1. Uvod
Vlada Republike Hrvatske prihvatila je na svojoj sjednici 12. studenoga 2014. Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (u nastavku teksta: Konačni prijedlog), te ga uputila u saborsku proceduru.¹ Sabor je uvrstio navedeni Konačni prijedlog² na dnevni red. Na 15. sjednici Hrvatskog sabora taj Zakon raspravljen je 2. prosinca 2014.

Smatramo da je važno analizirati predložene Konačne izmjene i dopune posebice stoga što će se Konačnim prijedlogom tog Zakona, riješiti jedan od problema koji smo višekratno isticali, i u našim dosadašnjim radovima, i u ovom članku, a to je problem iznimno restriktivnog uređenja žalbe u upravnom sporu.

2. Novo uređenje žalbe u upravnom sporu
Sukladno članku 19. i 20. Konačnog prijedloga, provodi se značajna izmjena uređenja žalbe u upravnom sporu. Naime, dosadašnje uređenje bilo je iznimno restriktivno i dopuštalo je žalbu samo protiv presude prvostupanjskog upravnog suda, i to u slučajevima kad je sud sâm riješio o pravima i obvezama stranke, tj. proveo spor pune jurisdicije (čl. 66. st. 2. ZUS-a). Kako je takvih slučajeva bilo relativno malo, žalba u upravnom sporu praktički se nije izjavljivala. Tako se i u Obrazloženju Prijedloga ističe:

Prema tome, zbog ograničavanja prava na žalbu protiv presude upravnog suda (članak 66. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima), dovedena je u pitanje učinkovita sudska zaštita prava građana u upravnom sporu.«

Moramo na ovom mjestu istaknuti da smo upravo na taj problem, od strane predlagača ovog Prijedloga, višekratno upozoravali³, kao i cjelokupna znanstveno-stručna javnost još od stupanja na snagu ZUS-a, pa možemo zaključiti da je na taj način napokon ispravljena velika pogreška koja je počinjena još u fazi pripreme novog ZUS-a. Iako su postojali prijedlozi da se drukčije tumači članak 66. ZUS-a i uvjet postavljen stavkom 2. tog članka uzima kao alternativni, a ne kumulativni, želja zakonodavca, ali i tumačenje upravnog sudstva bilo je jasno. Zbog toga je žalba u upravnom sporu postala nudum ius koje je pravnu zaštitu, u stvari, pružalo samo tuženiku koji je jedini imao pravo na žalbu. Naime, žalba nije bila moguća u svim slučajevima kad je sud odbio tužbeni zahtjev jer tada nije rješavao o pravima i obvezama stranke. S druge strane, kad je sud rješavao o pravima i obvezama stranke, logično je pretpostaviti da se tužitelj neće žaliti jer je takvo rješavanje u sporu pune jurisdikcije moguće samo u slučajevima kad je sud uvažio tužbeni zahtjev. Prema tome, članak 66. ZUS-a pretvorio je žalbu u sredstvo pravne zaštite tuženika u slučaju uspjeha tužitelja u sporu!

Osobito je potrebno istaknuti, kao što je navedeno i u Konačnom prijedlogu, da je opisana situacija dovela do faktične nemogućnosti da Visoki upravni sud obavlja svoju funkciju drugostupanjskog suda i da ujednačava sudsku praksu. Naime, najveći broj »spornih« predmeta nikada nije ni došao do Visokog upravnog suda. To je stvorilo pravnu nesigurnost budući da stranke ne smiju ovisiti, glede mogućeg uspjeha u sporu, o različitim tumačenjima prava od strane različitih prvostupanjskih sudova.

Prijedlog će, prema našem mišljenju, navedeni problem ispraviti, Naime, člankom 19. Konačnog prijedloga briše se stavak 2. članka 66. ZUS-a, a člankom 20. dodaje se u tekst ZUS-a novi članak, 66.a⁴ kojim se, ipak provodi određeno ograničavanje prava na žalbu.

