Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
31.10.2016.
Nove Posebne uzance o građenju
U tijeku je izrada Prijedloga novih Posebnih uzanci o građenju, koje će, na temelju članka 199. Zakona o gradnji (Nar. nov., br. 153/13), utvrditi i objaviti Hrvatska gospodarska komora i Hrvatska udruga poslodavaca. Posebne uzance o građenju primjenjivat će se na ugovorne odnose sklopljene nakon njihova stupanja na snagu. Do tada će se primjenjivati sada važeće Posebne uzance o građenju, koje je donijela Skupština Privredne komore Jugoslavije 1976., a objavljene su u Službenom listu SFRJ, broj 18 od 1. travnja 1977. Posebne uzance sadržaju poslovne (trgovačke) običaje koji su se ustalili u graditeljskoj djelatnosti do dana njihova donošenja. S obzirom na to da se okolnosti u poslovima građenja kontinuirano mijenjaju, što utječe i na promjene običaja i prakse u provedbi ugovora o građenju, nastala je potreba da se ti poslovni običaji i nanovo kodificiraju utvrđivanjem novih Posebnih uzanci o građenju. U tijeku je javna rasprava o njima, kojoj se i mi pridružujemo tako što organiziramo savjetovanje, koje će se, pod nazivom Nove Posebne uzance o građenju, održati 7. studenoga 2016. (ponedjeljak), u 9,30 h u Zagrebu, Sheraton Zagreb Hotel, Kneza Borne 2, Zagreb.
1. Uzance – između ugovora i zakona
Kada se pravno govori o uzancama, radi se o poslovnoj, stručnoj praksi ili pravilima struke koja su u pisanom obliku objavljena, tj. kodificirana. Dakako da se može zaključiti da pravila struke postoje i prije nego što se pisano objave, jer to ne samo da je točno, već je takav razvoj i nužan za kodificiranje. Ipak, pravila struke koja nisu kodificirana, tj. objavljena u pisanom obliku vrlo teško mogu biti pravno primijenjena. To zato što je pravilo struke širi pojam od, primjerice, uobičajene poslovne suradnje između dvaju subjekata, što bi bilo pravno dokazivo. Čak i kad su kodificirana, tj. objavljena pravila struke po prirodi stvari nisu time vječna i nepromjenjiva, već je to živa materija, koja se dugoročno, ipak mijenja. Posebne uzance o građenju (Sl. l. SFRJ, br. 18/77) u tom su smislu dokazale svoju kvalitetu, jer im je »vijek trajanja« dosegao približno 40 godina.
2. Nove uzance na temelju Zakona o gradnji
Radi se o jednom od najdugovječnijih akata (ne propisa), koji je u praksi građevinara vrlo dobro poznat, a pravno je dodatno dobio na značenju 2005. godine, kada je člankom 12. Zakon o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05 - u nastavku teksta: ZOO) potpuno promijenio pristup glede uzanci uopće. Sada se smatra da su ugovorene one koje nisu izrijekom ugovorom isključene, a do tada je tome bilo suprotno.
U posljednjih deset godina nije primijećeno u praksi da bi se Posebne uzance o građenju ugovorima izrijekom isključivale. Poseban status u tom pogledu imaju samo ugovori koji se temelje na pravilima javne nabave, o čemu će biti riječi kasnije.
Kontinuirane promjene okolnosti u poslovima građenja utjecale su na promjene običaja i prakse u provedbi ugovora o građenju, a radi čega je Zakon o gradnji (Nar. nov., br. 153/13), člankom 199. regulirao da će Hrvatska gospodarska komora (u nastavku teksta: HGK) i Hrvatska udruga poslodavaca (u nastavku teksta: HUP), uz suglasnost nadležnog ministarstva, a u suradnji sa stručnim komorama i udrugama, utvrditi i objaviti nove Posebne uzance o građenju.
Na temelju navedenoga, prije dvije godine osnovana je radna skupina, gdje sam kao jedan od članova sudjelovao u radu utvrđivanja prijedloga teksta novih Posebnih uzanci o građenju.
Rad na takvom aktu, koji nije propis, tražio je posebnu pozornost, koja se sastojala od suzdržavanja od »dobrih prijedloga« u definiranju odnosa koji proizlaze iz ugovora o građenju, a radi fokusiranja na pitanja što to jest dosadašnja praksa, običaj, pravilo struke u poslovima građenja.
