Hrvatski je sabor, na 23. sjednici 20. svibnja 2011. godine, donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u nastavku teksta: novela ZSN). 

Novelom ZSN-a usklađuju se odredbe Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 86/08 – u nastavku teksta: ZSN) sa Zakonom o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP),¹ ali unose i određena nova rješenja i poboljšanja u tekst ZSN-a. 

Sukladno članku 5. ZSN-a, o prijmu u službu, rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama službenika i namještenika kao i o prestanku službe odlučuje se rješenjem u upravnom postupku. 

Usklađivanje postupovnih odredaba ZSN-a sa ZUP-om odnosi se na sljedeća pitanja: na definiranje osobe koja donosi rješenja u području službeničkih odnosa, rok za žalbu protiv rješenja kojima se odlučuje o pravima i obvezama službenika, izvršnost rješenja, rok za poništavanje i ukidanje rješenja i dr.

O prijmu u službu, rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama službenika kao i o prestanku službe odlučuje se rješenjem.

Novelom ZSN-a brisana je mogućnost da o prijmu u službu, rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama službenika kao i o prestanku službe odlučuje osoba koju za to pisano ovlasti pročelnik upravnog tijela odnosno općinski načelnik, gradonačelnik ili župan. To je bilo potrebno radi usklađivanja ZSN-a sa ZUP-om².

Novelom ZSN-a također su usklađene odredbe o osobi ovlaštenoj za donošenje rješenja kojim se odlučuje o odgovornosti službenika za lake povrede službene dužnosti (čl. 47. st. 1. i 2. ZSN-a) i rješenja o ocjenjivanju službenika (čl. 96. ZSN-a). 

U noveliranom ZSN-u ne govori se o osobi koja u upravnim stvarima u području službeničkih odnosa vodi postupak prije donošenja rješenja, pa se neposredno primjenjuju odredbe članka 23. ZUP-a. 

Prema članku 23. ZUP-a, u upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Službena osoba koja vodi postupak ili rješava o upravnim stvarima, mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit. Ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari, rješenje donosi čelnik tijela.

Sukladno članku 109. ZUP-a, žalba se izjavljuje u roku 15 dana od dana dostave rješenja, ako nije propisan dulji rok.

S obzirom na to da ZUP ne ostavlja mogućnost kraćeg rok za žalbu, bilo je potrebno produljiti rokove za žalbu, koji su do tada u ZSN-u bili propisani u kraćem trajanju: 

- rok za žalbu protiv rješenja o prijmu u službu na određeno vrijeme (čl. 29. st. 4. ZSN-a) 

- rok za žalbu protiv prvostupanjske odluke donesene u postupku zbog lake povrede službene dužnosti (čl. 62. st. 1. ZSN-a)

- rok za žalbu protiv prvostupanjske odluke donesene u postupku zbog teške povrede službene dužnosti (čl. 62. st. 2. ZSN-a)

- rok za žalbu protiv rješenja o udaljenju iz službe (čl. 68. st. 1. ZSN-a) 

- rok za žalbu protiv rješenja o premještaju (čl. 100. st. 1. ZSN).

Nakon toga usklađivanja, žalbe protiv svih rješenja u području službeničkih odnosa mogu se izjaviti u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

Dan kad je stranka primila rješenje odnosno dan kad joj je rješenje uručeno, utvrđuje se prema odredbama ZUP-a. ZUP-om je propisan način dostave rješenja i kad se dostava smatra obavljenom³.

Umjesto dosadašnjih pojmova »konačnost rješenja« i »konačno rješenje« novelom ZSN-a uvode se pojmovi »izvršnost rješenja« i »izvršno rješenje«, što također predstavlja usklađivanje sa ZUP-om, jer ZUP ne poznaje konačnost, nego izvršnost rješenja. 

Prema članku 133. ZUP-a, rješenje doneseno u upravnom postupku izvršava se nakon što postane izvršno. 

Prvostupanjsko rješenje postaje izvršno istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena, dostavom rješenja stranci ako žalba nije dopuštena, dostavom rješenja stranci ako žalba nema odgodni učinak, dostavom stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija, danom odricanja stranke od prava na žalbu te dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe.

Drugostupanjsko rješenje kojim se rješava upravna stvar postaje izvršno dostavom stranci.

Kad je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, rješenje postaje izvršno istekom toga roka.

Službenika se može uputiti na mogućnost odricanja od prava na žalbu⁴, jer odricanjem od toga prava rješenje ranije postaje izvršno (danom odricanja službenika od prava na žalbu). 