2.1. Tekst novog članka 66.a
Sukladno navedenome, uređenje prava na žalbu u tekstu ZUS-a bit će sljedeće:

Iz navedenih članaka slijedi da je, načelno, žalba sada dopuštena u svim slučajevima propisanima člankom 66. stavak 1. ZUS-a⁵, uz ograničenje propisano člankom 66.a. Potrebno je, stoga, na ovom mjestu analizirati navedenu odredbu.

2.2. Kad žalba nije dopuštena
Sukladno članku 66.a, žalba nije dopuštena u onim slučajevima kad sud nije proveo spor pune jurisdikcije nego je, po prvi put, poništio osporeno rješenje, odnosno oglasio ga ništavim te vratio stvar na ponovno rješavanje nadležnom javnopravnom tijelu i kad je presudom naložio donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku. 

Prema tome, u većini slučajeva će se stvar, ipak, završavati prvostupanjskom presudom, budući da se većina sporova završava presudom kojom je stvar vraćena na ponovni postupak, jer smo već utvrdili da prvostupanjski upravni sudovi rijetko provode sporove pune jurisdikcije. Međutim, novo rješenje omogućava stranci da, ako javnopravno tijelo ponovno riješi na način nepovoljan za nju, a upravni sud opet poništi rješenje i vrati stvar na ponovno postupanje javnopravnom tijelu, podnese žalbu u roku 15 dana od dana dostave presude kojom se po drugi put poništilo rješenje javnopravnog tijela i stvar vratilo na ponovno rješavanje. Nalazimo takvu odredbu opravdanom, da se ne bi nepotrebno množio broj žalbi, budući da bi javnopravno tijelo moralo postupiti prema presudi, odnosno poduzeti sve radnje koje je sud u obrazloženju presude naveo kao potrebne te bi se stvar trebala riješiti u skladu sa zakonom, pa je logičnije da javnopravno tijelo samo ispravi svoje pogreške.

Što se, pak, tiče nemogućnosti žalbe na presudu kojom je naloženo donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku, čini nam se da je to rješenje također opravdano. Sud će u presudi kojom je naložio donošenje pojedinačne odluke odrediti da se odluka donese, ali i odrediti tijelu rok u kojemu je mora donijeti (čl. 58. st. 3. ZUS-a). Ako tijelo ne bi u tom roku donijelo odluku, stranka se, sukladno članku 81. ZUS-a⁶, može obratiti sudu i zahtijevati da sud osigura izvršenje presude. Sud to može učiniti primjenjujući odgovarajuće odredbe Zakona o općem upravnom postupku⁷ i, primjerice, zaprijetiti čelniku javnopravnog tijela - koje nije donijelo pojedinačnu odluku, čak ni po primitku presude suda kojom mu je to naloženo - novčanom kaznom ako ne donese pojedinačnu odluku.

2.3. Kad je žalba dopuštena
S druge strane, žalba jest dopuštena protiv svih presuda kojima se odlučivalo tužbama glede postupanja javnopravnih tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek (čl. 3. st. 1. t. 2. ZUS-a), glede propuštanja postupanja prema nekom propisu (čl. 3. st. 1. t. 3. ZUS-a) i glede svih presuda kojima je odlučeno o tužbama koje se tiču sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnih ugovora (čl. 3. st. 1. t. 4. ZUS-a).

Značajna je i izmjena vezana uz odgodni učinak žalbe u upravnom sporu (čl. 19. Konačnog prijedloga). Naime, važećim tekstom ZUS-a propisano je da žalba ne odgađa izvršenje pobijane presude. Zbog toga je stranka, ako bi htjela odgodni učinak žalbe, morala podnositi posebni prijedlog Visokom upravnom sudu prema članku 66. stavak 6. ZUS-a. Prihvaćanjem te izmjene poboljšava se procesni položaj stranaka te je pozdravljamo.