Ono što ne postoji uobičajeno u praksi, neovisno o tome koliko je kvalitetno, ne može biti uzanca, već može možebitno biti dobra odredba nekog budućeg ugovora ili budući propis. Stoga se uzance ne mogu predlagati, niti može postojati autor uzanci.
Riječ uzanca jezično se koristi kao sinonim za običaj, ali u pravnom aspektu, upotrijebljena u množini, u pravilu, koristi se za nazivanje kodificiranih trgovačkih običaja. U slučaju Posebnih uzanci o građenju pojavilo se čak i pitanje trebali im se promijeniti i sam naziv.
Primjerice, zato što ne postoje »Opće uzance o građenju«. Uzimajući u obzir da su nekada, čak kao bitan predložak ZOO-a, postojale Opće uzance o prometu robom, razumjelo se da je to bila intencija da se tada ove uzance definiraju kao posebne. Iako, danas više nema općih uzanci, upravo iz razloga - ustaljenog običaja glede znanog naziva, zadržan je naziv »Posebne uzance o građenju«. Načelo poštovanja običaja primijenjeno je tako već od same odluke o nazivu.
Običaji ne nastaju u nekom određenom trenutku, jer nije riječ o propisu koji stupa na snagu ili se počinje primjenjivati nekog određenog dana, takva pravna priroda uzanci ujedno i otežava ocjenu je li neki običaj doista uvriježen ili se radi o privremenoj praksi sudionika toga posla.
Budući da je tekst Posebnih uzanci o građenju sada u fazi prijedloga (objavljeno od srpnja ove godine na web stranicama HGK-a), ovdje izlažemo važnija pitanja novih uzanci upravo u cilju informiranja stručne javnosti, ali i stručne rasprave o mogućim boljim definiranjima tih odnosa ili dopunama s odnosima koji moguće nisu obrađeni.
Na kraju će biti usvojen konačan tekst pojedinih pitanja i odnosa iz Posebnih uzanci o građenju, kako ih sama struka ocijeni suglasno ili makar u jasno pretežitoj većini, jer sve drugo ne bi bilo odraz usklađenih zajedničkih poslovnih običaja u tom području.
Dakako da su u takvu stručnu raspravu pozvani svi koji smatraju da mogu konstruktivno pridonijeti ocjenama što se treba smatrati praksom i običajem u konkretnim pitanjima. Pri tome nije odlučno radi li se o građevinskim inženjerima ili pravnicima, odnosno drugim strukama koje imaju utjecaj na ta pitanja ako smatraju da imaju dugogodišnja praktična iskustva u primjeni ovih uzanci.
Za kraj uvodnog dijela nije suvišno spomenuti da i kod poslova gradnje, kao i u drugim djelatnostima, postoje dvije vrste poslovnih običaja. Dobri i loši. To je bio kriterij kojim se primjenjivao izuzetak u odnosu na pravilo, da se »svi običaji« trebaju kodificirati.
3. Određenje pojmova
Nove Posebne uzance u građenju sadržavaju definicije određenih izraza koji se često susreću u ugovorima o građenju, ili su bitni za taj ugovorni odnos, a koje, u pravilu, ne definira ZOO ili Zakon o gradnji ili se iznimno neki od pojmova ponavljaju ili definiraju prošireno radi konzistentnijeg praćenja samih uzanci.
Pojmovi kao »izvantroškovnički radovi« (kolokvijalno nazivani skraćeno »VTR«), »građevinska knjiga«, »dinamički plan radova«, »podizvođač« i drugi, sada se definiraju, a postojeće uzance nisu ih uređivale iako su vrlo dobro poznati u praksi.
Pojam »nepredviđeni radovi« oni su radovi koji ugovorom nisu obuhvaćeni, a koji se moraju izvesti, te ZOO, u članku 624. nadalje propisuje situacije kada su ti nepredviđeni radovi hitni, pa se za takve radove ne treba tražiti prethodna suglasnost naručitelja, a što je sukladno i odredbi uzance br. 19. stavak 2.
Novim prijedlogom uzanci se pod točkom 16. definira drukčiji pristup odobravanja i nalaganja nepredviđenih radova, koji je više u duhu ustaljene prakse.