Novelom ZSN-a brisana je odredba članka 120. st. 3. ZSN-a, kojom je bilo propisano da središnje tijelo državne uprave nadležno za službeničke odnose može poništiti ili ukinuti nezakonito rješenje u roku pet godina od dana konačnosti rješenja. 

Stoga se na utvrđivanje nadležnog tijela i roka za poništavanje i ukidanje rješenja primjenjuju odredbe članka 131. ZUP-a. 

Prema članku 131. ZUP-a, rješenje može poništiti ili ukinuti javnopravno tijelo koje ga je donijelo. Kad je rješenje donijelo prvostupanjsko tijelo, može ga poništiti ili ukinuti i drugostupanjsko tijelo. Ako nema drugostupanjskog tijela, rješenje može poništiti ili ukinuti tijelo koje na temelju zakona obavlja nadzor nad tim tijelom.

Za razliku od dosadašnjeg članka 12. ZSN-a, prema kojem se u službu mogla primiti isključivo osoba s hrvatskim državljanstvom, novelom ZSN-a predviđa se mogućnost prijma u službu osobe koja je strani državljanin ili osobe bez državljanstva, za čiji je prijam (osim ispunjavanja uvjeta propisanih posebnim zakonom) potrebno prethodno odobrenje središnjeg tijela državne uprave nadležnog za službeničke odnose. Isto rješenje predviđeno je pri prijmu u državnu službu⁵. 

Novelom ZSN-a izrijekom se propisuje da postupak provedbe javnog natječaja do donošenja rješenja o prijmu u službu nije upravni postupak u smislu zakona kojim se uređuje opći upravni postupak.

Stoga se na taj dio postupka provedbe javnog natječaja (dakle, na zaprimanje prijava, pozivanje kandidata na prethodnu provjeru znanja i sposobnosti te postupak provjere) ne primjenjuju odredbe ZUP-a.

S obzirom na to da se pri odlučivanju o prijmu u službu i rasporedu na radno mjesto odnosno imenovanju pročelnika upravnog tijela radi o upravnoj stvari⁶, o tome se donosi rješenje u upravnom postupku. Stoga rješenje mora sadržavati elemente propisane u članku 98. ZUP-a. 

U članku 19. ZSN-a propisan je obvezni sadržaj javnog natječaja za prijam u službu. Novelom ZSN-a dodaje se još jedan obvezni element sadržaja javnog natječaja odnosno propisuje da se u tekstu javnog natječaja mora naznačiti da seurednom prijavom smatra prijava koja sadrži sve podatke i priloge navedene u javnom natječaju. Iako nije obvezno, preporučuje se također naznačiti da se osoba koja nije podnijela pravodobnu i urednu prijavu ili ne ispunjava formalne uvjete iz javnog natječaja, ne smatra kandidatom prijavljenim na javni natječaj. 

Osobi koja nije podnijela pravodobnu i urednu prijavu ili ne ispunjava formalne uvjete iz javnog natječaja, dostavlja se pisana obavijest u kojoj se navode razlozi zbog kojih se ne smatra kandidatom prijavljenim na javni natječaj. Navedena osoba nema pravo podnošenja pravnog lijeka protiv dobivene obavijesti. 

Za razliku od dosadašnjeg ZSN-a, koji je uređivao samo pozivanje na pravo prednosti pripadnika nacionalnih manjina⁷, novelom ZSN-a uređuje se pozivanje kandidata na pravo prednosti pri prijmu u službu općenito, prema bilo kojem posebnom zakonu⁸. Kandidat koji ima pravo prednosti pri zapošljavanju prema posebnom zakonu, dužan je u prijavi na natječaj pozvati se na to pravo i ima prednost u odnosu na ostale kandidate samo pod jednakim uvjetima.

Praćenjem objava javnih natječaja uočeno je da se u njima navodi obveza dostavljanja potvrde o priznatom statusu iz koje je vidljivo pravo prednosti, što izaziva dvojbu kod pripadnika nacionalnih manjina o podnošenju dokaza o priznatom statusu i je li prijava bez tog dokaza uredna ili nije. 