3.1. Izvršenje sudskih odluka
Vrlo značajna izmjena tiče se uređenja izvršenja sudskih odluka. Prijedlogom se značajno mijenja članak 81. ZUS-a, na način koji bi trebao osigurati brže i djelotvornije izvršenje sudskih odluka. Rok za izvršenje sudske odluke definiran je i iznosio bi 60 dana od dana dostave pravomoćne presude. Naglašena je obvezatnost sudske presude te se kod izvršenja više ne provodi razlikovanje između meritornih i kasacijskih presuda. 

Precizirana je situacija kad izvršenje presude nije usmjereno prema tuženiku, već prema drugom tijelu (najčešće prvostupanjskom), normirana je mogućnost iniciranja sudskog postupka za izvršenje presude, i to kako u slučajevima šutnje uprave, kao i kod nepostupanja u skladu s uputama u presudi.⁸ Također je određeno da se o nepoštovanju izvršavanja sudske odluke obavještava tijelo nadležno za nadzor tijela koje je bilo u obvezi presudu izvršiti. Odgovornoj osobi u nadležnom javnopravnom tijelu (čelniku) koje nije postupilo po sudskoj odluci, sud može izreći novčanu kaznu do visine jednomjesečne prosječne neto plaće u Republici Hrvatskoj. Važno je naglasiti da je ujedno određena mogućnost prema kojoj tužitelj može inicirati parnicu radi naknade štete nastale neizvršenjem sudske presude. Odredbe o odbacivanju i odbijanju zahtjeva za izvršenje podnesenog sudu, trebale bi upotpuniti odredbe Zakona o općem upravnom postupku prema čijim se odredbama izvršenje provodi, a postupak po žalbi protiv sudskog rješenja, kojim je odlučeno o zahtjevu za izvršenje, normiran je kao hitan postupak.

3.2. Upravni akti
Ponajprije, moramo naglasiti da smatramo iznimno značajnom, u negativnom smislu, činjenicu što Konačni prijedlog ne sadržava članak 2. iz Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima koja je glasila:

»U članku 3. stavku 1. točki 1. riječi: ‘(upravni akt)’ brišu se.«⁹

Naime, riječi »upravni akt« u članku 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a neopravdano su ograničile sudsku kontrolu pojedinačnih akata koje donose javnopravna tijela samo na upravne akte. Time su svi ostali, brojni, pojedinačni akti koje donose javnopravna tijela, a nisu upravni akti, ostali izvan okvira sudske kontrole. Smatrali smo korak koji je bio najavljen u Nacrtu velikim poboljšanjem ZUS-a, budući da bi, kako je objašnjeno, iznimno proširio opseg sudske kontrole nad pojedinačnim aktima - praktički na sve pojedinačne akte koje donose javnopravna tijela, što bi nedvojbeno pridonijelo i zaštiti prava stranaka, ali i objektivnoj zakonitosti.

Konačni prijedlog je, što je pohvalno, riješio brojne nelogičnosti i manjkavosti kojima je, unatoč što se u osnovi radi o dobrom zakonskom tekstu, bio opterećen ZUS.

Ponajprije, članak 7. Konačnog prijedloga rješava iznimno nelogično zakonsko uređenje, koje je bilo, prema našem mišljenju i nesukladno s Ustavom Republike Hrvatske budući da je, u praksi, značilo onemogućavanje pristupa sudu, a radilo se o uređenju kojim je bilo propisano da se protiv rješenja suda kojim se odbacuje tužba jer ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora¹⁰ ne može izjaviti žalba, odnosno nije bilo propisano kako je protiv tog(ih) rješenja žalba dopuštena, što se sada ispravlja, dodavanjem stavka 2. u članak 30. ZUS-a koji glasi:

»(2) Protiv rješenja iz stavka 1. ovoga članka dopuštena je žalba.«

Prema tome, prihvaćanjem ove izmjene omogućit će se žalba u svim slučajevima kad je prvostupanjski sud odbacio tužbu zbog formalnih zapreka koje su, prema mišljenju prvostupanjskog suda, onemogućavale vođenje upravnog spora. Na jednak način riješena je i situacija kad prvostupanjski sud zaprimi žalbu za koju smatra da je nepravodobna ili podnesena od neovlaštene osobe (Konačni prijedlog predviđa i dopunu na situaciju kad je žalba nedopuštena, nap. a.) i donese rješenje kojim je odbacuje. Važeći ZUS ne predviđa mogućnost žalbe protiv tog rješenja, što se Konačnim prijedlogom ispravlja (čl. 22. Konačnog prijedloga).

