1. UVOD
Hrvatski je sabor 1. listopada 2021. jednoglasno donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima¹ (u nastavku teksta: ZID ZUS, odnosno ZUS). Riječ je o četvrtoj noveli ZUS-a u malo manje od deset godina njegove primjene, čemu je potrebno pribrojIti i jednu ustavnosudsku intervenciju u tekst toga Zakona.

„Zakon o upravnim sporovima jedan je od najvažnijih pravnih akata u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Država kroz zakone o upravnom sudovanju osigurava odgovarajući pravni okvir za provedbu ustavnog jamstva iz članka 19. st. 2. Ustava kojim se zajamčuje sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti“². U obrazloženju Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, s Konačnim prijedlogom zakona³, ZUS je označen kao „temeljni izvor upravnosudskog postupovnog prava“.

Nije, dakle, riječ samo o jednom od glavnih postupovnih zakona u hrvatskom pravnom poretku (uz zakone kojima su uređeni parnični, kazneni, prekršajni i opći upravni postupak), već i o ključnom instrumentu razrade posebnog konstitucionalnog utemeljenja upravnog spora i upravnog sudovanja, normiranog u članku 19. st. 2. Ustava Republike Hrvatske.⁴

U nastavku članka donosimo sažeti prikaz novosti koje donosi ZID ZUS. Pritom, napominjemo da se pojam informacijskog sustava, uvršten u tekst ZUS-a, odnosi na informacijski sustav koji uspostavlja ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa (nova odredba članka 49. st. 8. ZUS-a).

2. IZ OBRAZLOŽENJA PREDLAGATELJA
Obrazlažući ocjenu stanja i osnovna pitanja koja se uređuju putem ZID ZUS-a, Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj toga Zakona, navela je, između ostaloga, sljedeće:

„Potreba za ovim izmjenama i dopunama ZUS-a nastavak je rada na razvoju informacijsko-komunikacijske tehnologije radi unaprjeđenja funkcionalizacije pravosudnog sustava, ubrzanju i skraćivanju trajanja upravnog spora, a time i smanjenju troškova.

U osnovi predloženih izmjena je iskorištavanje potencijala moderne tehnologije uvođenjem dostave u elektroničkom obliku putem informacijskog sustava. Također, propisuju se obveznici koji su podneske upravnom sudu uvijek dužni dostaviti u elektroničkom obliku, a to su: tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti, državno odvjetništvo, odvjetnici, javni bilježnici, sudski vještaci, sudski procjenitelji, sudski tumači, stečajni upravitelji i pravne osobe.⁵

Četvrtom novelom ZUS-a izmijenjeno je i/ili dopunjeno šest članaka toga Zakona. Od toga, četiri se intervencije odnose na mogućnosti koje pruža primjena informacijsko-komunikacijske tehnologije (u nastavku teksta: IKT). Primjena IKT-a među glavnim je razlozima i usporedno provedenog noveliranja Zakona o općem upravnom postupku⁶. U odnosu na ZUS, Zakon o općem upravnom postupku se u dosadašnjoj praksi pokazao znatno stabilnijim: prvi put je noveliran tek sada, krajem dvanaeste godine primjene.

Novela Zakona o općem upravnom postupku na snagu stupa 1. siječnja 2022. Međutim, ni primjena ključnog dijela izmjena i dopuna ZUS-a, koje se odnose na elektroničku komunikaciju, neće započeti stupanjem ZID ZUS-a na snagu, nego danom stupanja na snagu odluke ministra pravosuđa i uprave o ispunjavanju uvjeta za elektroničku komunikaciju za upravne sudove (članak 8., u vezi s člankom 7. st. 1. ZID ZUS-a).

3. IZMJENE I DOPUNE ZUS-A POVEZANE S PRIMJENOM IKT-A
Riječ je o noveliranju uređenom člancima 2., 3., 5. i 6. ZID ZUS-a.

3.1. PREDAJA TUŽBE I ROČIŠTE NA DALJINU
U članku 25. ZUS-a, kojim je regulirana predaja tužbe, elektronička dostava tužbe normirana je kao dostava u elektroničkom obliku putem informacijskog sustava. Dosljedno tome, izmijenjeno je i pravilo o tome kada se tužba dostavljena elektronički smatra predanom.

Propisano je da se danom predaje tužbe sudu smatra dan kada je informacijski sustav potvrdio podnositelju primitak tužbe. Tužba u elektroničkom obliku mora biti potpisana kvalificiranim elektroničkim potpisom u skladu s posebnim propisima. Tako potpisana tužba u elektroničkom obliku smatrat će se vlastoručno potpisanom.