- da je u tekstu javnog natječaja potrebno posebno navesti da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo pozvati se na prednost pri zapošljavanju na temelju članka 22. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, bez obveze dostavljanja dokaza o nacionalnoj pripadnosti⁹; 

- u odnosu na ostale osobe koje mogu ostvariti pravo prednosti pri zapošljavanju, potrebno je posebno navesti da se imaju pravo pozvati na prednost pri zapošljavanju sukladno odredbi članka 35. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji¹⁰, odredbi članka 10. Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom¹¹, odredbi članka 48.f Zakona o zaštiti civilnih i vojnih invalida rata¹², a u tekstu javnog natječaja potrebno je posebno navesti i isprave koje trebaju priložiti kao dokaz o statusu te druge dokaze sukladno posebnim propisima.  

Način provjere znanja i sposobnosti kandidata prijavljenih na javni natječaj¹³ ostao je isti kao prema dosadašnjim propisima. Prethodna provjera znanja i sposobnosti kandidata obavlja se putem pisanog testiranja i intervjua, a po potrebi i putem provjere praktičnog rada na određenim poslovima. Za svaki dio provjere kandidatima se dodjeljuje određeni broj bodova od 1 do 10. 

Sukladno noveli ZSN-a, intervju se provodi samo s kandidatima koji su ostvarili najmanje 50% bodova iz svakog dijela provjere znanja i sposobnosti kandidata na provedenom testiranju i provjeri praktičnog rada, ako je ta provjera provedena.

Prema članku 116. ZSN-a, na prijam, prava, obveze i odgovornosti namještenika odgovarajuće se primjenjuju odredbe toga Zakona o prijmu, pravima, obvezama i odgovornosti službenika, osim odredaba o vježbeničkom stažu i obvezi polaganja državnog stručnog ispita te odredaba o raspolaganju.

S obzirom na to da se na prijam namještenika odgovarajuće primjenjuju odredbe toga Zakona o prijmu službenika, u praksi se postavilo pitanje iz kojeg će se područja testirati namještenici. 

Imajući na umu da namještenici obavljaju pomoćno-tehničke i ostale poslove čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i nesmetanog obavljanja poslova iz djelokruga upravnih tijela lokalnih jedinica, te stoga potrebu da se izbjegne (u praksi često) pisano testiranje kandidata iz različitih upravnih područja, koja nisu od važnosti na obavljanje pomoćno-tehničkih poslova, novelom ZSN-a utvrđeno je na koji se način obavlja prethodna provjera znanja i sposobnosti kandidata za prijam na radna mjesta namještenika najniže složenosti poslova (za koje je kao uvjet stručnog znanja utvrđena niža stručna sprema ili osnovna škola). 

Lake povrede službene dužnosti utvrđene su u članku 45. ZSN-a, a teške povrede u članku 46. ZSN-a. 

Novelom ZSN-a dodana je još jedna teška povreda službene dužnosti: ponašanje radi kojega je tri puta izrečena kazna za lake povrede službene dužnosti, u razdoblju od dvije godine. 

Navedena nova teška povreda službene dužnosti propisana je zato što se u praksi pokazalo da kazne za lake povrede službene dužnosti¹⁵ ne utječu u dovoljnoj mjeri na službenike proglašene odgovornima za lake povrede službene dužnosti da ubuduće ne čine te povrede, nego nastavljaju s istim ili sličnim ponašanjem i dalje. Očekuje se da će nova teška povreda službene dužnosti i propisane kazne za teške povrede službene dužnosti¹⁶ djelovati na službenike da ne čine povrede službene dužnosti (generalna i specijalna prevencija).

S odredbama ZUP-a o osobi ovlaštenoj za donošenje rješenja usklađene su i odredbe ZSN-a koje se odnose na odlučivanje o lakim povredama službene dužnosti u prvom stupnju, jer o tome više ne može odlučivati osoba koju pročelnik upravnog tijela za to pisano ovlasti. 

O lakim povredama službene dužnosti u prvom stupnju odlučuje pročelnik upravnog tijela ili službena osoba kojoj je rješavanje o tome utvrđeno opisom poslova radnog mjesta, sukladno pravilniku o unutarnjem redu, a u drugom stupnju nadležni službenički sud. O lakim povredama službene dužnosti pročelnika upravnog tijela u prvom stupnju odlučuje općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan.

O teškim povredama službene dužnosti u prvom stupnju odlučuje nadležni službenički sud, a u drugom stupnju Viši službenički sud ustrojen za državne službenike.

Službenički sudovi imaju predsjednika i najmanje šest članova, s tim da se predsjednik i najmanje dva člana imenuju se iz reda diplomiranih pravnika s položenim pravosudnim ispitom. 