3.4. Institut izvanrednog preispitivanja zakonitosti pravomoćne presude
Značajna je i izmjena instituta izvanrednog preispitivanja zakonitosti pravomoćne presude. Naime, izvorni tekst ZUS-a bio je nejasan, budući da se koristio izraz »presuda« i »sudska odluka«, pa nije bilo jasno može li se tražiti izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćnog rješenja suda. Izmjenama i dopunama ZUS-a iz 2012. utvrđeno je da se može tražiti primjena tog instituta samo u odnosu na presude. Sad se, pak, proširuje njegova primjena i na rješenja, a uređuje se vođenje postupka pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske, što je u dosadašnjem ZUS-u bilo podnormirano (čl. 26. Konačnog prijedloga).

3.5. Izmjena članka 83. stavak 2.
Kao potrebnu i dobrodošlu izmjenu istaknuli bismo mogućnost da se ocjena zakonitosti općih akata inicira i od strane zainteresirane javnosti, što je mogućnost koja se otvara člankom 30. Konačnog prijedloga kojim se mijenja članak 83. stavak 2. ZUS-a tako da bi se propisalo da Visoki upravni sud može pokrenuti ove postupke i na zahtjev građana i pučkog pravobranitelja. Nažalost, ipak će se raditi o diskrecijskom odlučivanju Visokog upravnog suda koji neće morati pokrenuti takve postupke, za razliku od situacije kad je zahtjev podnesen sukladno članku 83. stavak 1. ZUS-a, no smatramo da je to korak u pravom smjeru.

3.6. Rokovi
Ipak, potrebno je istaknuti, prema našem mišljenju, nelogičnu izmjenu sadržanu u članku 5. Konačnog prijedloga koja mijenja članak 24. stavak 3. ZUS-a tako da bi navedena odredba glasila: 

»Ako pojedinačna odluka nije dostavljena stranci sukladno propisanim pravilima o dostavi, tužba se može podnijeti u roku od 90 dana od dana kad je stranka saznala ili je mogla saznati za odluku, a najkasnije pet godina nakon proteka roka iz stavka 1. ovoga članka.«.

Budući da stavak 1. kao rok navodi 30 dana od dana dostave osporene pojedinačne odluke, nije jasno kako će se računati rok iz promijenjenog stavka 3. članak 24. ZUS-a. Stavak 3. uređuje situaciju kad pojedinačna odluka nije dostavljena stranci pa se, prema tome, rok ne može početi računati od dana dostave kad dostave nije bilo!

1. ako stranka sazna za nove činjenice ili nađe ili stekne mogućnost da upotrijebi nove dokaze na temelju kojih bi spor bio povoljnije riješen za nju da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u prijašnjem sudskom postupku, te 

2. ako zainteresiranoj osobi nije bila dana mogućnost da sudjeluje u upravnom sporu.

3.8. Odgovor na tužbu i poziv na ročište
Promijenjeni su i rokovi za odgovor na tužbu (s minimalnih osam na minimalnih 30 dana i maksimalnih 30 na maksimalnih 60 dana), člankom 8. Konačnog prijedloga. 

Propisan je i rok u kojem se strankama poziv na ročište mora uručiti - najkasnije 15 dana prije održavanja ročišta na koje su pozvane, a u hitnim postupcima bez odgode (čl. 10. Konačnog prijedloga) te je općenito preuređen način vođenja rasprave i provjere prisutnosti stranaka na raspravi kao i opravdanosti njihove odsutnosti, ali na način koji je odstupa od prijašnjeg uređenja (čl. 11. Konačnog prijedloga).