I tužba je podnesak, pa se, u dijelu koji nije uređen posebnim normama o podnošenju tužbe, primjenjuju – također novelirane – opće odredbe o podnescima iz članka 49. ZUS-a (više o tome infra, pod 3.2. ovoga članka).

Nadalje, člankom 37. ZUS-a uređeno je zakazivanje rasprave. U ovaj je članak dodan novi stavak 2., kojim je propisano da se ročište za raspravu⁷ održava, u pravilu, u sudskoj zgradi. No, propisano je i da sud može odrediti da se ročište održi na daljinu, uz korištenje odgovarajućih audiovizualnih uređaja, ili da se na taj način izvede pojedini dokaz. Izričito je propisano i da protiv tog rješenja nije dopuštena žalba, premda to proizlazi i iz važećih odredaba ZUS-a (članak 67. st. 1., u vezi s člankom 65.).

Pandemija bolesti COVID-19 globalno je potaknula razmatranje mogućnosti provedbe pojedinih sudskih radnji na daljinu⁸. Međutim, posrijedi su sredstva koja mogu biti djelotvorna i u redovitim, neepidemijskim okolnostima, pod pretpostavkom da su „dizajnirana“ tako da u pitanje ne dovode pravo na pravično suđenje.

Racionalna mreža hrvatskoga upravnog sudstva (samo četiri prvostupanjska suda, u četiri najveća hrvatska grada)⁹ razumijeva veći područni obuhvat mjesne nadležnosti upravnih sudova u usporedbi s prvostupanjskim sudovima u ostalim granama sudovanja¹⁰. Stoga je upravno sudstvo među onim granama sudbene vlasti u kojima je mogućnost provedbe e-ročišta, odnosno e-dokazivanja, osobito važna.

3.2. E-KOMUNIKACIJA (PODNESCI I DOSTAVA)
Ključne novosti koje donosi ZID ZUS tiču se primjene IKT-a u odnosu na podneske („ulaznu komunikaciju“) i dostavu („izlaznu komunikaciju“). Izmijenjeni su tekstovi članka 49. (podnesci) i članka 50. ZUS-a (dostava).

˝»(1) Podnesci se dostavljaju u pisanom ili elektroničkom obliku putem informacijskog sustava. Izjava koja se daje podneskom može se sudu dati i usmeno na zapisnik.

(2) Podnesak mora biti razumljiv te sadržavati sve što je potrebno da bi se u svezi s njim moglo postupiti, osobito oznaku suda, osobno ime, odnosno naziv, osobni identifikacijski broj i adresu stranke i osoba ovlaštenih za zastupanje, predmet spora, sadržaj izjave te potpis. Podnesak u elektroničkom obliku mora biti potpisan kvalificiranim elektroničkim potpisom u skladu s posebnim propisima. Podnesak u elektroničkom obliku potpisan kvalificiranim elektroničkim potpisom smatrat će se vlastoručno potpisanim.

(3) Ako podnesak nije razumljiv ili ne sadržava sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, sud će podnositelju naložiti da podnesak ispravi, odnosno dopuni i za to mu odrediti primjereni rok. Ako se nedostaci u roku ne otklone, a po podnesku se ne može postupiti, smatrat će se da podnesak nije niti podnesen.

(4) Dan kada je informacijski sustav podnositelju potvrdio primitak podneska smatra se danom predaje podneska sudu kojemu je upućen.

(5) Ako podnesak podnesen u elektroničkom obliku sadržava kakav nedostatak koji onemogućuje postupanje po podnesku odnosno ako je podnesak nerazumljiv ili nepotpun, sud će o tome elektroničkim putem obavijestiti podnositelja i odredit će rok u kojem je podnositelj dužan otkloniti nedostatak, uz upozorenje na pravne posljedice ako to u određenom roku ne učini.

(6) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti, državno odvjetništvo, odvjetnici, javni bilježnici, sudski vještaci, sudski procjenitelji, sudski tumači, stečajni upravitelji, povjerenici te pravne osobe uvijek su dužni podneske podnositi u elektroničkom obliku.

(7) Ako osoba iz stavka 6. ovoga članka podnesak ne podnese u elektroničkom obliku, sud će podnositelju naložiti da u roku od osam dana podnesak dostavi u elektroničkom obliku. Ako podnositelj ne dostavi podnesak u elektroničkom obliku u određenom roku, smatrat će se da je podnesak povučen.

(8) Ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa uspostavlja informacijski sustav.

(9) Pretpostavke za podnošenje podnesaka i dostavu u elektroničkom obliku, oblike zapisa podnesaka u elektroničkom obliku te organizaciju i djelovanje informacijskog sustava uređuju se pravilnikom koji donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa.«.