Službenički sud odlučuje u vijeću od tri člana, koje imenuje predsjednik službeničkog suda za svaki pojedini slučaj. Vijeću uvijek predsjeda član imenovan iz reda diplomiranih pravnika s položenim pravosudnim ispitom.

Novelom ZSN-a propisana je inkompatibilnost članstva u službeničkom sudu s određenim dužnostima, da bi se izbjegao utjecaj na odluke službeničkog suda odnosno spriječio mogući sukob interesa prilikom utvrđivanja odgovornosti službenika za teške povrede službene dužnosti. Stoga je propisano da predsjednikom i članovima službeničkog suda ne može biti imenovan¹⁷ član predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, općinski načelnik, gradonačelnik i župan te pročelnik upravnog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Novelom ZSN-a pojam »volontiranje u službi« zamijenjen je novim pojmom »stručno osposobljavanje bez zasnivanja radnog odnosa«. Stari pojam »volontiranje« napušten je, jer pogrešno upućuje na primjenu Zakona o volonterstvu¹⁸, iako nema obilježja volontiranja u smislu toga Zakona¹⁹. 

Odredbe članka 93. ZSN-a uređuju mogućnost prijma osobe u upravna tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na stručno osposobljavanje radi stjecanja uvjeta radnog iskustva za polaganje državnog stručnog ispita. Te osobe rade odnosno stručno se osposobljavaju na temelju pisanog ugovora s pročelnikom upravnog tijela. Navedene osobe nemaju status službenika, a na njihov rad primjenjuju se opći propisi o radu. 

U članku 41. Zakona o radu²⁰ propisano je da ako je stručni ispit ili radno iskustvo, zakonom ili drugim propisom utvrđeno kao uvjet za obavljanje poslova radnog mjesta određenog zanimanja, poslodavac može osobu koja je završila školovanje za takvo zanimanje primiti na stručno osposobljavanje za rad bez zasnivanja radnog odnosa (stručno osposobljavanje za rad) te se takvo razdoblje stručnog osposobljavanja za rad ubraja u pripravnički staž i radno iskustvo propisano kao uvjet za rad na poslovima radnog mjesta određenog zanimanja. 

Dakle, tim se institutom želi omogućiti da osobe izvana, koje nisu službenici i namještenici u upravnim tijelima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, obave stručno osposobljavanje i time steknu potrebno radno iskustvo (radi kasnijeg lakšeg zapošljavanja) i polože državni stručni ispit. 

Navedeni se institut već koristi kod privatnih poslodavaca, putem suradnje (programa) Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje, koji snosi najveći dio troškova navedenog stručnog osposobljavanja. Naime, Hrvatski zavod za zapošljavanje započeo je 2010. godine s provedbom mjere Stručno osposobljavanje za rad bez zasnivanja radnog odnosa, koja je sastavni dio Nacionalnog plana za poticanje zapošljavanja 2011./2012., a sadržana je i u Programu gospodarskog oporavka Republike Hrvatske u poglavlju 7. Dinamiziranje tržišta rada u mjeri »Uvođenje sustava volontiranja, stažiranja, radne prakse i pripravništva kako bi mladi stekli prvo radno iskustvo«. Cilj te mjere je mladim nezaposlenim osobama u zanimanjima za koja postoji zakonska obveza polaganja državnog i/ili stručnog ispita,osigurati ulazak na tržište rada kroz stručno osposobljavanje za rad.

Iako odredbe dosadašnjeg ZSN-a nisu priječile da se službenika premjesti, po potrebi službe, na određeno vrijeme²¹, radi otklanjanja dvojbi u praksi, novelom ZSN-a izrijekom se utvrđuje mogućnost privremenog premještaja i time povećava mobilnost službenika kada je to u interesu službe. 

Službenika se, po potrebi službe,može privremeno premjestitiu drugo upravno tijelo iste jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave najdulje na godinu dana odnosno do povratka odsutnog službenika kojeg premješteni službenik zamjenjuje.

Pri privremenom premještaju službenik ima pravo na plaću koja je za njega povoljnija, a sva prava iz službe ostvaruje u upravnom tijelu iz kojeg je premješten.

Prema članku 103. ZSN-a, kad se ukida upravno tijelo lokalne jedinice, službenike preuzima upravno tijelo koje preuzima poslove ukinutog upravnog tijela. Do donošenja pravilnika o unutarnjem redu i rasporeda na radna mjesta prema tom pravilniku, preuzeti službenici obavljaju poslove koje su do tada obavljali, odnosno druge poslove po nalogu pročelnika upravnog tijela, a pravo na plaću i ostala prava iz službe ostvaruju prema dotadašnjim rješenjima. 