3.9. Prekid upravnog spora
Dodan je i novi razlog za obvezatni prekid upravnog spora - ako stranka umre ili prestane postojati, a spor se može nastaviti s obzirom na prirodu upravne stvari, što je činjenica koja se u praksi nedvojbeno pojavljuje (čl. 12. Konačnog prijedloga). 

3.10. Zastupanje javnopravnih tijela
Moramo naglasiti da se ne slažemo s predloženom izmjenom glede proširenja mogućnosti zastupanja javnopravnih tijela u upravnim sporovima od strane Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, što je mogućnost koja bi se prihvaćanjem Konačnog prijedloga otvorila. Važeći ZUS omogućava da državno odvjetništvo zastupa samo tijela državne uprave i druga državna tijela (s čim se također ne slažemo), a prihvaćanjem Konačnog prijedloga to bi bilo omogućeno za sva javnopravna tijela, pa čak i ona koja su specijalizirana za određene djelatnosti (primjerice, regulatorne agencije). Smatramo da su najbolji izbor za zastupanje javnopravnih tijela u upravnim sporovima upravo njihove službene osobe, koje su i sudjelovale u rješavanju, odnosno postupanju ili sklapanju upravnih ugovora, pa su samim time i najbolje pripremljene za sudjelovanje u upravnom sporu. Ako tvrdimo da one to nisu, odnosno da nisu u stanju zastupati javnopravna tijela u upravnim sporovima koji se protiv njihovih rješenja itd. vode, koje je opravdanje njihova rada, posebice ako se radi o javnopravnim tijelima koja imaju ustrojenu pravnu službu. Kako onda opravdati sredstva koja se izdvajaju za plaće zaposlenih pravnika u tim javnopravnim tijelima, kad bi njihov posao preuzelo Državno odvjetništvo?

Propisani su i brojni dodatni tehnički detalji koji se tiču procesnog zastupanja stranke (čl. 5. Konačnog prijedloga¹¹), zaštite tajnosti podataka (čl. 9. Prijedloga¹²), roka za otpremu presude (čl. 17. Konačnog prijedloga¹³) načina dostave žalbe i odgovora na žalbu (čl. 22. Konačnog prijedloga¹⁴) te dostave presude Visokog upravnog suda (čl. 23. Konačnog prijedloga¹⁵).

4. Umjesto zaključka
Zaključno, nedvojbeno je da predložene izmjene i dopune ZUS-a treba pozdraviti. Naime, njima će se riješiti veliki problem, prema našem mišljenju, neustavnog zakonodavnog uređenja žalbe u upravnim sporovima na način, premda nesavršen, koji se ipak mora ocijeniti prihvatljivim. Brojne druge izmjene i dopune pridonijet će, prema našem mišljenju, kvalitetnijem zakonskom tekstu i boljoj pravnoj zaštiti stranaka. To se posebice odnosi na situacije kad se donosi rješenje kojim se tužba odbacuje, protiv kojega do sada nije bila moguća žalba. Ipak, moramo istaknuti naše žaljenje što se još jedna neustavna odredba nije izmijenila, a to se, dakako, tiče uređenjs troškova upravnog spora. Još jednom apeliramo da se uređenje troškova upravnog spora izmijeni na način kakav je bio propisan izvornim tekstom ZUS-a. Dodatno, opet ponavljamo našu opetovanu tezu o potrebi da se upravni sporovi rješavaju u vijeću.

