative, ne možemo se upitati je li takvo rješenje najbolje jer odredbe „ako propusti registrirati korisnika“, „jasan i lako uočljiv način upozorio“ nisu formulirane na razumljiv način, čime se ostavlja mogućnost subjektivnog tumačenja, neujednačenog tumačenja i/ili proizvoljnog nametanja.

U tom smislu smatramo potrebnim ukazati na stajališta Ustavnog suda RH o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izražena, primjerice, u Odluci i Rješenju br: U-I-722/09 od 6. 4. 2011. (Nar. nov., br. 44/11):

»5.... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...) 5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ (...) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...) Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti.“

2.4. ZAŠTITA MALOLJETNIKA
Zbog činjenice da je potencijalno štetan sadržaj stavljan na raspolaganje maloljetnicima prvenstveno putem elektroničkih medija, novi Zakon usvaja posebne pravne mjere za zaštitu maloljetnika, što je i u skladu s Direktivom o audiovizualnim medijskim uslugama (u nastavku teksta: Direktiva AVMS). Ipak, kako je zaštita maloljetnika multidisciplinaran koncept koji zahtijeva uključivanje različitih zainteresiranih aktera, čini se da novi Zakon osobito naglašava osnaživanje korisnika - posebno roditelja i staratelja - da se aktivno uključe (donose informativne odluke) u određivanje izloženosti svoje djece medijskim sadržajima, zajedno s upotrebom samoregulacije i koregulacije, što je sve u skladu s promjenom u regulaciji koja nužno mora pratiti promjenu u medijskom okruženju i konzumaciji medija.

Prva razina zaštite bila je zabrana sadržaja koji može ozbiljno naškodi fizičkom, mentalnom ili moralnom razvoju maloljetnika (čl. 98. st. 1. t. 31.), uz dopuštenje u uslugama na zahtjev. Ipak, ne postoji jasna definicija o tome koji segmenti programa mogu predstavljati sadržaj koji može ozbiljno naškoditi maloljetnicima pa praktično provođenje ovih odredbi u većini slučajeva zasnovano je na pristupu od slučaja do slučaja.

Druga razina zaštite je zahtjev da se osigura da se sadržaj koji će vjerojatno naškoditi maloljetnicima (čl. 98. st. 1. t. 32.), uključujući i najave, emitira u određenom vremenu s odgovarajućim oznakama starosne kategorizacije ili da bude zaštićen bilo kojom tehničkom mjerom (npr. kodiranjem). To predstavlja jedan oblik regulatorne kontrole, što dokazuje potrebu za usklađenim i organiziranim naporima kako bi se djelotvorno radilo na zaštiti maloljetnika. Jasno je da sama regulacija ne može riješiti sve izazove u vezi sa zaštitom maloljetnika, čime je na praktičnoj razini znatan teret stavljen na regulatorno tijelo, AEM.

3. UMJESTO ZAKLJUČKA
Vlada poru­čuje da su zadovoljni i ponosni na slobodu medija, dok organizacije civilnog društva provode brojna istraži­vanja koja pokazuju da je stanje u medijima alarmantno, a iz strukovnih udruženja svakodnevno ukazuju na zloupo­trebe u primjeni medijskih zakona i težak materijalni i profesionalni status novinara. Uzimajući u obzir navedenu tvrdnju, zakonsku regulativu elektroničkih medija možemo ocijeniti prolaznom ocjenom, s tim da ostaje ključno pitanje kvalitetnog implementiranja u praksi. Tako zaštita ranjivih, a osobito maloljetnika, jedna je od najvažnijih zadaća AEM-a. Bez obzira na usvojeni regulatorni pristup za promjenu u medijskom pejzažu, ta zadaća ostaje sama bit regulacije, što je također prepoznato u revidiranoj Direktivi AVMS u vezi s platformama za dijeljenje video-snimaka i njihovom obvezom zaštite maloljetnika od programa, video-snimaka koje generiraju korisnici i audiovizualnih komercijalnih komunikacija koje mogu naškoditi njihovu fizičkom, mentalnom ili moralnom razvoju. Nadalje, ostaje nejasnoća jer zakonodavac pluralizam medija nedosljedno i pogrešno pokušava zaštititi korištenjem instrumenata prava tržišnog natjecanja, dajući pritom Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja i neke ovlasti regulatora za medije, što ona nikako ne može niti smije biti. Ono što se ističe kao pozitivno u svezi sa Zakonom jest činjenica da se njegovim odredbama konkretno propisuje funkcionalna neovisnost Agencije, dakle neovisnost u financijskom, operativnom i administrativnom smislu.