U prijedlogu je određeno koji će se radovi smatrati nepredviđenim radovima. To zato što ih naručitelj u pravilu sam dodatno ne naručuje, te stoga oni nisu naknadni radovi. Nadalje, ocijenjeno je da to nisu više radnje jer nisu istovjetne radnjama određenim troškovnikom. Kako se radi o radovima koji imaju tzv. svoju cijenu, potrebno je bilo odrediti njihov status.
U tom smislu, korisno je uočiti razliku između nepredviđenih i naknadnih radova jer i jedni i drugi predstavljaju radove koji nisu prvotno ugovoreni, tj. nisu predviđeni troškovnikom.
Neovisno o tim pojmovima, osobito je značajno odrediti na koga bi se trebale odnositi Posebne uzance o građenju. Moguće je tome pristupiti restriktivno i suziti krug na naručitelja i izvođača, kako bi nalagalo gramatičko tumačenje tih uzanci, pa i samog članka 199. Zakona o gradnji, koji određuje njihovo obnovljeno donošenje. Jednako je tako moguće akceptirati tko su sve uz njih, u pravilu, nezaobilazni sudionici gradnje. Tu su i projektant i nadzorni inženjer. Ako bi se temeljili na formalnom kriteriju, tada bi prema Zakonu o gradnji, članak 48. definirali kao sudionike gradnje: investitor, projektant, revident, izvođač, nadzorni inženjer.
Ovdje je korisno ukazati na nesukladnost termina, ali i pravne uloge naručitelj i investitor.
Očito je da zakon ne predviđa naručitelja kao sudionika u gradnji, već većim dijelom u njegovu ulogu stavlja investitora, što ima smisla s upravnopravnog aspekta, ali ne i obveznopravnog, a na koji se u bitnom odnose uzance. U praksi investitor i naručitelj mogu biti dvije odvojene osobe. Praksa tom odnosu može dodati i treću osobu, a to je krajnji korisnik, npr. kod infrastrukturnih objekata ili projekt menadžera.
Korisno se podsjetiti da je Zakon o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje (Nar. nov., br. 78/15) dao također mnoge definicije pojmova, ali uveo i pojam osobe koja »upravlja projektom gradnje«. To je osoba koja u ime i za račun investitora obavlja poslove - financijskog, pravnog i tehničkog savjetovanja, a koji se ne odnosi ni na jedan već navedeni pojam koji određuje sudionike gradnje.
Budući da se ove uzance primarno odnose na naručitelja i izvođača, a posredno na projektanta i nadzornog inženjera, u tom su smjeru u prijedlogu i definirane osobe na koje se one odnose, što ne treba tumačiti restriktivno u odnosu druge osobe.
4. Sastavni dijelovi ugovora
Sadašnjom uzancom br. 11. predviđeno je do sada što se smatra bitnim sastojcima Ugovora o građenju.
Kao nebitan sastojak ugovora, uzanca br. 12. predviđa dinamički plan radova, a to se vidi iz toga jer je predmetnom uzancom predviđeno da je taj plan sastavni dio ugovora, samo ako su stranke tako ugovorile.
Ta uzanca može stvoriti određenu koliziju sa ZOO-om i sudskom praksom. Nerijetko u ugovorima nije rok definiran uz riječi »bitan sastojak ugovora«, iako se očekuje da je takav. Sadašnja uzanca uputila bi na suprotan zaključak.
5. Rokovi
Glede rokova postoje mnogi pristupi, koji nerijetko idu k što jasnijem određivanju kojim bi se prekludiralo sudionike u pravima. Uzor tome je počesto ustroj iz općih uvjeta FIDIC, što u svrhu takvog standardiziranog ugovora može biti poželjno, jer je to ipak ugovor. Neovisno o tome, što npr. »žuti« FIDIC u točki 20.1. daje definiciju gubitka prava za tzv. notice, ali ne i kod roka za tzv. claim, pri čemu nije moguće dati jednoznačno pravno stajalište jesu li oba roka prekluzivna ili samo jedan ili ni jedan.
Naša praksa, tj. običaji nisu ustrojili jedinstvene rokove koji bi se mogli usuglašeno odrediti na točan dan.
6. Ugovorna kazna (penali)
Na pitanje rokova prirodno se nadovezuje pitanje ugovorne kazne. Sadašnje uzance, u članku 51. definiraju ugovornu kaznu na način koji je gotovo neprovediv, ako nije ugovor jasno definiran. Razlog za ugovornu kaznu definiran kao »neuredno ispunjenje« vrlo teško može biti usuglašen između naručitelja i izvođača u konkretnom slučaju. Kako su vrijednosti ugovorne kazne, u pravilu, ukupna dobit izvođača na tom poslu, jasno je da takvo uređenje sadašnjih uzanci vodi k sporu.