Izmijenjeni članak 50. ZUS-a glasi:

»(1) Dostava se obavlja prema pravilima kojima je uređena dostava u općem upravnom postupku.

(2) Ako stranka izjavi da je suglasna da joj se dostava obavlja elektroničkim putem, sud će toj stranci dostavu obavljati putem informacijskog sustava. Smatra se da je stranka suglasna, dok ne priopći drugačije, ako je sudu podnijela podnesak u elektroničkom obliku.

(3) Iznimno od stavka 2. ovoga članka, pismena se dostavljaju tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima, tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnim osobama koje imaju javne ovlasti, državnom odvjetništvu, odvjetnicima, javnim bilježnicima, sudskim vještacima, sudskim procjeniteljima, sudskim tumačima, stečajnim upraviteljima, povjerenicima te pravnim osobama u elektroničkom obliku putem informacijskog sustava.

(4) Sud putem informacijskog sustava šalje adresatu u njegov sigurni elektronički poštanski pretinac pismeno, koje adresat mora preuzeti u roku od 15 dana od dana kad je pismeno pristiglo u njegov sigurni elektronički poštanski pretinac, inače nastupaju posljedice iz stavka 7. ovoga članka.

(5) Informacijski sustav istodobno sa slanjem pismena iz stavka 4. ovoga članka šalje adresatu na adresu elektroničke pošte i informativnu poruku u kojoj ga obavještava o dostavi pismena. U poruci se adresata upozorava na pravne posljedice iz stavka 7. ovoga članka.

(6) Adresat pismeno preuzima iz sigurnog elektroničkog poštanskog pretinca informacijskog sustava tako da dokaže svoj identitet putem Nacionalnog identifikacijskog i autentifikacijskog sustava i elektronički potvrdi primitak pismena.

(7) Smatrat će se da je dostava prema stavku 6. ovoga članka obavljena istekom 15 dana od dana kada je pismeno pristiglo u sigurni elektronički poštanski pretinac, ako adresat u tom roku ne potvrdi primitak pismena.

(8) Informacijski sustav o dostavi obavještava sud potvrdom u elektroničkom obliku.

(9) Na način određen u ovom članku, elektroničkim putem mogu se dostaviti i ona pismena koja imaju izvornike u fizičkom obliku ako je elektronički (skenirani) prijepis koji je izrađen na temelju izvornika u fizičkom obliku potpisan kvalificiranim elektroničkim pečatom suda.

(10) Ako sud utvrdi da dostava elektroničkim putem nije moguća, dostavit će pismeno na drugi način i navesti razlog za takvu dostavu.«.

U oba citirana članka prisutno je dvojno uređenje, koje obuhvaća:

- opće odredbe o podnescima, odnosno dostavi, koje se ne tiču samo komunikacije u elektroničkom obliku putem informacijskog sustava (e-komunikacije), u odnosu na koju se primjenjuju podredno (članak 49. st. 1. - 3. i članak 50. st. 1. i 2. ZUS-a)

- posebne odredbe o e-komunikaciji putem informacijskog sustava, koje se u tom pogledu primarno primjenjuju (članak 49. st. 4. - 9. i članak 50. st. 3. - 10. ZUS-a).

Naime, kada ministar pravosuđa i uprave donese odluku o ispunjenju tehničkih uvjeta iz članka 7. st. 1. ZID ZUS-a, obveza podnošenja e-podnesaka i obveza zaprimanja e-dostave neće se odnositi na sve stranke u upravnim sporovima, već na tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti, državno odvjetništvo, odvjetnike, javne bilježnike, sudske vještake, sudske procjenitelje, sudske tumače, stečajne upravitelje i povjerenike (članak 49. st. 6. i članak 50. st. 3. ZUS-a), a u odnosu na ostale pravne osobe u skladu s rokom iz članka 7. st. 2. ZID ZUS-a.

Fizičke osobe, koje nisu obveznici primjene e-komunikacije, ostaju u režimu fakultativne e-komunikacije, kod e-podneska uz propisanu primjenu kvalificiranoga elektroničkog potpisa (članak 49. st. 1. i 2. te članak 50. st. 2. ZUS-a).

Netom navedeno bitno olakšava, ubrzava i pojeftinjuje službenu komunikaciju u upravnom sudovanju, a olakšava i dokazivanje, kako predaje podnesaka tako i dostave sudskih akata.

Riječ je, ujedno, o daljnjem iskoraku glede primjene IKT-a u upravnom sudstvu, nakon što je ovaj segment sudbene vlasti 28. lipnja 2021. prešao u sustav eSpis¹¹.