Novelom ZSN-a produljen je rok za donošenje rješenja o rasporedu na radna mjesta ili rješenja o stavljanju na raspolaganje preuzetih službenika.Navedena rješenja donose se najkasnije u roku dva mjeseca od stupanja na snagu novog pravilnika o unutarnjem redu²².

Računanje roka za donošenje rješenja od dana stupanja na snagu pravilnika o unutarnjem redu je logično, jer se za preuzete službenike rješenja mogu donijeti tek nakon što u pravilniku o unutarnjem redu upravnog tijela (koje je preuzelo poslove i službenike) budu utvrđena radna mjesta za obavljanje poslova preuzetih od ukinutog upravnog tijela.




1 Usklađivanje postupovnih odredaba posebnih zakona s odredbama Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09) jedno je od mjerila za zatvaranje Poglavlja 23. - Pravosuđe i temeljna prava (u pregovaračkom procesu s Europskom unijom). 
2 ZUP ne propisuje mogućnost davanja ovlasti za rješavanje u upravnim stvarima, nego je u čl. 23. toga Zakona propisano da u upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela, a ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari, rješenje donosi čelnik tijela. 
3 V. čl. 85.-95. ZUP-a. 
4 V. čl. 106. ZUP-a. 
5 V. čl. 48. Zakona o državnim službenicima (Nar. nov., br. 92/05, 107/07, 27/08 i 49/11). 
6 V. čl. 5. Zakona  o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. 
7 Dosadašnjom odredbom članka 19. Zakona propisano je da se u natječaju navodi da su lokalne jedinice u čijim upravnim tijelima nije osigurana zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, dužne to navesti u tekstu natječaja i obvezno navesti da su kandidati u prijavi na natječaj dužni pozvati se na to pravo te da kandidat, pripadnik nacionalne manjine ima prednost u odnosu na ostale kandidate samo pod jednakim uvjetima. 
8 Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina i Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom i dr. 
9 Prijava bez dokaza o nacionalnoj pripadnosti kandidata koji se pozvao na pravo prednosti prema Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, ne smije se samo zbog toga smatrati da nije uredna. 
10 Nar. nov., br. 174/04, 92/05, 2/07 – Odluka Ustavnog suda, 107/07, 65/09, 137/09 i 147/10 – Odluka Ustavnog suda 
11 Nar. nov., br. 143/02 i 33/05 
12 Nar. nov., br. 33/92, 77/92, 27/93, 58/93, 2/94, 76/94, 108/95, 108/96, 82/01 i 103/03 
13 Prethodnoj provjeri znanja i sposobnosti kandidata mogu pristupiti samo kandidati koji ispunjavaju formalne uvjete iz natječaja (čl. 22. st. 1. Zakona). 
14 Kojom je bilo propisano da se intervju provodi samo s kandidatima koji su ostvarili najmanje 50% ukupnog broja bodova na testiranju i provjeri praktičnog rada, ako je ta provjera provedena. 
15 V. čl. 64. Zakona. 
16 V. čl. 65. Zakona. 
17 Članove službeničkog suda imenuje županijska skupština odnosno Gradska skupština Grada Zagreba. 
18 Nar. nov., br. 58/07 
19 Volontiranjem se, u smislu Zakona o volonterstvu, smatra dobrovoljno ulaganje osobnog vremena, truda, znanja i vještina kojima se obavljaju usluge ili aktivnosti za dobrobit druge osobe ili za opću dobrobit, a obavljaju ih osobe na način predviđen ovim Zakonom, bez postojanja uvjeta isplate novčane nagrade ili potraživanja druge imovinske koristi za obavljeno volontiranje, ako tim Zakonom nije drukčije određeno (čl. 3. Zakona o volonterstvu). 
20 Nar. nov., br. 149/09 
21 Sukladno čl. 98. st. 1. ZSN-a, službenika se može po potrebi službe premjestiti na drugo radno mjesto u istom ili drugom upravnom tijelu iste lokalne jedinice, u istom ili drugom mjestu rada, ali samo na radno mjesto unutar iste stručne spreme, iste ili približne složenosti poslova. 
22 Prema dosadašnjem Zakonu, rješenja za preuzete službenike morala su se donijeti najkasnije u roku dva mjeseca od preuzimanja službenika.