Prijedlog novog uređenja, u članku 45. određuje onaj razlog koji jasnije određuje razlog za ugovornu kaznu, a to je zakašnjenje. Pri tome se dodano određuje da se neznatni nedostatci, koji ne sprječavaju funkcionalnu uporabu, ne smatraju zakašnjenjem.
7. Posebna ovlast nadzora
Poseban uzrok mnogih spornih odnosa između naručitelja i izvođača predstavlja pitanje - koje ovlasti ima nadzorni inženjer u ime naručitelja, a prema izvođaču. Tumačenjem ZOO-a pravilan zaključak bio bi da nadzorni inženjer nije zakonski zastupnik naručitelja, niti ima ovlasti »po zaposlenju« (jer nije zaposlen kod naručitelja), niti se ugovorom o građenju predviđa da bi on mogao u ime naručitelja ugovarati dodatne radove.
Međutim, uobičajena praksa pri realizaciji ugovora o građenju jest da nadzorni inženjer, uz priznavanje tzv. više radnji i nepredviđenih radova zahtijeva i izvođenje naknadnih radova.
Točno je da nerijetko nije moguće lako razlučiti predstavljaju li konkretni radovi nepredviđene radove koje je trebalo nužno izvesti iz tehnoloških razloga, ili su to radovi koji moguće i nisu nužni, ali ih zahtijeva nadzor naručitelja. Ponekad i nije dvojbeno da nadzor naručitelja zahtijeva naknadne radove.
U svakom slučaju, izvođač, u pravilu, u praksi nema uvjeta inzistirati na sklapanju novog ugovora ili aneksa ugovora, već prihvaća takav nalog iako se nesporno radi o radovima koji nisu opisani u troškovniku, tj. ne možemo ih zvati »ugovoreni radovi«.
Formalno takvi su radovi naručeni od neovlaštene osobe, te iako su izvedeni, takav odnos predstavlja rizik jer te radove ne prati nikakvo ugovorno reguliranje.
Prijedlog novih uzanci u tom smislu, člankom 96. prihvaća takvu ovlast za stručan nadzor u cilju prilagodbe uobičajenim pravilima struke.
Kvalitetniji pristup tom pitanju bit će ako naručitelj i izvođač izrijekom ugovorom definiraju ovlasti stručnog nadzora. Svakako da zakonski propisi u tom smjeru sada ne daju rješenje.
8. Zaključno
Navedeni primjeri izmjena uzanci o građenju doista su samo primjeri, jer će novi tekst uzanci u konačnom tekstu svakako sadržavati veći broj izmjena i dopuna u odnosu na prijašnji tekst.
U tom kontekstu dobro je i primijetiti da se jedan značajan dio ugovora o građenju sklapa za potrebe javnih naručitelja, čime uzance, prema Zakonu o javnoj nabavi stječu status kao prema »starom ZOO-u«. Radi čega se zakonodavac odlučio za takvo rješenje, nije jasno ako se ima na umu da ugovorno rješenje derogira uzancu, a rješenje iz uzance (bez ugovornog rješenja) svakako daje kvalitetniji odnos nego - nikakvo rješenje.
Uz te uzance bilo bi vrlo korisno urediti i tzv. opće ugovorne uvjete za ugovor o građenju. Takvo što već postoji u formi FIDIC ugovora, a primjena ukazuje da bi bilo razloga i uskladiti hrvatski standard takvog ugovora. Takav standardizirani ugovor nije istovjetna forma, pa ni sadržaj s uzancama, iako ima mnogo dodirnih točaka i međusobno trebaju biti usklađeni.
Sudovi svakako moraju tumačiti uzance načelno kako piše (tada kad se primjenjuju), upravo zato što one nisu propis, te je kod njih teško opravdati teleološko tumačenje. To je s vremenom dovelo sudove u zahtjevan položaj. Sudovi moraju primijeniti ponekad ono što stranke nisu ugovorile, nisu htjele, nije zakonom predviđeno, nije danas u praksi uobičajeno, ali - je nekad bilo uobičajeno, jer tako piše u sadašnjim Posebnim uzancama o građenju.
3.15. GRADNJA I PROSTORNO UREĐENJE