Pravno uređenje e-komunikacije u upravnom sporu u bitnome je na tragu postojeće regulacije u parničnom postupku (v. napose članak 106.a te članke 133.d., 134.a i 134.b Zakona o parničnom postupku).¹²

4. OSTALE IZMJENE I DOPUNE
Osim izmjena i dopuna koje se odnose na primjenu IKT-a, ZID ZUS donosi još dvije novosti.

Prva se tiče obveze navođenja osobnoga identifikacijskog broja (OIB-a) tužitelja i tuženika u tužbi (izmijenjene odredbe članka 23. st. 1. t. 2. i 3. ZUS-a).

Drugom je propisano da je upravni sud, ako je odredio fakultativni prekid upravnog spora iz članka 45. st. 2. t. 1. ZUS-a, radi podnošenja zahtjeva Sudu Europske unije o tumačenju prava Europske unije ili o valjanosti akata koje su donijele institucije Unije, o tome dužan obavijestiti ministarstvo nadležno za vanjske poslove, uz dostavu podnesenog zahtjeva (novi st. 6. u članku 45. ZUS-a).

5. KOMENTARI IZNESENI TIJEKOM E-SAVJETOVANJA
Pri noveliranju propisa i općenito u legislativnoj djelatnosti zanimljivo je razmotriti i komentare zainteresirane javnosti iznesene prilikom e-savjetovanja¹³, kao i odgovore (izjašnjenja) predlagatelja propisa o tim komentarima. Cjeloviti popis komentara i odgovora na njih u postupku donošenja ZID ZUS-a (devet komentara od četvero podnositelja) dostupan je u Izvješću o provedenom savjetovanju, priloženom uz Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, s Konačnim prijedlogom zakona.¹⁴

Ni jedan od tih devet komentara nije prihvaćen, u pravilu uz obrazloženje da predloženo već proizlazi iz zakonskog teksta. U ovom članku izdvajamo sljedeće odgovore predlagatelja:

- pristranost suca, u kontekstu razloga za njegovo izuzeće (članak 15. ZUS-a) glede životnog partnerstva i neformalnoga životnog partnerstva već je obuhvaćeno općim („druge okolnosti“) nespecificiranim razlozima iz članka 15. st. 1. t. 5. toga Zakona¹⁵ (odgovor na komentar Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova)

- postojanje dvaju razdoblja tijekom godine kada odvjetnici uobičajeno koriste godišnji odmor nije razlog za zastoj procesnih rokova, jer je Zakonom o radu¹⁶ propisano da se pri utvrđivanju rasporeda godišnjeg odmora u obzir moraju uzeti potrebe organizacije rada, a ZUS ne poznaje institut zastoja postupka (odgovor na komentar Hrvatske odvjetničke komore)

- zakonsko referiranje na elektroničke dokumente nije potrebno precizirati u smislu strojno čitljivih podataka¹⁷, jer je već propisano na podnesak mora biti razumljiv (odgovor na komentare građanina Zorana Sambola).

6. ZAKLJUČAK
Četvrta novela ZUS-a, kao i s tim povezani dio prve novele Zakona o općem upravnom postupku, ponajprije je tehničko-postupovne prirode, radi ostvarivanja veće razine korištenja IKT-a u upravnom sporu. Osim moguće (ne i obvezne) uporabe IKT-a glede rasprave i dokazivanja, riječ je ponajprije o procesnopravnim pretpostavkama da upravni sudovi, nakon ulaska u eSpis, uđu i u sustav e-komunikacije. Potonje, pak, obuhvaća e-podneske (ulaznu komponentu) i e-dostavu (izlaznu komponentu).

Glede komuniciranja upravnog sudstva s profesionalnim akterima koji najčešće sudjeluju u upravnim sporovima, e-komunikacija će, kada za to budu ispunjeni tehnički uvjeti, biti obvezatna i za sudove i za aktere obuhvaćene obvezom e-komuniciranja.

U preostalom se dijelu primjenjuju odredbe o podnescima i dostavi izvan e-komunikacije putem informacijskog sustava Ministarstva pravosuđa i uprave. U primjeni će, dakle, biti dvojno uređenje komuniciranja suda sa strankama i drugim sudionicima u postupku. Posebna pravila odnose se na obvezatno e-komuniciranje, a opća pravila na ostale oblike komuniciranja, podredno i na e-komuniciranje.

Bez obzira na dominantno tehnički karakter ovih izmjena i dopuna ZUS-a, realno je očekivati da njihova primjena (i) u upravnoj grani sudovanja olakša, ubrza i pojeftini vođenje upravnog spora, uz jačanje pravne sigurnosti, osobito glede dokazivanja podnošenja podnesaka i dostave sudskih akata.