 
1 Vidjeti na: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2014/192%20sjednica%20Vlade//192%20-%208.pdf. 
2 Dostupno na: file:///C:/Users/Frane%20Stani%C4%8Di%C4%87/Downloads/PZ_690.pdf. 
3 Staničić, Frane i Pecotić, Marko, Reforma upravnog sudovanja u Republici Hrvatskoj iz 2012. godine, objavljenog u listu Informator od 9. i 21. listopada 2013., Staničić, Frane, Kamo vodi »mini reforma« upravnog sudovanja u Republici Hrvatskoj, u prvoj godini primjene novog ZUS-a, Informator, br. 6131, 2012., str. 1-3, i Staničić, Frane, Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, prebrza promjena koja bi se trebala izbjeći, Informator, br. 6092-6093, 2012. 
4 »(1) Žalba nije dopuštena protiv presude kojom je pojedinačna odluka javnopravnog tijela poništena ili oglašena ništavom i predmet prvi put vraćen na ponovni postupak, ni protiv presude kojom je sud naložio donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku. 
 (2) Protiv dijela presude iz članka 89. stavka 4. ovog Zakona u koji je uključen sadržaj sudske nagodbe, žalba nije dopuštena.«. 
5 Ako žalitelj smatra da je u prvostupanjskoj presudi došlo do: 
 1. bitne povrede pravila sudskog postupka, 
 2. pogrešno ili nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja u sporu ili 
 3. pogrešne primjene materijalnog prava. 
6 »(1) Izvršenje presude kojom je sud riješio stvar dužan je osigurati tuženik. 
 (2) Kad je presudom poništena pojedinačna odluka tuženika, a stvar nije riješena, tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 30 dana od dostave presude. Tuženik je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda. 
 (3) Ako tuženik ne osigura izvršenje presude u određenom roku, tužitelj može zahtjevom za izvršenje od suda zahtijevati izvršenje presude. 
 (4) Izvršenje se provodi prema pravilima kojima je uređeno izvršenje u općem upravnom postupku.« 
7 Nar. nov., br. 47/09. 
8 Vidjeti u Obrazloženju Prijedloga. 
9 Dostupno na: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2014/172%20sjednica%20Vlade//172%20-%207.pdf. 
10 »Sud će rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi: 
 1. da je tužba podnesena nepravodobno ili prijevremeno, 
 2. da se pojedinačnom odlukom, postupanjem ili upravnim ugovorom ne dira u pravo ili pravni interes tužitelja, 
 3. da protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redovit pravni lijek, 
 4. da je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora, 
 5. da već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu u istoj stvari, 
 6. da je tužba podnesena protiv postupovne odluke, osim ako zakonom nije drukčije propisano, 
 7. da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.« - čl. 30. važećeg ZUS-a. 
11 Poziva se na odredbe Zakona o parničnom postupku, nap. a. 
12 »Izmjena stavka 2. članka 35. važećeg Zakona potrebna je radi usklađivanja sa zakonima kojima je propisana tajnost i zaštita podataka. Naime, bez tzv. izjave povjerljivosti iz članka 20. Zakona o tajnosti podataka ni suci ne mogu obaviti uvid u klasificirane podatke. Osim osoba navedenih u spomenutom članku svi drugi moraju biti certificirani. U odnosu na Zakon o zaštiti osobnih podataka postoje ograničenja uvida u podatke npr. evidencije o kažnjavanju, prekršajna evidencija, podaci o spolu, rasi, vjeroispovijesti i sl. koji se u pravilu ne smiju koristiti bez propisanog objektivnog razloga.« - v. iz Obrazloženja Prijedloga. 
13 Presuda se dostavlja svim strankama u sporu pisanim ili elektroničkim putem i otprema u roku 15 dana od dana objave, a ako nije objavljena, od njezina donošenja. 
14 Primjerak uredne žalbe dostavit će prvostupanjski sud protivnoj stranci koja može u roku petnaest dana od primitka žalbe podnijeti tom sudu odgovor na žalbu. Odgovor na žalbu se predaje sukladno pravilima o predaji podnesaka. Primjerak odgovora na žalbu dostavit će prvostupanjski sud žalitelju bez odgode. Nakon primitka odgovora na žalbu ili nakon proteka roka za odgovor na žalbu sud će žalbu i odgovor na žalbu, ako je podnesen, sa svim spisima dostaviti drugostupanjskom sudu. 
15 Presudu Visokog upravnog suda će strankama dostavljati prvostupanjski upravni sud koji je donio presudu protiv koje je izjavljena žalba.